Sentenza n. 391/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5- bis della

legge 8 agosto 1992, n. 359, di conversione del decreto-legge 11

luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), promosso con ordinanza emessa il 9 dicembre 1994 dalla

Corte d'appello di Torino nel procedimento civile vertente tra Re

Gian Carlo ed altri e il Comune di Valenza, iscritta al n. 105 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 giugno 1995 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio civile instaurato da Gian Carlo, Pier

Giorgio e Carlo Re nei confronti del Comune di Valenza, concernente

la determinazione dell'indennità di espropriazione relativa ad

un'area di loro proprietà, la Corte d'appello di Torino, con

ordinanza del 9 dicembre 1994, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 72 e 77 della Costituzione, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359, di

conversione del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, recante "Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica", dal momento che

tale articolo sarebbe stato approvato secondo una procedura

costituzionalmente non corretta.

Il giudice a quo premette nell'ordinanza che la norma impugnata -

che disciplina in via transitoria la determinazione dell'indennità

di espropriazione per le aree fabbricabili - non era stata inserita

nel testo articolato del decreto-legge n. 333 del 1992, ma introdotta

ex novo dalla legge di conversione e, pertanto, non sottoposta alla

valutazione preventiva concernente la sussistenza dei requisiti della

necessità e dell'urgenza. Inoltre, sempre secondo il giudice

remittente, la norma medesima non si configurerebbe come una semplice

modifica delle norme contenute nel decreto-legge n. 333, dal momento

che questo prevede prevalentemente disposizioni di natura tributaria.

Nell'ordinanza si espone, quindi, che nel caso di specie

risulterebbe violato il procedimento di approvazione delle leggi,

essendo stata introdotta, nella fase di conversione di un decreto-legge, una disposizione estranea all'oggetto del decreto e sulla cui

necessità e urgenza non vi è stata alcuna valutazione da parte

delle Camere.

Il giudice a quo osserva anche che il Governo aveva posto la

fiducia sul testo emendato del decreto-legge n. 333, per cui le

Camere hanno votato esclusivamente l'articolo unico del disegno di

legge di conversione, senza avere alcuna concreta possibilità di

discutere la norma introdotta dall'art. 5- bis impugnato.

Tale norma risulterebbe, pertanto, approvata in violazione degli

artt. 72 e 77 della Costituzione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che la questione

sollevata sia dichiarata inammissibile o infondata.

Preliminarmente, l'Avvocatura osserva che l'ordinanza di

rimessione non contiene alcun riferimento alla natura edificatoria

del terreno espropriato, e, di conseguenza, all'applicabilità nel

giudizio a quo della disposizione impugnata. Sotto questo profilo si

richiede che la questione sia dichiarata inammissibile.

Passando all'esame della censura riferita all'art. 77 della

Costituzione, nella memoria si espone che i presupposti di necessità

e urgenza richiesti da tale norma sono rivolti a condizionare

l'eccezionale potere normativo del Governo, che si esprime con

l'adozione dei decreti-legge, ma non riguardano le disposizioni

approvate con legge dalle Camere, dal momento che la funzione

legislativa può esplicarsi liberamente, senza sottostare ad uno

scrutinio preliminare. Secondo l'Avvocatura, la verifica preventiva

dei requisiti di necessità e urgenza non ha ragion d'essere rispetto

a una norma, quale quella impugnata, non adottata dal Governo ma

aggiunta in Commissione durante la fase di conversione di un decreto-legge.

Quanto alla pretesa disomogeneità dell'art. 5- bis con la materia

del decreto-legge, l'Avvocatura osserva che un principio di

omogeneità si trova stabilito nell'art. 15, comma 3, della legge n.

400 del 1988 - e quindi in una legge ordinaria - solo in relazione al

contenuto dei decreti-legge, e non anche alla legge di conversione.

Inoltre, si afferma che tale principio è bilanciato dalle prassi

imposte dall'ampiezza dei settori nei quali interviene la

legislazione e dal loro intersecarsi, e che non esiste alcun precetto

costituzionale dal quale derivi un limite oggettivo all'esercizio del

potere legislativo delle Camere in sede di conversione dei decreti-legge.

In riferimento alla violazione dell'art. 72 della Costituzione,

relativa alla mancata specifica approvazione dell'art. 5- bis

impugnato, l'Avvocatura osserva che dopo la posizione della questione

di fiducia da parte del Governo i lavori parlamentari sono

proseguiti, secondo il disposto dell'art. 116, comma 2, del

Regolamento della Camera dei deputati, con l'illustrazione degli

emendamenti presentati e, pertanto, deve escludersi che ai singoli

parlamentari sia stata preclusa la conoscibilità del contenuto della

norma in questione.

Nella memoria si afferma poi che accanto alla norma di rango

costituzionale che disciplina l'approvazione "articolo per articolo",

deve valutarsi la "corrispondente regola" prevista dall'art. 94 della

Costituzione, che attiene al rapporto di fiducia che deve sussistere

tra le Camere e il Governo. Secondo l'Avvocatura, dai due precetti

costituzionali ora richiamati deriva "la derogabilità della normale

procedura di approvazione di un disegno di legge", prevista d'altro

canto dallo stesso art. 72, secondo e terzo comma, della

Costituzione. La disciplina dei "procedimenti abbreviati" ivi

prevista, e rimessa ai regolamenti parlamentari, conferma - secondo

quanto sostenuto nella memoria - che la posizione della questione di

fiducia da parte del Governo possa avere conseguenze procedurali

sull'iter di approvazione di un disegno di legge e che tali deroghe

abbiano natura costituzionale. Considerato in diritto

1. - La Corte di appello di Torino solleva, in relazione agli

artt. 72 e 77 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 5- bis della legge 8 agosto 1992, n. 359,

che ha convertito con modificazioni il decreto-legge 11 luglio 1992,

n. 333, recante "Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica". La disposizione impugnata - che non risultava inclusa nel

testo del decreto-legge, ma che è stata introdotta per la prima

volta nel contesto della legge di conversione - ha dettato una nuova

disciplina transitoria dell'indennità di espropriazione delle aree

edificabili.

Ad avviso del giudice remittente, tale disposizione si

presenterebbe viziata, con riferimento agli artt. 72 e 77 della

Costituzione, sotto tre profili diversi e cioè: a) per non essere

stata sottoposta, in quanto introdotta nella legge di conversione, al

vaglio preventivo della necessità e dell'urgenza; b) per avere

assunto a proprio oggetto una materia (indennità di esproprio) del

tutto estranea a quella (tributaria) regolata nel decreto legge; c)

per essere stata approvata, a seguito della fiducia posta dal Governo

sulla legge di conversione, senza una specifica discussione e

votazione da parte delle Camere.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito preliminarmente

l'inammissibilità della questione per difetto di motivazione sulla

rilevanza, dal momento che l'ordinanza di rimessione non contiene

alcun accenno alla natura edificatoria del terreno espropriato.

Tale eccezione non può essere accolta.

Pur in assenza di una specifica indicazione, la destinazione

edificatoria del terreno che ha dato luogo alla controversia nel cui

ambito la questione è stata sollevata può essere, infatti,

indirettamente desunta, con sufficiente certezza, dallo stesso

contesto dell'ordinanza e dall'esposizione dei fatti ivi espressa.

Va, di conseguenza, riconosciuta l'applicabilità nel giudizio a quo

della norma contestata.

3. - Nel merito la questione non è fondata.

Occorre innanzitutto ricordare che la disposizione impugnata - non

compresa nel testo del decreto-legge n. 333 del 1992 - venne

introdotta, come articolo "aggiuntivo" (art. 5- bis), nel corso

dell'esame in sede referente del disegno di legge di conversione di

tale decreto-legge da parte delle Commissioni riunite V e VI della

Camera dei deputati. Tale articolo, proposto da alcuni deputati,

ottenne il parere favorevole del Governo e, dopo breve discussione,

venne adottato senza modificazioni dalle Commissioni riunite nella

seduta del 23 luglio 1992.

La norma venne poi definitivamente approvata dalla Camera il 29

luglio 1992, a seguito della fiducia posta dal Governo sull'articolo

unico del disegno di legge, che riportava in allegato, tra le

modificazioni apportate in sede di conversione, anche l'art. 5-bis.

Al Senato il disegno di legge di conversione venne esaminato, in

sede referente, dalle Commissioni 5ª e 6ª riunite nella seduta del 31

luglio 1992 e approvato, senza alcuna variante, nella seduta del 7

agosto 1992, a seguito della fiducia riproposta dal Governo

sull'articolo unico dello stesso disegno.

4. - Richiamati i termini del procedimento, risulta agevole

rilevare l'infondatezza del primo profilo della questione sollevata,

relativo alla mancata valutazione dei requisiti della necessità e

dell'urgenza della norma contestata. In realtà, il fatto che tale

articolo sia stato introdotto dal Parlamento nel corso dell'esame di

un disegno di legge di conversione rende del tutto non pertinente il

richiamo all'art. 77 della Costituzione ed ai requisiti ivi

contemplati in relazione ai decreti-legge.

La valutazione preliminare dei presupposti della necessità e

dell'urgenza investe, infatti, secondo il disposto costituzionale,

soltanto la fase della decretazione di urgenza esercitata dal

Governo, né può estendersi alle norme che le Camere, in sede di

conversione del decreto-legge, possano avere introdotto come

disciplina "aggiunta" a quella dello stesso decreto: disciplina

imputabile esclusivamente al Parlamento e che - a differenza di

quella espressa con la decretazione d'urgenza del Governo - non

dispone di una forza provvisoria, ma viene ad assumere la propria

efficacia solo al momento dell'entrata in vigore della legge di

conversione (v. art. 15, comma 5, della legge 23 agosto 1988, n.

400).

5. - Infondato si presenta anche il secondo profilo della censura,

riferito all'asserita disomogeneità dell'oggetto regolato con la

misura impugnata (indennità di esproprio) rispetto ai contenuti

propri della materia disciplinata attraverso il decreto-legge n. 333

del 1992.

In proposito basti solo rilevare che un vincolo di omogeneità

rispetto ai contenuti del decreto-legge è stato introdotto con

l'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, dove, a integrazione

dell'art. 77 della Costituzione, si stabilisce che i decreti-legge

"devono contenere misure di immediata applicazione ed il loro

contenuto deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al

titolo". Tale previsione - indubbiamente giustificata, ma sprovvista

della forza costituzionale - risulta riferita al contenuto del

decreto-legge né può essere, di conseguenza, estesa al caso in

esame, dove viene in gioco il contenuto di una norma introdotta, per

la prima volta, in sede di legge di conversione.

A questo si aggiunga che la disciplina relativa all'indennità di

esproprio, contenuta nella norma impugnata - che ha superato il

controllo di ammissibilità di cui all'art. 96- bis, comma 8, del

Regolamento della Camera - non si presenta dissonante con il quadro

delle misure dettate, ai fini del risanamento della finanza pubblica,

dal decreto-legge n. 333, misure che hanno investito il contenimento

della spesa pubblica e non soltanto la materia tributaria.

6. - Va, infine, disatteso anche il terzo profilo della questione

sollevata, che investe, in particolare, la violazione dell'art. 72

della Costituzione.

Con tale profilo viene contestato il fatto che la norma impugnata,

a seguito della questione di fiducia posta dal Governo sull'articolo

unico della legge di conversione, è stata approvata dalle Camere

senza una specifica discussione e votazione, in particolare, senza

quella approvazione "articolo per articolo" di cui parla l'art. 72,

primo comma, della Costituzione.

In ordine a tale profilo va innanzitutto rilevato che l'art. 72

della Costituzione affianca al procedimento ordinario di approvazione

della legge alcuni procedimenti speciali, la cui disciplina viene

affidata ai regolamenti parlamentari.

Tra i procedimenti speciali non contemplati dalla costituzione, ma

previsti e disciplinati in sede regolamentare, possono essere

ricompresi anche quello relativo all'approvazione dei disegni di

legge di conversione dei decreti-legge (art. 96- bis Reg. Camera e

art. 78 Reg. Senato), nonché quello concernente la posizione della

questione di fiducia da parte del Governo sull'approvazione o

reiezione di emendamenti ad articoli di progetti di legge (art. 116

Reg. Camera e art. 161, comma 4, Reg. Senato).

Nella specie - vertendosi in tema di approvazione di un disegno di

legge di conversione di un decreto-legge su cui il Governo aveva

posto la questione di fiducia - il punto da sottolineare è che

l'approvazione delle Camere si è perfettamente adeguata al rispetto

delle previsioni regolamentari concernenti sia l'uno che l'altro

procedimento: con la conseguenza che la discussione e la votazione si

è venuta a concentrare - ai sensi dell'art. 116, comma 2, Reg. Camera - sull'articolo unico del disegno di conversione.

Questo non significa, peraltro, che le Camere non abbiano potuto

decidere con piena cognizione di tutte le modificazioni apportate,

nel corso della procedura, al disegno di legge di conversione del

decreto-legge n. 333 del 1992, e, in particolare, dell'art. 5- bis

introdotto dalle Commissioni riunite V e VI della Camera.

Il testo dell'art. 5- bis - al pari delle altre modifiche

introdotte in sede di conversione - risultava, infatti, allegato

all'articolo unico del disegno di legge di conversione e poteva, di

conseguenza, formare oggetto, se non di voto separato, di discussione

nell'ambito di ciascuna Camera (v. in proposito anche l'art. 85,

comma 6, Reg. Camera, dove si dispone che "la discussione

dell'articolo del disegno di legge che converte un decreto-legge

avviene sul complesso degli emendamenti, subemendamenti ed articoli

aggiuntivi riferiti a ciascuno degli articoli del decreto-legge").

Il rispetto da parte delle Camere della procedura desumibile dalla

disciplina regolamentare speciale relativa all'approvazione di un

disegno di legge di conversione su cui il Governo abbia posto la

questione di fiducia conduce, dunque, a escludere che, nel caso in

esame, si sia potuta configurare la lesione delle norme procedurali

fissate nell'art. 72 della Costituzione che l'ordinanza contesta.