Sentenza n. 392/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione in relazione all'atto di

citazione emesso dalla Procura regionale della Corte dei conti per la

Lombardia, in data 3 aprile 1997, nei confronti di Zaccaria Francesco

ed altri, rispettivamente Presidente del Consiglio regionale e

componenti dell'Ufficio di Presidenza nella V Legislatura, per talune

deliberazioni di spesa assunte negli anni dal 1992 al 1994, promosso

con ricorso della Regione Lombardia, recante istanza di sospensione,

notificato il 2 gennaio 1998, depositato in Cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 4 del registro conflitti 1998;

Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1999 il giudice relatore

Massimo Vari;

Udito l'avv. Beniamino Caravita di Toritto per la Regione

Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1998 (R. confl. n. 4 del

1998) la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione all'atto di citazione, notificato

il 7 novembre 1997, con il quale il Procuratore regionale della Corte

dei conti per la Lombardia ha convenuto in giudizio, per danno

erariale, il Presidente del Consiglio regionale ed i componenti

dell'Ufficio di presidenza che avevano approvato talune deliberazioni

di spesa (numeri 623, 389 e 690, tutte del 1992 e numeri 833 e 1028,

entrambe del 1994), con le quali erano state autorizzate missioni di

consiglieri e funzionari regionali in vari Paesi europei ed extra

europei.

Secondo la Procura regionale della Corte dei conti non risulterebbe

innanzitutto evidenziata l'utilità di tali iniziative; al tempo

stesso, mancherebbero "progetti, opere, atti, programmi" in cui

risultino trasfuse le cognizioni acquisite ed i contatti commerciali

e culturali avuti dai partecipanti; sarebbe, altresì, palese "la

mancata acquisizione di cognizioni tecniche o commerciali

immediatamente utilizzabili presso la struttura di appartenenza e a

favore di imprese operanti nella Regione", come pure l'eccessività

della spesa a causa del numero dei partecipanti ai viaggi.

1.1. - La ricorrente, sostenendo che l'atto di citazione reca grave

pregiudizio all'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione

ed ai suoi organi, chiede che, previa sospensione dell'atto

impugnato, la Corte costituzionale dichiari che non spetta allo

Stato, e per esso alla Procura regionale della Corte dei conti, il

potere di citare in giudizio, per responsabilità amministrativa, il

Presidente del Consiglio regionale ed i componenti pro-tempore

dell'Ufficio di presidenza e che, di conseguenza, annulli il medesimo

atto di citazione.

1.2. - A sostegno delle proprie doglianze la Regione Lombardia

deduce, in primo luogo, la invasione della sfera di autonomia ad essa

costituzionalmente garantita dagli artt. 5, 117, 118, 119, 121, 122,

quarto comma, e 123 della Costituzione, in relazione alla legge 22

maggio 1971, n. 339 (Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma

secondo, della Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia)

ed alla legge 6 dicembre 1973, n. 853 (Autonomia contabile e

funzionale dei Consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario),

nonché il difetto assoluto di giurisdizione della Corte dei conti.

Sulla base dell'autonomia contabile e funzionale, di cui l'organo

consiliare godrebbe non solo nell'ambito dei rapporti interorganici

regionali, ma altresì con riguardo ai rapporti intersoggettivi con

lo Stato, la Regione sostiene che non spetta alla magistratura

contabile di ingerirsi nell'autorganizzazione del Consiglio

regionale, come pure di sottoporre a sindacato di ragionevolezza o di

opportunità le deliberazioni di spese concernenti le esigenze

funzionali del Consiglio medesimo.

Precisato, altresì, che fra le funzioni coperte da

insindacabilità sono ricomprese quelle relative alla amministrazione

e gestione dei fondi di bilancio intestati alla Presidenza del

Consiglio regionale, in relazione ad attività legate

all'espletamento del mandato rappresentativo, il ricorso osserva che

l'art. 4, terzo comma, della legge statale 6 dicembre 1973, n. 853,

ha escluso dal controllo di legittimità, previsto dall'art. 125

della Costituzione, gli atti relativi, tra l'altro, alle spese per le

indennità di missione spettanti ai componenti del Consiglio

regionale.

Donde la conclusione che le deliberazioni concernenti queste ultime

spese atterrebbero, senz'altro, a quel nucleo essenziale delle

funzioni consiliari da ritenere sindacabile soltanto dalla stessa

assemblea consiliare e nei casi stabiliti dai regolamenti interni.

1.3. - Anche sotto un ulteriore profilo la Regione Lombardia

denuncia la lesione delle sue attribuzioni, lamentando, in

particolare, la violazione degli artt. 5, 118 e 122 della

Costituzione, in relazione alla legge 6 dicembre 1973, n. 953 (recte:

n. 853), nonché il correlato difetto assoluto di giurisdizione della

Corte dei conti.

Secondo la ricorrente le contestazioni della Procura regionale

involgerebbero valutazioni di merito, e non di legittimità, in

quanto sarebbero attinenti all'"utilità" delle autorizzazioni di

spesa deliberate dall'Ufficio di presidenza, così trascurando che

ogni apprezzamento circa il valore politico delle manifestazioni

internazionali, cui il Consiglio intende partecipare, rientra nella

sfera delle valutazioni di discrezionalità politica spettanti a

detto organo.

L'iniziativa della stessa Procura, ponendosi in evidente

controtendenza rispetto all'evoluzione in senso autonomistico

dell'ordinamento statale, risulterebbe, perciò, nella pretesa di

valutare l'utilità di atti interni del Consiglio regionale, lesiva

sia dell'autonomia amministrativa della Regione sia dell'autonomia

funzionale del suo massimo organo politico-rappresentativo.

1.4. - Nelle more della pronuncia di merito, la ricorrente chiede

alla Corte "l'immediata sospensione" dell'atto di citazione

impugnato, adducendo che l'iniziativa della Procura regionale sarebbe

fonte di gravi danni alla Regione.

2. - Con successiva memoria, depositata nell'imminenza

dell'udienza, la ricorrente insiste per l'accoglimento del ricorso,

rilevando che, in base alla giurisprudenza costituzionale, anche le

attività svolte dai consiglieri regionali nelle articolazioni

interne del Consiglio, tra le quali va ricompreso l'Ufficio di

presidenza, devono essere considerate coperte dall'insindacabilità

di cui all'art. 122, quarto comma, della Costituzione.

In proposito la ricorrente richiama quella giurisprudenza secondo

la quale l'insindacabilità stessa concerne non solo l'esercizio

della funzione legislativa, di indirizzo politico e di

autorganizzazione interna, ma si estende, altresì, alla funzione

amministrativa, ove attribuita al Consiglio regionale, in via

immediata ed esclusiva, dalla Costituzione e da leggi dello Stato;

tale principio sarebbe applicabile nel caso di specie, in quanto la

gestione dei fondi di bilancio intestati alla Presidenza del

Consiglio regionale è disciplinata dalla legge statale n. 853 del

1973.

Nel rammentare che la stessa Corte costituzionale ha, recentemente

(cfr. sentenza n. 289 del 1997), precisato che le spese indicate

nella menzionata legge n. 853 del 1973, in quanto riconducibili alla

previsione dell'art. 122, quarto comma, della Costituzione, non sono

soggette al sindacato del giudice contabile, la memoria osserva che,

con le deliberazioni di spesa per indennità di missione legate a

viaggi-studio all'estero, l'Ufficio di presidenza del Consiglio

regionale ha operato scelte mirate ad elevare le cognizioni culturali

dei propri componenti, contribuendo a migliorare le condizioni per

l'espletamento del mandato rappresentativo.

2.1. - Osservato, altresì, che l'atto impugnato, nella pretesa di

esercitare un controllo sulle spese di cui alla legge n. 853 del

1973, finisce per violare il principio di autonomia contabile e

funzionale dei Consigli regionali, la memoria si sofferma,

contestandone la legittimità, sulle modalità di esercizio del

sindacato giurisdizionale da parte della Corte dei conti, con

specifico riguardo ad alcuni passaggi dell'atto di citazione che

sarebbero, comunque, lesivi, oltre che dell'immunità dei

consiglieri, anche della discrezionalità politica dell'Ufficio di

Presidenza del Consiglio regionale.

In particolare sono richiamati i ripetuti riferimenti che il

Procuratore regionale fa all'utilità dei viaggi, con rilievi che,

concernendo la mera opportunità delle iniziative, si risolvono in un

vero e proprio sindacato di merito sulle scelte discrezionali, che,

escluso anche dall'art. 1 della legge n. 20 del 1994, sarebbe in

evidente contrasto con i principi dell'ordinamento in tema di

autonomia funzionale ed amministrativa dei Consigli regionali.

3. - All'udienza pubblica del 6 luglio 1999, la difesa della

Regione ricorrente - nel depositare copia dell'ordinanza 10 aprile

1998 con la quale, in attesa della pronuncia della Corte

costituzionale sul conflitto di attribuzione in epigrafe, il

Presidente della Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei

conti per la Lombardia ha sospeso il giudizio di responsabilità,

promosso con l'atto di citazione impugnato - ha dichiarato di non

insistere nella richiesta di sospensiva. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia solleva conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione all'atto di citazione con il

quale il Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale

della Corte dei conti per la Lombardia ha convenuto in giudizio il

Presidente del Consiglio regionale ed alcuni componenti dell'Ufficio

di presidenza per aver autorizzato, con talune delibere di spesa

assunte nel periodo dal 1992 al 1994, missioni all'estero di

consiglieri e funzionari regionali.

Secondo le contestazioni mosse dalla Procura regionale le predette

delibere sarebbero fonte di danno all'erario in quanto non

risulterebbe, innanzitutto, evidenziata l'utilità di tali

iniziative; al tempo stesso mancherebbero "progetti, opere, atti,

programmi" in cui risultino trasfuse le cognizioni acquisite e i

contatti commerciali e culturali avuti dai partecipanti; sarebbe,

altresì, palese "la mancata acquisizione di cognizioni tecniche o

commerciali immediatamente utilizzabili presso la struttura di

appartenenza e a favore di imprese operanti nella Regione", come pure

l'eccessività della spesa a causa del numero dei partecipanti ai

viaggi.

2. - Deduce, dal canto suo, la Regione Lombardia che l'atto in

parola sarebbe lesivo della sfera di autonomia ad essa

costituzionalmente garantita:

dagli artt. 5, 117, 118, 119, 121, 122, quarto comma, e 123 della

Costituzione, in relazione alla legge 22 maggio 1971, n. 339

(Approvazione, ai sensi dell'art. 123, comma secondo, della

Costituzione, dello Statuto della Regione Lombardia) ed alla legge 6

dicembre 1973, n. 853 (Autonomia contabile e funzionale dei Consigli

regionali delle Regioni a statuto ordinario), atteso che fra le

funzioni coperte da immunità sono comprese quelle relative

all'amministrazione ed alla gestione di fondi intestati alla

Presidenza del Consiglio regionale, in relazione ad "attività legate

strettamente all'esplicazione del mandato rappresentativo" e, quindi,

non ricadenti sotto la giurisdizione contabile;

dagli artt. 5, 118 e 122 della Costituzione, in relazione alla

menzionata legge 6 dicembre 1973, n. 853, in quanto le contestazioni

rivolte in sede contabile involgono valutazioni di merito rientranti

nella discrezionalità politica del Consiglio, in ordine alle quali

sussiste, anche in relazione a quanto previsto dall'art. 1 della

legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di

giurisdizione e controllo della Corte dei conti), difetto assoluto di

giurisdizione da parte della Corte dei conti.

3. - Il ricorso va accolto, essendo fondato su ragioni che, alla

luce degli indirizzi della giurisprudenza costituzionale richiamati

dalla stessa ricorrente, non possono non essere condivise.

Secondo l'orientamento che questa Corte ha già avuto occasione di

manifestare sin dalla sentenza n. 81 del 1975, e di ribadire più di

recente con la sentenza n. 289 del 1997, l'immunità prevista

dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione attiene alla

particolare natura delle attribuzioni del Consiglio regionale, che

costituiscono esplicazione di autonomia costituzionalmente garantita,

risultando "in parte disciplinate dalla stessa Costituzione e in

parte dalle altre fonti normative cui la prima rinvia". Anche alla

luce di tale giurisprudenza (per cui vedi, altresì, sentenze numeri

69 e 70 del 1985) è da ritenere che il nucleo caratterizzante delle

predette attribuzioni, quale definito dall'art. 121, secondo comma,

della Costituzione, ricomprenda non solo le funzioni legislative e

regolamentari, di indirizzo politico, di controllo e di

autorganizzazione, ma anche quelle di amministrazione attiva, quando

siano assegnate all'organo in via diretta ed immediata dalle leggi

dello Stato.

Peraltro, quanto al presupposto sistematico della disposizione

sull'immunità, la Corte ha già avuto occasione di precisare che,

pur rinvenendosi il criterio di delimitazione della insindacabilità

dei consiglieri regionali nella fonte attributiva della funzione, e

non nella forma degli atti, ciò non significa che l'immunità sia

diretta ad assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri

regionali, giacché essa si giustifica solo in quanto vale a

preservare da interferenze e condizionamenti esterni le

determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell'organo

(cfr. la già menzionata sentenza n. 289 del 1997).

4. - Da detti principi va fatta discendere la soluzione del caso in

esame, considerando che, a salvaguardia dell'autonomia contabile e

funzionale dei Consigli regionali, la legge n. 853 del 1973 ha

previsto, da un lato, che, "per le esigenze funzionali" di detti

organi, siano istituiti nel bilancio della Regione appositi capitoli

di spesa tra i quali sono ricompresi espressamente anche quelli per

le indennità di missione, come pure per convegni, studi e ricerche,

mentre ha escluso, dall'altro, che gli atti amministrativi e di

gestione dei fondi siano soggetti ai controlli ex art. 125, primo

comma, della Costituzione (vedi legge n. 853 del 1973, artt. 1, 2 e

4, terzo comma).

Il che comporta la riconducibilità all'art. 122, quarto comma,

della Costituzione delle opinioni espresse e dei voti dati dai

consiglieri regionali nell'ambito delle attività di gestione dei

fondi stanziati in bilancio per le esigenze di cui sopra, con la

doverosa precisazione, peraltro, che non si tratta di una immunità

assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili,

secondo ragionevolezza, all'autonomia ed alle esigenze ad essa

sottese (v. sentenza n. 289 del 1997, già citata).

L'addebito rivolto ai componenti dell'Ufficio di presidenza del

Consiglio regionale non è formulato, tuttavia, in termini di

estraneità o, comunque, di non riconducibilità, alla stregua di un

criterio di ragionevolezza, dell'autorizzazione dei viaggi

all'autonomia funzionale del Consiglio regionale (così come desunta

dagli artt. 121 e 122 della Costituzione). L'addebito della Procura

regionale della Corte dei conti è essenzialmente imperniato, invece,

su valutazioni negative in ordine all'utilità, alla proficuità o,

addirittura, alla ricaduta pratica concreta dei suddetti viaggi, con

apprezzamenti riferibili al merito delle spese e, pertanto, non

idonei ad essere elevati a criterio di verificazione della

riconducibilità o meno delle spese stesse al suddetto principio di

autonomia.

Per i motivi sopra indicati la partecipazione all'adozione delle

delibere oggetto del giudizio promosso dal Procuratore regionale

della Corte dei conti - delibere concernenti spese per missioni,

rientranti come tali tra quelle contemplate dalla predetta legge n.

853 del 1973 - non è suscettibile di sindacato da parte del giudice

contabile.

5. - Per le esposte considerazioni, assorbito ogni altro motivo, il

ricorso va accolto.