Sentenza n. 395/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29, primo

comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del

r.d. 22 maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi

civici nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica

l'art. 26 del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926,

n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22

maggio 1924, n. 751), promosso con ordinanza emessa il 20 settembre

1991 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti dal

Comune di Pizzoferrato ed altra contro la Soc. Valle del Sole ed

altra, iscritta al n. 119 del registro ordinanze 1992 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione della s.r.l. Delberg Costruzioni Junior nonché gli atti di intervento della Lega per l'ambiente

nazionale, dell'Associazione per la tutela della proprietà

collettiva e dei diritti di uso civico e del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Lucio Bove per la s.r.l. Delberg Costruzioni Junior e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio sui ricorsi proposti dal Comune di

Pizzoferrato, in via principale, e dalla S.p.a. Delberg Costruzioni

Junior, in via incidentale, avverso la sentenza 2/14 marzo 1988 del

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in

Abruzzo, la Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato, con

ordinanza del 20 settembre 1991, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927,

n. 1766, nella parte in cui prevede che i giudizi davanti ai

commissari degli usi civici possano essere promossi "anche di

ufficio", per contrasto con gli artt. 3, 24, 101 e 118 della

Costituzione.

Ad avviso del giudice remittente, l'attribuzione al commissario

del potere non solo di decidere le controversie indicate dall'art.

29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, ma anche di

promuoverle, assumendo nel processo sia la veste di parte sia quella

di giudice, trova spiegazione nel fatto che nel sistema originario

della legge sugli usi civici il commissario era non soltanto un

giudice speciale, ma anche un organo di amministrazione attiva,

portatore di interessi pubblici concreti. L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso dell'anomalia amministratore-giudice.

L'anomalia è cessata in seguito al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,

che ha trasferito alle regioni tutte le funzioni amministrative in

materia di usi civici precedentemente attribuite al commissario e al

Ministero dell'agricoltura. Oggi il commissario è soltanto un

giudice, e quindi non può farsi portatore di alcun interesse

particolare, la cura del quale non gli è più attribuita. Il potere

di promuovere le controversie previste dall'art. 29 deve perciò

essere rimesso esclusivamente alle parti interessate e alle regioni

(art. 66, sesto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, in relazione

all'art. 10 della legge 10 luglio 1930, n. 1078).

Oltre che contrastante con i principi di ragionevolezza e di

coerenza, la norma denunciata è ritenuta incompatibile con l'art. 24

Cost. perché l'eliminazione della distinzione tra giudice e parte,

insita nell'attribuzione al commissario del potere di azione, appare

tale da menomare gravemente il diritto di difesa delle parti del

rapporto sostanziale, il quale si esplica nella contrapposizione

dialettica delle parti medesime e non nella contrapposizione con lo

stesso giudice.

Il dubbio di legittimità costituzionale è prospettato anche in

riferimento all'art. 101 Cost., sul riflesso che, se il giudice è

garante del solo interesse generale alla corretta applicazione della

legge, non può, senza contraddizione, essere contemporaneamente

portatore di interessi particolari e concreti, anche se di carattere

pubblico, quali gli interessi sottesi alla proposizione di una

domanda giudiziale.

Infine è ravvisata una violazione dell'art. 118 Cost. perché,

una volta trasferite alle regioni le funzioni amministrative in

materia di usi civici, il potere del commissario di promuovere

giudizi a tutela dell'interesse pubblico in questa materia appare

invasivo dell'autonomia delle regioni nell'ambito della sfera di

amministrazione ad esse riservata dalla Costituzione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la Società

Delberg, facendo proprie le argomentazioni dell'ordinanza di

rimessione e concludendo per la fondatezza della questione. I motivi

di tale conclusione sono stati approfonditi in un'ampia memoria

depositata in prossimità dell'udienza di discussione.

3. - Si sono costituite in giudizio, per sostenere l'infondatezza

della questione, la Lega per l'ambiente nazionale e l'Associazione

per la tutela delle proprietà collettive e dei diritti di uso

civico. All'udienza pubblica di discussione della causa la Società

Delberg ha eccepito l'estraneità al giudizio a quo delle dette

associazioni. La Corte, ritiratasi in camera di consiglio, ha

dichiarato inammissibile la loro costituzione nel presente giudizio.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata non fondata.

Nella memoria depositata nell'imminenza dell'udienza di

discussione l'interveniente ha modificato le sue conclusioni,

chiedendo in principalità una dichiarazione di inammissibilità

ovvero un provvedimento di restituzione degli atti per un riesame

della rilevanza della questione, non avendo il giudice remittente

considerato che la sentenza commissariale 2 marzo 1988, oggetto del

giudizio di cassazione a quo, è stata interamente annullata dalla

Corte d'appello di Roma, sezione speciale per gli usi civici, con

sentenza 20 maggio 1990, comunicata alla Corte di cassazione in data

5 febbraio 1991.

Nel merito l'Avvocatura osserva che la tutela dei diritti di uso

civico o di terre civiche è venuta assumendo obiettivi di

salvaguardia dell'ambiente, del paesaggio e delle caratteristiche

storico-antropologiche delle popolazioni e che a tali fini è

strumento indispensabile il potere di iniziativa processuale

attribuito al commissario, non potendosi fare affidamento

nell'iniziativa diretta delle collettività titolari dei diritti, e

nemmeno nell'iniziativa delle regioni, attesa la matrice politico-discrezionale che le contrassegna in relazione alla molteplicità

degli interessi di varia natura che si appuntano sul territorio.

Perciò la deroga al principio nemo judex sine actore non è

irragionevole, e d'altro lato tale principio non è un connotato

essenziale della giurisdizione, ma esprime solo un suo modo normale

di svolgersi. Questo rilievo vale ad escludere, oltre che

l'ipotizzata violazione dell'art. 3 Cost., anche quella dell'art. 24.

Quanto all'asserita violazione dell'art. 118 Cost., l'Avvocatura

obietta che l'attribuzione al commissario di un potere di iniziativa

processuale attiene alla disciplina della funzione giurisdizionale e

perciò esorbita dalla competenza regionale. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione, a sezioni unite, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 24, 101 e 118 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16

giugno 1927, n. 1766, nella parte in cui prevede che i giudizi

davanti ai Commissari per il riordinamento degli usi civici possano

essere promossi "anche di ufficio".

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilità della

questione per insufficiente motivazione sulla rilevanza. L'eccezione

è fondata.

La sentenza commissariale del 2 marzo 1988, oggetto del giudizio a

quo, è stata annullata dalla Corte d'appello di Roma, sezione

speciale per gli usi civici, con sentenza 20 maggio 1990 (passata in

giudicato), per difetto originario di integrità del contraddittorio,

non essendo stata chiamata in giudizio la rappresentanza della

"collettività di Pizzoferrato titolare del diritto di uso civico" di

cui si discute. Nel valutare la rilevanza dell'incidente di

costituzionalità il giudice remittente si è fermato alla

considerazione che i capi della sentenza commissariale, contro i

quali è stato proposto ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111

Cost., non sono soggetti a reclamo alla corte d'appello. Non ha

considerato, invece, che il reclamo proposto alla Corte d'appello di

Roma contro il primo capo della pronuncia (accertamento

dell'appartenenza del terreno in causa al demanio civico del Comune

di Pizzoferrato) è stato accolto non nel merito, con efficacia

limitata al capo medesimo, ma per una ragione di nullità formale

dell'atto introduttivo del giudizio comportante l'invalidità

assoluta dell'intero giudizio e, con essa, la caducazione anche dei

capi impugnati col ricorso in cassazione (artt. 156, primo comma, e

336, secondo comma, cod. proc. civ.)

Perciò, ai fini di una valutazione esauriente, il giudice a quo

avrebbe dovuto appurare ulteriormente se sia ammissibile il ricorso

in cassazione per violazione del principio della domanda (artt. 2907

cod. civ. e 99 cod. proc. civ.) - previa dichiarazione di

illegittimità costituzionale della deroga prevista dall'art. 29

della legge n. 1766 del 1927 - contro una sentenza del commissario

per gli usi civici annullata dalla corte d'appello, in sede di

reclamo, per una ragione di invalidità (violazione ab initio del

principio del contraddittorio) tale da travolgere l'intero giudizio.