Sentenza n. 4/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20 del r.d. 3

marzo 1934, n. 383 (testo unico della legge comunale e provinciale),

promosso con ordinanza emessa il 6 giugno 1974 dal pretore di Rieti,

nel procedimento penale a carico del Prefetto di Rieti, iscritta al n.

367 del registro ordinanze 1974 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 284 del 30 ottobre 1974.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1976 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

udito il vice avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso del procedimento penale per abuso innominato ex art.

323 c.p. promosso a carico del Prefetto di Rieti a seguito di denuncia

della segreteria generale della federazione dei sindacati del personale

della scuola, per avere la predetta autorità, durante uno sciopero a

tempo indeterminato, ordinato a dodici unità del personale ausiliario

di riprendere il servizio, il pretore di Rieti ha sollevato questione

di legittimità costituzionale dell'art. 20 del t.u. della legge

comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383, a norma del quale il

Prefetto aveva provveduto, per contrasto con gli articoli 40, 70, 76 e

77 della Costituzione, e con i principi generali dell'ordinamento

costituzionale.

L'ordinanza, richiamando la sentenza di questa Corte numero 26/1961

relativa all'art. 2 del t.u. delle leggi di p.s., assume che la norma

dell'art. 20 del t.u. comunale e provinciale, attribuendo al Prefetto

il potere di emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente in

materia di edilità, polizia locale e igiene, per motivi di sanità e

di sicurezza pubblica interessanti l'intera provincia o più comuni

della medesima, contrasterebbe con le sopra citate norme costituzionali

in quanto consentirebbe l'emanazione da parte dell'autorità

amministrativa di provvedimenti assolutamente discrezionali aventi ad

oggetto non solo la concreta limitazione di diritti fondamentali (nella

specie, il diritto di sciopero) ma anche l'individuazione dei casi e

delle situazioni in cui tali limitazioni possono essere disposte,

materia che la Costituzione stabilisce sia disciplinata dalla legge.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con atto depositato il 15 ottobre 1974.

Dopo aver preliminarmente contestato l'equiparabilità dell'art. 20

del t.u. n. 383 del 1934 all'art. 2 del t.u. delle leggi di p.s. per

la loro diversa finalizzazione (tutela dell'incolumità pubblica nel

primo caso, tutela dell'ordine pubblico, nel secondo), l'Avvocatura

osserva che il diritto alla salute è garantito in Costituzione come

interesse fondamentale dell'individuo e dell'intera collettività. Il

problema del contemperamento tra diritto alla salute e diritto di

sciopero deve, quindi, essere risolto alla stregua della giurisprudenza

di questa Corte che, con sentenza n. 31 del 1969, ha affermato che lo

sciopero non può essere esercitato in misura lesiva di altri principi

costituzionali indirizzati alla tutela di beni pariordinati a quelli

affidati all'autotutela di categoria oppure alle esigenze necessarie ad

assicurare la vita stessa della comunità e dello Stato.

Ma, oltre che in relazione all'art. 40, la questione sarebbe

infondata anche rispetto agli artt. 70, 76 e 77 Cost., ed ai principi

generali dell'ordinamento costituzionale, in quanto la norma impugnata

non attribuisce una potestà legislativa bensì una competenza ad

emettere atti amministrativi di urgenza, sindacabili in sede

giurisdizionale in situazioni né astrattamente né tempestivamente

prevedibili con legge.

3. - Alla pubblica udienza, la difesa dello Stato ha insistito per

l'accoglimento delle proprie tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata dal pretore di Rieti concerne l'art. 20

del t.u. della legge comunale e provinciale del 1934, n. 383, che

attribuisce al Prefetto di adottare "ordinanze di carattere

contingibile e urgente in materia di edilizia, polizia locale e igiene,

per motivi di sanità o di sicurezza pubblica interessanti l'intera

Provincia o più comuni della medesima". Tale disposizione

contrasterebbe con l'art. 40 Cost., incidendo sul diritto di sciopero

ivi garantito, con rinvio alla sola legge per disciplinarne

l'esercizio, nonché con gli artt. 70,76 e 77 Cost., a norma dei quali

la funzione legislativa è riservata esclusivamente al Parlamento

ovvero, in particolari ipotesi (delegazione legislativa, decretazione

d'urgenza), al Governo.

2. - La questione non è fondata.

Giova preliminarmente rilevare che i ripetuti richiami

dell'ordinanza del pretore alle sentenze di questa Corte nn. 8 del 1956

e 26 del 1961 non sono del tutto pertinenti, stante la diversità tra

l'art. 2 del t.u. della legge di pubblica sicurezza, cui quelle

decisioni avevano riferimento, e l'art. 20 del t.u. comunale e

provinciale, che forma oggetto del presente giudizio (di contenuto

identico al successivo art. 55, sul quale si fonda l'analogo potere del

Sindaco, quando la situazione cui provvedere non ecceda l'ambito

territoriale di un solo Comune). Mentre, infatti, nell'art. 2 non si

rinviene alcuna delimitazione di materie, autorizzandosi il Prefetto,

"nel caso di urgenza e per grave necessità pubblica", ad adottare "i

provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della

sicurezza pubblica", l'art. 20 del t.u. del 1934, per un verso,

circoscrive il potere prefettizio a materie determinate, ancorandolo,

per altro verso, ai soli motivi di sanità o di sicurezza pubblica.

Quel che tuttavia accomuna le due disposizioni, insieme con altre

che è superfluo rammentare qui partitamente, e consente di ricondurre

i provvedimenti rispettivamente previsti entro la più ampia categoria

concettuale delle c.d. "ordinanze libere" è, in primo luogo, che il

contenuto dei provvedimenti stessi non è prestabilito dalla legge, ma

da questa rimesso alla scelta discrezionale dell'organo agente, secondo

richiesto dalle circostanze, diverse da caso a caso, che ne impongono

l'emanazione; in secondo luogo, che dette circostanze non sono, a loro

volta, previste - né, di regola, sono prevedibili in astratto - da

specifiche disposizioni di legge. Onde la distinzione, corrente nella

dottrina, tra "atti" necessitati e "ordinanze" necessitate; i primi,

come le seconde, fondantisi sulla urgente necessità; ma i primi,

emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il

contenuto; le altre, nell'esplicazione di poteri soltanto genericamente

prefigurati dalle norme che li attribuiscono e perciò suscettibili di

assumere vario contenuto, per adeguarsi duttilmente alle mutevoli

situazioni.

Ciò precisato, dev'essere qui ribadito (ed a fortiori), con

riguardo all'art. 20 del t.u. comunale e provinciale, quanto la Corte

ebbe a rilevare, nelle decisioni sopra ricordate, per l'art. 2 del t.u.

di p.s., e cioè che le ordinanze prefettizie, anche se e quando

(eventualmente) normative, non sono certamente ricomprese tra le fonti

del nostro ordinamento giuridico; non innovano al diritto oggettivo;

né, tanto meno, sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il

sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga

alla legge. Le ordinanze ex art. 20 del t.u. comunale e provinciale,

sia che si rivolgano (come nella specie è avvenuto) a destinatari

determinati, prescrivendo loro un comportamento puntuale, sia che

dispongano per una generalità di soggetti e per una serie di casi

possibili, ma sempre entro i limiti, anche temporali, della concreta

situazione di fatto che si tratta di fronteggiare, sono provvedimenti

amministrativi, soggetti, come ogni altro, ai controlli giurisdizionali

esperibili nei confronti di tutti gli atti amministrativi.

Non sussiste pertanto la denunciata violazione del disposto degli

artt. 70, 76 e 77 della Costituzione.

3. - Nemmeno è violato l'art. 40 Cost., che - com'è ovvio - viene

qui in considerazione unicamente perché la questione va decisa nei

limiti della rilevanza e della conseguente prospettazione fattane dal

giudice a quo, essendo appena il caso di osservare che, di per sé,

l'art. 20 del t.u. della legge comunale e provinciale non ha alcun

necessario riferimento al diritto di sciopero, l'esercizio del quale

può semplicemente rappresentare talora (come, appunto, nella specie)

una delle svariatissime situazioni suscettibili di dare occasione

all'adozione di un'ordinanza contingibile ed urgente nelle materie

dalla anzidetta disposizione indicate. Ora, in ordine all'art. 40

Cost., la giurisprudenza di questa Corte è costante, a partire dalla

sentenza n. 123 del 1962 sino alla più recente sentenza n. 222 del

1976, nel senso che, non essendosi dal legislatore provveduto ad

emanare le leggi regolatrici previste dalla norma costituzionale, i

limiti "coessenziali" al diritto di sciopero (non meno che a qualsiasi

altro: sentenza n. 123 del 1962 cit.) vanno frattanto desunti dalla

legislazione vigente, se ed in quanto compatibili, beninteso, con i

principi del mutato ordinamento costituzionale, ed in particolare con

la garanzia direttamente apprestata dallo stesso art. 40: giacché, se

così non fosse, si perverrebbe all'"assurdo di un diritto suscettibile

di svolgersi per un tempo indeterminato all'infuori di ogni limite"

(sentenza n. 31 del 1969).

Sempre alla stregua dei criteri in precedenza enunciati dalla Corte

in numerose decisioni, la tutela della salute e dell'incolumità delle

persone non può non limitare il concreto esercizio del diritto di

sciopero, così come avviene per altri interessi, che trovano del pari

riconoscimento nel testo costituzionale e "la cui salvaguardia, insieme

a quella della sicurezza verso l'esterno, costituisce la prima ed

essenziale ragion d'essere dello Stato" (sentenza da ultimo cit.).

Interessi siffatti sono perciò tra quelli che devono considerarsi

"assolutamente preminenti rispetto agli altri collegati all'autotutela

degli interessi di categoria" (sentenza n. 123 del 1962) od a quelli

che si riconnettono alle ulteriori e diverse finalità cui l'esercizio

del diritto di sciopero può, in ipotesi, essere legittimamente

rivolto.

Consegue da quanto premesso che, nella perdurante assenza di nuova

apposita normativa, i particolari limiti che all'esercizio del diritto

di sciopero possono derivare dall'applicazione dell'art. 20 del t.u.

comunale e provinciale del 1934 trovano il loro fondamento nell'art.32

Cost., a norma del quale "la Repubblica tutela la salute come

fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività ",

poiché tra i motivi legittimanti il Prefetto a provvedere con

ordinanze contingibili e urgenti vi sono espressamente menzionati

quelli "di sanità " (concretamente invocati nel caso de quo

dall'ordinanza del Prefetto di Rieti). Ed a conclusioni analoghe deve

giungersi altresì per i motivi "di sicurezza", che hanno riferimento

alla integrità fisica ed incolumità delle persone e costituiscono

perciò concetto diverso da quello di "ordine pubblico" (distintamente

richiamato, infatti, nell'art. 2 del t.u. di p.s.): non potendosi

dubitare che l'interesse alla tutela di quei beni rientri nel nucleo

essenziale degli interessi generali, preminenti su ogni altro,

sottostanti all'intera Costituzione e da questa perciò recepiti e

garantiti (anche espressamente, attraverso l'ampia formulazione

dell'art. 2 relativo ai "diritti inviolabili dell'uomo").