Sentenza n. 40/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26, secondo

comma, del T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, promosso con ordinanza 25

febbraio 1957 del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Adunanza

plenaria - emessa nel procedimento su ricorso della S.r.l. Squinzano

contro il Ministero delle finanze, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 174 del 13 luglio 1957 ed iscritta al n. 65 del

Registro ordinanze 1957.

Vista la costituzione in giudizio del Ministro delle finanze,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato;

udita nell'udienza pubblicata del 23 aprile 1958 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

udito il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per

il Ministro delle finanze.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 25 febbraio 1957 (pubblicata il 27 maggio 1957, n. 8)

l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato rimetteva a questa Corte la

risoluzione di una questione di legittimità costituzionale sorta nel

corso del procedimento iniziato innanzi a quella giurisdizione con

ricorso della S. r.1. Squinzano del 6 - 8 settembre 1955.

La Società aveva chiesto al Consiglio di Stato l'annullamento, ai

sensi del secondo comma dell'art. 26 T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, sul

Consiglio di Stato, del provvedimento del Ministro delle finanze 28

maggio 1955, n. 1139, che, decidendo la controversia insorta con

verbale 30 ottobre 1954, n. 329, della Dogana di Genova per la

determinazione (ai sensi dell'art. 17 delle disposizioni preliminari

alla tariffa doganale approv. con D.P.R. 7 luglio 1950, n. 443) del

valore imponibile di una partita di tonnellate 2.500 circa di zucchero,

importata dalla Danimarca e parzialmente avariata, aveva determinato

che alla merce in controversia fosse attribuito, all'atto

dell'importazione, il valore di L. 63 al chilogrammo cif, coincidente

con quello accertato dalla Dogana di Genova e non accettato dalla

ricorrente. L'istanza di annullamento della decisione ministeriale si

basava su un assunto difetto di giurisdizione, inerente al fatto che la

potestà del Ministro sorgerebbe "soltanto dopo che è intervenuto ed

è stato adottato, nelle forme tassativamente e rigorosamente previste

dalla legge, il parere del collegio consultivo dei periti doganali",

mentre nella specie la decisione ministeriale si limitava a dar notizia

che il detto collegio era stato udito, senza nulla precisare né in

ordine alle modalità, né in ordine al contenuto del parere da esso

fornito.

Il Ministero delle finanze, costituitosi in giudizio a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, eccepì il difetto di giurisdizione del

Consiglio di Stato, dovendo il secondo comma dell'art. 26 del cit. T.U.

del 1924 esser considerato abrogato dall'art. 111 Cost., con

conseguente denunciabilità delle decisioni ministeriali in materia

doganale (alle quali veniva riconosciuta natura giurisdizionale)

soltanto in cassazione. Osservò subordinatamente che il vizio

denunciato dalla ricorrente non concretava un difetto di giurisdizione

del Ministro adito.

L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato - alla quale la IV

Sezione dello stesso consesso, con ordinanza 19 ottobre 1956, aveva

rimesso la controversia, ai sensi dell'art. 5 legge 21 dicembre 1950,

n. 1018 (trattandosi di questione idonea a dar luogo a contrasti

giurisprudenziali, stanti, da un lato, i dubbi riaffiorati in dottrina

in favore della natura amministrativa e non giurisdizionale delle

decisioni ministeriali in materia doganale - tesi il cui accoglimento

comporterebbe la caducazione del secondo comma del cit. art. 26 per

incompatibilità con l'art. 113, secondo comma, Cost. -, e stante

dall'altro - pur accettata l'opinione della natura giurisdizionale e

non amministrativa delle decisioni ministeriali - la divergenza di

orientamento tra Consiglio di Stato e Corte di cassazione circa la

sopravvivenza del cit. comma dell'art. 26 all'art. 111 Cost.), con

l'ordinanza 25 febbraio 1957, già ricordata, dispose la sospensione

del giudizio in corso e la trasmissione degli atti a questa Corte.

Alla quale è stato chiesto che "dichiari, in relazione alla natura

giuridica della decisione del Ministro delle finanze sulle controversie

doganali di cui agli artt. 3 e 8 T.U. 9 aprile 1911, n. 330, e

successive modificazioni, la costituzionalità o meno della

disposizione contenuta nell'art. 26, capoverso, T. U. 26 giugno 1924,

n. 1054, di fronte agli artt. 111, secondo comma, 103, primo comma e

113, secondo comma, della Costituzione".

L'ordinanza è ampiamente motivata, e poggia essenzialmente sulle

seguenti affermazioni: 1) le decisioni ministeriali delle controversie

doganali riguarderebbero questioni di interessi legittimi e non di

diritti soggettivi, sarebbero sostanziate di discrezionalità

amministrativa, e avrebbero natura di atti amministrativi; 2) come

tali, qualora non esistesse il secondo comma dell'art. 26 T.U. 26

giugno 1924, n. 1054, esse sarebbero soggette al controllo di

legittimità del Consiglio di Stato previsto dal primo comma dello

stesso articolo; 3) il secondo comma dell'art. 26 sarebbe incompatibile

col secondo comma dell'art. 113 Cost., in quanto limiterebbe

all'incompetenza o allo straripamento di potere i mezzi di impugnativa

avverso le cennate decisioni; 4) tanto ad accogliere la tesi della

natura amministrativa, quanto ad accogliere quella della natura

giurisdizionale delle decisioni ministeriali, il problema

dell'impugnativa giurisdizionale di queste non potrebbe porsi in

termini di abrogazione tacita del capoverso dell'art. 26 T.U. Cons. di

Stato, ma darebbe luogo a una questione di legittimità costituzionale,

stante l'incompatibilità della disposizione rispettivamente con l'art.

111 e con l'art. 113 in relazione all'art. 103, primo comma, Cost.,

questione da deferire pertanto a questa Corte.

L'ordinanza è stata notificata alle parti in causa e al Presidente

del Consiglio dei Ministri, rispettivamente in data 4 e 5 giugno 1957.

Ne è stata data comunicazione ai Presidenti dei due rami del

Parlamento in data 3 - 4 giugno 1957. È stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 13 luglio 1957.

Innanzi a questa Corte si è costituito il solo Ministro delle

finanze, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

presentando le proprie deduzioni in data 24 giugno 1957. In esse,

ricordata la pronuncia delle Sez. un. della Corte di cassazione 17

aprile 1956, n. 1141, nella quale, confermata la natura giurisdizionale

delle decisioni ministeriali nelle controversie doganali, si afferma

l'abrogazione, in virtù dell'art. 111 Cost., del secondo comma

dell'art. 26 T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, e la ricorribilità soltanto

in cassazione delle decisioni stesse; e fatto presente che la natura

giurisdizionale di dette decisioni risulterebbe espressamente dalla

legge, dato che nella frase "incompetenza od eccesso di potere", usata

dal secondo comma del cit. art. 26, identica a quella usata dall'art.

3, n. 3, della legge sui conflitti di attribuzione 31 marzo 1877, n.

3761, l'espressione "eccesso di potere" dovrebbe essere intesa nel

medesimo senso di "eccesso di potere giurisdizionale", che notoriamente

essa aveva in quest'ultima disposizione; si osserva che la questione

viene al giudizio della Corte soltanto per l'esame di compatibilità

del capoverso dell'articolo 26 con l'art. 111 Cost., e che né nella

trattazione della causa, né nell'ordinanza, è enunciata una

illegittimità costituzionale che riguardi l'attribuzione del carattere

giurisdizionale alle decisioni ministeriali. Carattere il quale avrebbe

titolo a sopravvivere fino alla revisione delle giurisdizioni speciali,

prevista dalla VI disp. trans. Cost. e finora non realizzata. La natura

giurisdizionale dei provvedimenti in questione risulterebbe, del resto,

anche dal carattere tributario delle controversie, da decidere alla

stregua di "meri accertamenti di fatto a contenuto tecnico", i quali

sarebbero "assai meno ardui di quel giudizio di semplice estimazione

che nel nostro sistema è anch'esso affidato alla giurisdizione

speciale delle commissioni tributarie". Il carattere dell'accertamento

e le garanzie dell'istruttoria (prelievo di campioni in

contraddittorio, esami di organi di consulenza tecnica specializzata,

presentazione di difese e memorie da parte dell'importatore, parere di

un organo collegiale specializzato di cui fanno parte elementi estranei

alla amministrazione) conferirebbero sicuramente al provvedimento

ministeriale "il carattere di giudizio a conclusione di un procedimento

che offre tutte le normali garanzie del processo".

Dalla natura giurisdizionale del provvedimento discenderebbe

l'incompatibilità della norma col solo art. 111 Cost. Donde la

conclusione dell'Avvocatura dello Stato nel senso che la Corte dichiari

l'illegittimità costituzionale del capoverso dell'art. 26 T.U. 26

giugno 1924, n. 1054, per incompatibilità con tale norma

costituzionale (e non con l'art. 113 Cost., al quale precipuamente si

richiama l'ordinanza di rimessione sul presupposto della natura

amministrativa del provvedimento ministeriale).

A sostegno di tali ragioni l'Avvocatura dello Stato ha presentato

una memoria in data 10 aprile 1958. Considerato in diritto :

I. - L'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, rimettendo

l'attuale questione a questa Corte, ha esattamente avvertito che quelle

relative alla compatibilità di una disposizione legislativa con una

norma costituzionale sono questioni di legittimità costituzionale, di

esclusiva competenza di questa Corte, anche se riguardino disposizioni

anteriori all'entrata in vigore della norma costituzionale con cui

siano incompatibili.

Di conseguenza, nonostante che i giudici comuni abbiano talora

affermato l'intervenuta abrogazione da parte della Costituzione del

secondo comma dell'art. 26 T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, la Corte

ritiene suo potere e dovere di pronunciare in ordine alla legittimità

costituzionale di tale disposizione.

II. - Tanto l'ordinanza del Consiglio di Stato, che ha rimesso

l'attuale questione a questa Corte, quanto l'amministrazione

finanziaria, che è l'unica parte presente in questo giudizio

costituzionale, concordano circa l'illegittimità della norma del

secondo comma dell'art. 26 T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, in base alla

quale contro le decisioni ministeriali in materia di controversia

doganali non è ammesso il ricorso al Consiglio di Stato "che non

implichi incompetenza od eccesso di potere".

Una notevole divergenza sussiste però tra le tesi

dell'Amministrazione e quella del giudice a quo in ordine al fondamento

dell'illegitimità costituzionale. La prima, sul presupposto della

natura giurisdizionale delle decisioni ministeriali, vede tale

fondamento nel secondo comma dell'art. 111 Cost., il quale dispone che

contro le sentenze degli "organi giurisdizionali ordinari e speciali"

è "sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge": con

la conseguenza della illegittimità della norma in esame in quanto,

anziché ammettere contro le decisioni ministeriali il ricorso in

cassazione, prevede il ricorso al Consiglio di Stato. L'ordinanza di

rimessione, pur mostrando di aderire anch'essa a tale tesi nel caso che

dovesse essere accolta l'opinione della natura giurisdizionale delle

decisioni ministeriali, si manifesta peraltro propensa all'opinione

della natura amministrativa di tali decisioni; la quale condurrebbe a

vedere il fondamento dell'illecittimità costituzionale della norma nel

secondo comma dell'art. 113 Cost.: siccome questo dispone che la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi nei confronti

degli atti della pubblica amministrazione "non può essere esclusa o

limitata a particolari mezzi d'impugnazione", il secondo comma

dell'art. 26 in esame sarebbe incompatibile con esso, in quanto limita

ai casi di "incompetenza od eccesso di potere" il ricorso al Consiglio

di Stato avverso le decisioni ministeriali.

Osserva la Corte che, contrariamente a un antico e comune

convincimento, l'espressione "eccesso di potere", in quelli che sono

attualmente il primo e il secondo comma dell'art. 26, fu usata, da chi

ebbe a formulare le disposizioni (le quali originariamente

rappresentavano il primo e il terzo comma dell'art. 3 della legge 31

marzo 1889, n. 5992), nell'unico e identico significato di difetto di

potere amministrativo. Soltanto più tardi venne introdotto infatti nel

nostro diritto amministrativo quel significato di eccesso di potere,

che dell'espressione è proprio al giorno d'oggi.

I lavori preparatori della legge del 1889, la più antica

giurisprudenza del Consiglio di Stato e l'inconcepibilità che il

legislatore usasse in un solo articolo la medesima espressione tecnica

in due diversi significati, dimostrano l'inconsistenza della diffusa

opinione, secondo cui nel terzo comma dell'art. 3 della legge del 1889

(e attualmente nel secondo comma dell'art. 26 del T.U. sul Consiglio di

Stato) l'espressione "eccesso di potere" sarebbe stata impiegata,

anziché nel senso del primo comma, in quello di "difetto di

giurisdizione", in cui la stessa espressione era impiegata nell'art. 3,

n. 3, della legge 31 marzo 1877, n. 3761, sui conflitti di

attribuzione.

In effetti la legge del 1889, nell'escludere, in sede di sindacato

della legittimità delle decisioni ministeriali in materia doganale e

in materia di leva militare, il sindacato per violazione di legge, non

lo fece sul presupposto della natura giurisdizionale di quelle

decisioni (tesi, fino allora, almeno per quanto riguarda la materia

delle controversie doganali, non ancora affermata nella giurisprudenza

della Corte di cassazione, giudice dei conflitti), bensì lo fece -

come risulta dai lavori preparatori - unicamente per la considerazione

che nelle rispettive materie "la maggiore tutela degli interessi

individuali sarebbe riuscita irreparabilmente dannosa alla difesa ed

all'economia sociale". Gli elaboratori della legge erano convinti che i

ricorsi contro le decisioni in questione non fossero se non "una specie

del genere indicato nella prima parte" dell'articolo (vale a dire

ricorsi avverso atti amministrativi).

I provvedimenti delle autorità appartenenti alla pubblica

Amministrazione, sopra tutto se attinenti a questioni in cui

l'Amministrazione stessa sia interessata, anche se inerenti ad

attribuzioni contenziose, devono, del resto, in mancanza di univoche

qualificazioni legislative in senso diverso (quali l'attribuzione ad

esse dell'autorità di cosa giudicata, l'ammissione del ricorso in

Cassazione, e simili), esser ritenuti provvedimenti di natura

amministrativa e non giurisdizionale. Il perseguimento di fini di

giustizia, attraverso procedimenti che assicurino serie garanzie agli

interessati, non è infatti espressione inequivoca di attività

giurisdizionale, dato che la via della giustizia può rappresentare

anche un mezzo strumentale per la realizzazione da parte

dell'Amministrazione delle proprie finalità di interesse pubblico. Né

nelle "determinazioni" ministeriali sulle controversie doganali, così

come sulle orme dei testi legislativi preesistenti del 1859, del 1878 e

del 1887, risultano disciplinate dal T.U. 9 aprile 1911, n. 330, e

successive modificazioni, è dato riscontrare qualcosa che possa far

considerare superata la presunzione della natura amministrativa,

propria delle decisioni contenziose adottate in causa propria dagli

organi della pubblica Amministrazione.

Ciò premesso, è evidente che l'art. 26 del T.U. 26 giugno 1924,

n. 1054, nel deferire al Consiglio di Stato i ricorsi per

illegittimità degli atti amministrativi (comma primo), esentando da

ogni sindacato che non sia per "incompetenza od eccesso di potere" le

determinazioni ministeriali in esame (comma secondo), contrasta col

precetto del secondo comma dell'art. 113 Cost., in base al quale la

tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica Amministrazione

non può essere limitata a particolari mezzi d'impugnazione.

Esula poi dai poteri di questa Corte stabilire se, una volta

cessata l'efficacia della disposizione relativa alle decisioni

ministeriali in materia doganale contenuta nel secondo comma dell'art.

26, la competenza a giudicare della legittimità delle decisioni stesse

spetti al Consiglio di Stato, ovvero al magistrato ordinario.