Sentenza n. 40/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 18 giugno 1975, depositato in cancelleria il 28

successivo ed iscritto al n. 24 del registro 1975, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dell'atto di promulgazione della legge

regionale 26 marzo 1975, n. 22, recante "Provvidenze a favore di

cooperative di produzione e lavoro e di trasporto".

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Umbria;

udito nell'udienza pubblica del 10 novembre 1976 il Giudice

relatore Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il ricorrente, e l'avv. Fabio De Anna, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 18 giugno 1975 e depositato il 28

giugno 1975, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocato generale dello Stato, ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente della Regione Umbria, avverso

l'atto di promulgazione della legge regionale 26 marzo 1975, n. 22,

recante provvidenze a favore delle cooperative di produzione e lavoro e

di trasporto.

Il Consiglio regionale dell'Umbria aveva approvato per la prima

volta la legge citata il 25 ottobre 1974. Il 22 novembre successivo il

Governo ne aveva disposto il rinvio al Consiglio regionale rilevando

che la legge riguardava un oggetto non riconducibile ad alcuna delle

materie elencate nell'art. 117 Cost. e pertanto esulava dalla

competenza regionale. Si rilevava, inoltre, che la utilizzazione di

somme del fondo per le spese obbligatorie e d'ordine, disposta

dall'art. 12 della legge, non poteva considerarsi corretto mezzo di

copertura di spese aventi carattere pluriennale. Il 6 marzo 1975 il

Consiglio regionale dell'Umbria, visti i rilievi del Governo, procedeva

alla riapprovazione, a maggioranza assoluta, dello stesso disegno di

legge, modificandolo nella parte relativa alla decorrenza dei benefici

(dall'anno 1975 anziché 1974) ed alla copertura finanziaria, con

l'istituzione di un nuovo capitolo di bilancio (n. 4680 "Fondo per far

fronte ad oneri dipendenti da provvedimenti legislativi in corso").

Non essendo intervenuto alcun atto da parte del Governo nei

quindici giorni successivi alla comunicazione (10 marzo), il Presidente

della Regione promulgava la legge in data 26 marzo 1975, facendo

seguire alla formula rituale una nota con la quale veniva sottolineato

che il visto del Commissario del Governo doveva considerarsi apposto,

"essendo decorso il termine prescritto" dall'art. 127, ultimo comma,

Cost. "(quindici giorni dal 10 marzo 1975)". Osserva in proposito

l'Avvocatura dello Stato che l'approvazione del 6 marzo 1975 non può

considerarsi una seconda lettura del medesimo disegno di legge, la

quale soltanto avrebbe potuto escludere un secondo rinvio, bensì una

prima approvazione di una legge nuova in considerazione delle

modificazioni introdotte in quella sede al disegno di legge. Al

Governo, pertanto, a norma dell'art. 127, terzo comma, Cost., doveva

riconoscersi il potere di effettuarne il rinvio entro i trenta giorni

dalla comunicazione, come infatti è avvenuto con nota del Commissario

in data 28 marzo 1975.

Si chiede, pertanto, che la Corte dichiari che spettava al Governo

il potere di rinviare la legge in questione, che al Presidente della

Regione non spettava medio tempore il potere di promulgazione della

legge stessa, e che il relativo atto sia annullato.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente della Regione

Umbria con deduzioni depositate il 5 luglio 1975. Si chiede

preliminarmente che il ricorso venga dichiarato inammissibile, non

potendo riconoscersi alla promulgazione di una legge la qualità di

atto idoneo a generare un conflitto di attribuzione, per la sua natura

di atto costituzionale la cui impugnazione si risolverebbe in uno

strumento indiretto di controllo sulla legge regionale in una forma

estranea alle ipotesi di cui all'art. 127 della Costituzione.

Nel merito si sostiene l'infondatezza del ricorso, poiché, non

potendosi contestare che le modificazioni apportate con l'approvazione

del 6 marzo 1975 hanno carattere meramente formale, e che, invece, in

quella sede il Consiglio regionale ha manifestato la volontà di

confermare il disegno di legge nel suo contenuto sostanziale, al

Governo non restava che proporre la questione di legittimità davanti

alla Corte costituzionale o di merito innanzi al Parlamento, a norma

del quarto comma dell'art. 127 Cost. Non essendo ciò avvenuto, del

tutto legittimo deve considerarsi l'atto di promulgazione che ha dato

luogo al conflitto.

Nella pubblica udienza, le difese delle parti hanno insistito nelle

prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Il conflitto di attribuzione proposto dal Presidente del

Consiglio dei ministri nei confronti del Presidente della Regione

Umbria trae origine dalla promulgazione della legge regionale 26 marzo

1975, n. 22, recante provvidenze in favore delle cooperative di

produzione e lavoro e di trasporto, approvata dal Consiglio regionale

in seconda deliberazione, a maggioranza assoluta e con modifiche, a

seguito di rinvio governativo. Contro tale promulgazione è rivolto il

ricorso del Presidente del Consiglio, per ottenerne l'annullamento,

previa dichiarazione che il Presidente della Regione non aveva il

potere di procedervi senza attendere il decorso del termine di trenta

giorni per un eventuale ulteriore rinvio.

2. - È da disattendere preliminarmente l'eccezione di

inammissibilità del conflitto, sollevata dalla difesa della Regione,

argomentando dalla asserita natura di "atto costituzionale" o "atto di

potere politico" della promulgazione delle leggi, nonché dal rilievo

che, a ritenere altrimenti, risulterebbe elusa la disciplina dettata

dall'art. 127 Cost. per l'impugnazione diretta delle leggi regionali.

Ed invero, quando si sia definita la promulgazione come un "atto

costituzionale" o un atto "di potere politico", nulla ancora si sarebbe

detto che valga a differenziarla da ogni altro atto idoneo a dar luogo

a conflitti di attribuzione tra Stato e Regione, nessuna distinzione al

riguardo essendo fatta dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87,

che è il solo testo di diritto positivo che in qualche modo definisca

i conflitti di attribuzione intersoggettivi, come quello di cui alla

presente controversia.

Senza prendere qui posizione in astratto sul problema se, come si

ritiene da parte della dottrina, persino leggi formali ed atti a queste

equiparati possano, in particolari ipotesi, essere all'origine di

conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, è sufficiente

ricordare, mantenendosi entro i limiti del giudizio in oggetto, che -

nulla disponendo, come accennato, né la Costituzione né l'art. 39

della citata legge n. 87 - la natura dell'atto, che si affermi invasivo

dell'altrui competenza costituzionale, non ha mai assunto, nella

giurisprudenza di questa Corte, rilievo determinante ai fini della

ammissibilità di conflitti tra Stato e Regioni.

Atti idonei a provocarne l'insorgere sono stati, infatti, ritenuti

così concreti provvedimenti amministrativi, come regolamenti ed altri

atti generali; così atti di controllo, come pronunce giurisdizionali

od atti connessi con l'esercizio della funzione giurisdizionale (e poi

ancora, tra gli atti amministrativi: sia atti definitivi, sia atti

preparatori; sia atti formali ed esterni, sia atti interni, purché

esplicanti effetti per i terzi, ed anche comportamenti concludenti non

estrinsecantisi in atti formali).

È perciò indifferente che la promulgazione delle leggi venga

configurata - secondo una concezione che può dirsi tradizionale - come

atto di funzione esecutiva o che la si consideri inclusa, piuttosto,

per attrazione, nel procedimento legislativo, largamente inteso così

da comprendere, oltre alla fase costitutiva della deliberazione della

volontà legislativa, quella, successiva, diretta a conferirle

efficacia esterna nell'ordinamento generale e nei confronti di tutti i

soggetti che vi sono sottoposti. Giacché, in entrambe le ipotesi, non

si incontrano ostacoli, né di diritto positivo né di ordine logico, a

riconoscere la idoneità dell'atto promulgativo a dar luogo a conflitti

di attribuzione, quando ne ricorrano, beninteso, le altre condizioni.

E non è vero che, in tal guisa, verrebbe frustrata la distinzione

tra giudizio sulle leggi (anche per vizi della promulgazione) e

giudizio in sede di conflitto sull'atto promulgativo distintamente

considerate, ben potendo darsi il caso (come nella specie) in cui

proprio dalla intervenuta promulgazione si assuma risulti menomato un

potere costituzionalmente spettante al Governo e la proposizione del

conflitto sia l'unico mezzo del quale esso dispone per provocare una

decisione di questa Corte che restauri l'ordine delle competenze.

3. - Passando al merito, è opportuno anzitutto riassumere le

vicende della controversia su cui la Corte è chiamata a decidere. La

legge regionale sopra menzionata era stata rinviata per nuovo esame al

Consiglio della Regione Umbria, perché - ad avviso del Governo -

eccedente l'ambito delle materie elencate nell'art. 117 Cost. A tale

censura il Governo faceva seguire un rilievo circa la correttezza dei

mezzi adottati per far fronte agli oneri finanziari pluriennali

derivanti dall'applicazione della legge medesima, senza peraltro farne

specifico motivo di censura, così come necessario, secondo i principi

affermati da questa Corte nella sent. n. 212 dell'anno 1976, quanto

meno ai fini che allora venivano in considerazione.

Nella seduta del 6 marzo 1975 la legge era approvata con la

maggioranza assoluta del Consiglio, venendo peraltro modificata nella

parte concernente la copertura della spesa, con l'adozione di un

sistema diverso da quello originario. Inoltre, la decorrenza degli

impegni di spesa autorizzati e della relativa provvista dei mezzi

occorrenti per finanziarli veniva fatta " slittare " di un anno, a

partire, cioè, dal 1975, anziché dal 1974.

Il 26 marzo il Presidente della Giunta regionale promulgava la

legge, precisando che il visto del Commissario del Governo doveva

ritenersi tacitamente apposto per mancata impugnazione entro i quindici

giorni dalla seconda deliberazione: onde, come già detto, il ricorso

per conflitto di attribuzione proposto dal Governo, che aveva frattanto

provveduto altresì, in data 26 marzo, a rinviarla al Consiglio

regionale malgrado la promulgazione fattane in quello stesso giorno.

Secondo l'assunto della difesa dello Stato, la legge de qua, per

effetto delle modificazioni introdotte al testo approvato in prima

lettura, era da considerarsi "nuova" e perciò suscettibile, entro

trenta giorni dalla seconda approvazione, di ulteriore rinvio

all'organo regionale deliberante: l'intervenuta promulgazione dopo il

minor termine di quindici giorni avrebbe pertanto illegittimamente

inciso su una competenza costituzionale del Governo, impedendogli di

esercitare efficacemente il potere di rinvio, a norma del terzo comma

dell'art. 127 della Costituzione.

Secondo l'assunto della difesa della Regione, per contro, le

modifiche apportate al testo originario non sarebbero tali da rendere

"nuova" la legge, che avrebbe quindi dovuto considerarsi riapprovata

"integralmente", ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, Cost. (e con la

maggioranza ivi prescritta per tale ipotesi) e conseguentemente

soggetta soltanto ad eventuale impugnazione entro quindici giorni: di

guisa che legittimamente, scaduto questo termine senza che alcuna

impugnazione fosse stata proposta, il Presidente della Regione avrebbe

proceduto alla promulgazione.

4. - Nei suoi termini essenziali, il problema è, dunque, di

stabilire se una legge regionale, rinviata al Consiglio per nuovo esame

e da questo riapprovata a maggioranza assoluta, della quale una parte

sia stata confermata disattendendo le censure governative ed altra

parte modificata, sia qualificabile come la stessa legge approvata "di

nuovo", secondo la formula dell'ultimo comma dell'art. 127 Cost., e

quindi non più suscettibile di rinvio. Ed in proposito osserva la

Corte che il ripetersi nella prassi a poca distanza di tempo di

equivoci e contestazioni ed il persistere di gravi dubbi dottrinali

convincono della necessità che, al di là degli aspetti particolari

che possono presentare i singoli casi di specie, il problema riceva una

soluzione netta e lineare, che dia immediata certezza a tutti gli

operatori interessati quanto agli obblighi ed alle facoltà che ad essi

rispettivamente competono.

Il Presidente del Consiglio regionale, infatti, dev'essere

prontamente in grado di conoscere come comportarsi in sede di

proclamazione del risultato della votazione avente ad oggetto un

disegno di legge in seconda deliberazione a seguito di rinvio, posto

che, qualora il testo ne sia rimasto del tutto immutato e la

maggioranza assoluta non sia stata raggiunta, la legge non potrebbe

dichiararsi approvata, e se invece fosse data per approvata sarebbe

censurabile per contrasto con l'art. 127 Cost. (sent. nn. 153 e 235

del 1976). Dal canto suo il Presidente della Regione deve essere messo

in grado di decidere sollecitamente se promulgarla dopo il decorso di

quindici giorni o se attendere sino al trentesimo giorno; e lo stesso

Governo della Repubblica, ove ritenga di opporsi all'entrata in vigore

della legge precludendone la promulgazione, se gli incomba l'onere di

impugnarla davanti alla Corte (o davanti alle Camere per contrasto di

interessi) entro il primo termine, ovvero di rinviarla ulteriormente al

Consiglio entro quello di trenta giorni.

Ma qualsiasi distinzione tra modifiche sostanziali e non; tra

modifiche più o meno incisive; come pure tra modifiche collegate ai

motivi del rinvio, e modifiche ulteriori e diverse, si rivela, all'atto

pratico, estremamente difficile e fonte di incertezze. Ed invero:

A) L'atto di rinvio non è formalmente tipizzato dalla legge,

potendo perciò accadere (come in fatto è accaduto nella specie) che

una modifica sia introdotta aderendo a rilievi governativi, non

concretanti però (ai sensi della ricordata sent. n. 212 del 1976) vere

e proprie censure, sorgendo allora il dubbio se una modifica siffatta

sia da considerare "in accoglimento" del rinvio.

B) Di solito, l'atto di rinvio non contiene proposte specifiche,

limitandosi ad enunciare i vizi ravvisati nella delibera legislativa

regionale, sicché è ben possibile che il Consiglio regionale abbia

dinanzi a sé la scelta tra più modi per conformarsi alle censure

governative e che, nel procedervi, incorra in nuovi vizi di

legittimità costituzionale o di merito.

C) Può darsi altresì che le modifiche introdotte al testo

precedente ne rendano, a giudizio del Consiglio, necessarie delle

altre, concernenti disposizioni alle quali l'atto di rinvio non aveva

(e non poteva avere) riferimento: nel qual caso, sarebbe dubbio se

modifiche conseguenziali del genere siano da attrarre o meno tra quelle

"in accoglimento" delle censure del Governo.

5. - Ciò premesso, l'unica soluzione che dia sempre pratica

certezza è quella più strettamente aderente al testo e alla ratio

dell'art. 127, ultimo comma, Cost.: che ricollega l'esigenza della

maggioranza assoluta e il decorso del termine di quindici giorni per la

promulgazione o per l'eventuale ricorso governativo al dato, di agevole

e sicura verificazione, che la legge sia stata approvata "di nuovo":

vale a dire, nel medesimo identico testo che aveva formato oggetto

della prima deliberazione e del successivo rinvio.

Letteralmente, infatti, quando l'art. 127 usa l'espressione "ove il

Consiglio regionale l'approvi di nuovo", non può che riferirsi a

quella determinata legge, già in precedenza approvata, senza che vi

sia apportata modificazione alcuna; mentre, logicamente, la norma si

giustifica considerando che, in tanto è richiesta la maggioranza

assoluta ed in tanto viene aperto l'adito alla impugnazione, in quanto

il Consiglio regionale abbia inteso limitarsi a confermare la propria

anteriore deliberazione, resistendo al rinvio.

Le conclusioni sopra esposte si allineano, d'altronde, in perfetta

simmetria con quanto disposto - sia pure a livello di legislazione

ordinaria - dall'art. 48 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, con

riferimento all'ipotesi (sotto molteplici aspetti analoga) delle

conseguenze del rinvio (anche qui, "per...riesame": art. 47) delle

deliberazioni non legislative regionali, per motivi di merito: nel

senso precisamente che, "ove il Consiglio regionale confermi senza

modificare, a maggioranza assoluta (...) la deliberazione al cui

riesame sia stato inviato dalla Commissione di controllo (...), la

deliberazione diviene esecutiva se non venga annullata nel termine di

venti giorni per vizi di legittimità " (si veda anche, nello stesso

ordine di idee, per il controllo di merito sugli atti degli enti locali

minori, il successivo art. 60, ultimo comma). E sono altresì coerenti

con il principio, ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di

questa Corte, della necessaria corrispondenza dei motivi di rinvio

delle leggi regionali con quelli addotti nell'eventuale successivo

ricorso, "in modo da consentire al Consiglio regionale una consapevole

deliberazione e al Governo di valutare, tenuto conto di siffatta

manifestazione di volontà, se sia opportuno promuovere la questione di

legittimità costituzionale" (sent. n. 123 del 1975), o quella di

merito davanti alle Camere.

È poi ovvio che, qualora il Consiglio regionale abbia modificato

la legge rinviatagli per conformarsi, e realmente conformandosi, ai

rilievi prospettati con l'atto di rinvio, senza incorrere in nuovi

vizi, il Governo non avrà alcun interesse a disporre un nuovo rinvio,

di tal che, decorsi i trenta giorni, la legge sarà promulgata,

pubblicata ed entrerà in vigore.

Discende altresì da quanto precede che, ove la legge regionale sia

stata modificata in seconda deliberazione, anche se con la maggioranza

assoluta, il Governo non può impugnarla, ma soltanto rinviarla per

nuovo esame al Consiglio.

6. - Alla stregua delle considerazioni dianzi svolte con specifico

riguardo all'applicazione dell'art. 127, ultimo comma, Cost., poiché

il Consiglio regionale, in sede di seconda deliberazione, ha innovato

alla legge in oggetto relativamente alle disposizioni di carattere

finanziario, deve riconoscersi che il Presidente della Regione non

aveva il potere di promulgarla senza attendere il decorso del termine

di trenta giorni per un eventuale ulteriore rinvio.

A norma dell'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'atto

promulgativo deve quindi essere annullato, consentendosi così al

rinvio disposto, in pari data, dal Governo di avere il suo corso

regolare.