Sentenza n. 40/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 58 del d.P.R.

30 marzo 1961, n. 197 (Revisione delle condizioni per il trasporto

delle cose sulle ferrovie dello Stato) promosso con ordinanza emessa

il 18 maggio 1992 dal Pretore di Lecce nel procedimento civile

vertente tra Marini Walter e l'Ente Ferrovie dello Stato ed altra,

iscritta al n. 404 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione di Marini Walter nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Luigi Palese per Marini Walter e l'Avvocato

dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Marini Walter, fioraio, citava in giudizio l'Ente Ferrovie

dello Stato esponendo di aver acquistato fiori freschi, spediti

tramite ferrovia alla stazione di Lecce, dove il 23 marzo 1987 non ne

veniva in possesso, sebbene avesse pagato anticipatamente la somma di

1.019.652. La merce, infatti, non gli era stata consegnata, perché -

come attestato da un funzionario dell'Ente sulla lettera di vettura -

era mancante in magazzino. Il Marini chiedeva quindi al Pretore di

Lecce la condanna del vettore alla restituzione della somma versata,

al risarcimento del danno per il mancato guadagno, al pagamento delle

spese e competenze del giudizio.

Si costituiva in giudizio l'Ente Ferrovie dello Stato deducendo

che l'azione era improponibile, in quanto il Marini aveva omesso di

presentare il reclamo preventivo prescritto dall'art. 58 del d.P.R.

30 marzo 1961, n. 197, in ordine alle nuove condizioni e tariffe per

il trasporto di merci a mezzo delle Ferrovie dello Stato. L'eccezione

veniva altresì sollevata dalle Assicurazioni Generali s.p.a,

chiamate in giudizio dalle Ferrovie su autorizzazione del magistrato.

All'esito del procedimento, il Pretore ha sollevato la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. 30 marzo 1961,

n. 197, nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro

l'Ente Ferrovie dello Stato ove prima non venga presentato reclamo in

via amministrativa e l'Amministrazione non provveda nel termine di 90

giorni.

Ha osservato il remittente che la norma, pur avendo la finalità di

concedere all'Amministrazione uno spatium deliberandi prima di essere

convenuta in giudizio, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 24 e

113 della Costituzione.

La situazione di inferiorità del cittadino nei confronti della

Pubblica Amministrazione e la sproporzione del termine di novanta

giorni inteso ad assicurare alle Ferrovie dello Stato la possibilità

di vagliare le doglianze dei privati sarebbero in contrasto

insanabile con il principio di uguaglianza dei cittadini di fronte

alla legge e con il diritto di agire in giudizio, facendo valere i

propri diritti contro gli atti della Pubblica Amministrazione senza

esclusione o limitazione di sorta.

Del resto, queste stesse considerazioni sarebbero alla base della

decisione della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 15 del

18 gennaio 1991, avrebbe dichiarato, per contrasto con gli stessi

parametri costituzionali, l'illegittimità dell'art. 20 del d.P.R. 29

marzo 1973, n. 156, contenente l'approvazione del testo unico delle

disposizioni in materia postale, di banco posta e delle

telecomunicazioni, nella parte in cui non prevede l'esperibilità

dell'azione giudiziaria anche in assenza del preventivo reclamo in

via amministrativa.

2. - È intervenuto Marini Walter, il quale, con una memoria in

data 10 giugno 1992, ha concluso per l'accoglimento dell'ordinanza di

remissione.

Ha osservato la parte privata che la disparità di trattamento fra

l'Ente e i privati è del tutto ingiustificata, atteso che nei

confronti dei secondi essa non avrebbe dovuto proporre reclamo, né

attendere la scadenza di alcun termine, per far valere le proprie

ragioni. Nella materia di trasporto, poi, esisterebbe un cospicuo

numero di disposizioni legislative nel cui groviglio il cittadino

avrebbe difficoltà di "destreggiarsi", anche per la mancanza di

idonea pubblicità (su stampati o su fogli informativi) da parte

dell'Ente.

La Corte non dovrebbe far altro, perciò, che ribadire

l'orientamento già espresso con le sentenze nn. 15 del 1991 e 93 del

1979.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

chiesto il rigetto della questione perché manifestamente infondata.

Ha osservato l'Avvocatura che la disposizione impugnata - la quale

comunque non preclude il diritto dell'utente di agire in giudizio -

troverebbe la sua piena giustificazione nelle esigenze tecnico-amministrative del vasto apparato aziendale delle Ferrovie dello

Stato. Il reclamo preventivo permetterebbe il controllo, la

valutazione e la gestione di "un pericoloso contenzioso", e porrebbe

l'Ente nella condizione di adottare, caso per caso, la soluzione

migliore per i rapporti controversi. La norma infatti consentirebbe,

con la presentazione di un semplice reclamo amministrativo, e senza

alcun impegno economico, di risolvere facilmente le controversie con

le Ferrovie. Diversamente, il privato dovrebbe affrontare l'alea e

l'impegno economico di un giudizio; e, certo, l'abrogazione della

norma comporterebbe, specialmente per le questioni di modesto valore,

una minore tutela per i privati.

Del resto, la disposizione non costituirebbe peraltro una novità

nel nostro ordinamento, come testimonia, ad esempio, il termine di 60

giorni previsto, in favore dell'assicuratore, dall'articolo 22 della

legge 24 dicembre 1969, n. 990, o quello di 90 giorni in favore delle

gestioni liquidatorie ministeriali, di cui all'articolo 9 della legge

4 dicembre 1956, n. 1404.

Il vantaggio di tali disposizioni sarebbe duplice: da un lato,

esse garantirebbero una rapida soddisfazione delle pretese

immediatamente accoglibili e, dall'altro, eviterebbero agli enti

preposti all'erogazione di servizi di pubblico interesse o alle

pubbliche amministrazioni (con benefici degli stessi organi

giurisdizionali) carichi di contenzioso inutili e gravosi.

La Corte costituzionale avrebbe ritenuto costituzionalmente

legittimo l'obbligo del preventivo reclamo amministrativo, con

riferimento alle controversie del personale delle aziende di

trasporto in concessione (sent. n. 93 del 1979). E su tali linee si

sarebbe attestato il legislatore nel formulare l'articolo 5 della

legge 11 maggio 1990, n. 108, che sancisce l'improcedibilità della

domanda giudiziale non preceduta dalla richiesta di conciliazione.

Non sarebbe invece pertinente, secondo l'Avvocatura, il richiamo

alla sentenza n. 15 del 1991, con la quale la Corte ha ritenuto

illegittimo l'articolo 20 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, che,

nella materia dei servizi postali, avrebbe sanzionato con la

decadenza dell'azione la mancata proposizione del preventivo reclamo

amministrativo. La norma impugnata, invero, non prescriverebbe alcun

termine di decadenza, e non sussisterebbe pertanto alcuna

compressione del diritto di azione. Il reclamo in sede amministrativa

si configurerebbe come condizione di mera procedibilità, e in quanto

tale non idonea a ledere i principi costituzionali invocati. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Lecce sottopone all'esame della Corte la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. 30

marzo 1961, n. 197, in relazione agli artt. 3, 24 e 113 della

Costituzione, nella parte in cui preclude l'azione giudiziaria contro

l'Ente Ferrovie dello Stato ove prima non venga presentato il reclamo

in via amministrativa e l'Ente non provveda nel termine di novanta

giorni.

2. - La questione è fondata.

L'art. 58 del d.P.R. n. 197 del 1961 subordina il promovimento

delle azioni basate "sulle condizioni e tariffe" del trasporto

ferroviario delle merci al previo reclamo in via amministrativa

seguito da risposta o dall'inutile decorso del termine di novanta

giorni. In qualche modo esso riproduce lo schema disegnato dal primo

comma dell'art. 443 del codice di procedura civile, con la

differenza, però, che "la definizione di queste controversie implica

un complesso di accertamenti tecnici per i quali gli enti

previdenziali dispongono di un'apposita organizzazione e di personale

specializzato, onde appare opportuno, nell'interesse dello stesso

assicurato, che la fase giudiziaria sia preceduta da un esame della

controversia in sede amministrativa" (sentenza n. 15 del 1991).

Mentre in altro tipo di controversie, come quella in esame, la

giurisdizione ordinaria si presenta ben più attrezzata e funzionale,

dovendosi accertare (analogamente a quanto accade

nell'Amministrazione postale) fatti di inadempimento, cioè

disservizi, con la conseguente responsabilità per danni. Per "questo

tipo di accertamenti il giudice dispone di strumenti e conoscenze

adeguati, mentre l'esperienza attesta la scarsa funzionalità, come

mezzo di prevenzione delle liti, della condizione di accesso alla

giurisdizione prescritta dalla norma impugnata" (sentenza n. 15 del

1991).

Si tratta, insomma, di una condizione di proponibilità che menoma

fortemente il diritto di difesa garantito dall'articolo 24 della

Costituzione.

3. - Ma si tratta anche di un privilegio ingiustificato, come tale

lesivo del principio di uguaglianza stabilito con l'art. 3 della

Costituzione.

Il rapporto che si instaura con il contratto di trasporto

ferroviario delle merci è tipicamente privatistico.

Con l'entrata in vigore della legge di riforma delle Ferrovie

dello Stato (17 maggio 1985, n. 210) e, successivamente, con la

delibera del CIPE in data 12 agosto 1992 (adottata sulla base

dell'art. 1 del decreto-legge 5 dicembre 1991, n. 386, convertito

senza modificazioni nella legge 29 gennaio 1992, n. 35) con la quale

l'Ente ferrovie dello Stato è stato trasformato in società per

azioni, tale caratteristica si è definifivamente chiarita in seguito

alla diversa configurazione del soggetto gestore del servizio

pubblico. Le Ferrovie sono infatti passate dall'originario modulo

della Pubblica Amministrazione a quello dell'Ente, prima, e della

società per azioni, poi, caratterizzato dallo svolgimento di

un'attività imprenditoriale in regime di diritto privato.

4. - L'adeguamento della norma impugnata ai principi

costituzionali, secondo quanto ampiamente motivato nella sentenza n.

15 del 1991, non può non seguire il modello già tratteggiato con la

sentenza n. 530 del 1989, rimettendo all'interessato la scelta tra il

preventivo esperimento del reclamo in via amministrativa (fatta

salva, nel contempo, la successiva attivazione dell'impugnativa

innanzi al magistrato) oppure l'immediato ricorso all'azione

giudiziaria.