Sentenza n. 400/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 100, 103 e

104 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 (Nuove norme in materia di

polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio delle ferrovie e di

altri servizi di trasporto), promosso con ordinanza emessa l'11 marzo

1993 dal Tribunale di Pavia nel procedimento civile vertente tra

l'Azienda Servizi Municipalizzati di Pavia e Forlini Pietro ed altri,

iscritta al n. 224 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale,

dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Comizzoli Mario e dell'A.S.M. di

Pavia nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Luciano Ventura per Comizzoli Mario, Ferruccio

Carboni per l'A.S.M. di Pavia e l'avvocato dello Stato Giuseppe Stipo

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di appello promosso dall'Azienda

Servizi Municipalizzati di Pavia avverso la sentenza pretorile 19

febbraio 1992, che l'aveva condannata a corrispondere ai ricorrenti

la retribuzione prevista dall'art. 17, lett. c), del r.d.l. 19

ottobre 1923, n. 2328, il Tribunale di Pavia, con ordinanza dell'11

marzo 1993, ha sollevato, in riferimento all'art. 76 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1,

100, 103 e 104 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, attuativo della

delega legislativa conferita al Governo dalla legge 6 dicembre 1978,

n. 835, "nella parte in cui dispongono l'abrogazione del (citato)

r.d.l. n. 2328 del 1923 senza farne salva la vigenza quale norma

transitoria anche per le categorie di servizi di trasporto diverse da

quelle indicate nell'art. 1, comma 3, del d.P.R. n. 753 del 1980". Ad

avviso del giudice remittente, le norme denunciate sono viziate da

eccesso di delega in relazione:

a) all'art. 1, lett. c), della legge n. 835 del 1978, che

demanda al Governo di "provvedere al riordinamento e

all'aggiornamento delle disposizioni per la polizia, la sicurezza e

la regolarità dei servizi di trasporto terrestre" limitatamente a

quelli, diversi dalle ferrovie in concessione, rimasti di competenza

degli organi dello Stato o trasferiti alla competenza delle Regioni,

esclusi pertanto i servizi gestiti dalle aziende municipalizzate;

b) all'art. 1, lett. a), che demanda al Governo di provvedere

all'aggiornamento e al riordino delle norme contenute nel

"Regolamento circa la polizia, sicurezza e regolarità dell'esercizio

delle strade ferrate", approvato con r.d. 31 ottobre 1873, n. 1687,

restando perciò estranea alla delega la materia dei tempi di "lavoro

effettivo" e dei relativi parametri retributivi, non compresa

nell'art. 10 del citato regolamento e disciplinata dall'art. 17 del

r.d.l. n. 2328 del 1923;

c) all'art. 1, lett. e), che autorizza il Governo ad "abrogare

tutte le disposizioni vigenti nelle materie oggetto di delega in

contrasto con la futura normativa", dai cui destinatari sono escluse,

ai sensi della precedente lett. c), le aziende municipalizzate.

Sul punto della rilevanza della questione il Tribunale precisa che

gli accordi aziendali, cui rinvia l'art. 4/A del c.c.naz. 23 luglio

1976 per gli autoferrotranvieri, non contemplano una disciplina

convenzionale che possa ritenersi assorbente del diritto di

retribuzione previsto dall'art. 17 del r.d.l. n. 2328 del 1923. I

detti accordi disciplinano soltanto "i c.d. tempi accessori, istituto

ben diverso da quello previsto dal menzionato art. 17".

2.1. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita l'Azienda

Servizi Municipalizzati di Pavia sostenendo, soprattutto nella

memoria integrativa dell'atto di costituzione, l'irrilevanza della

questione, e chiedendo in subordine una dichiarazione di

infondatezza.

La questione sarebbe irrilevante perché, indipendentemente

dall'abrogazione o no del decreto del 1923, la causa oggetto del

giudizio a quo "avrebbe dovuto essere decisa sulla base della

normativa applicabile al rapporto di lavoro dei dipendenti

dell'Azienda Municipalizzata, ossia il r.d. n. 148 del 1931 e gli

accordi collettivi ai quali il medesimo rinvia".

L'infondatezza è sostenuta per un verso con argomenti analoghi a

quelli svolti dalla Corte di cassazione nella sentenza n. 6089 del

1991, per altro verso sul riflesso che l'abrogazione del decreto del

1923 "non ha affatto travolto la normativa degli autoferrotranvieri

dipendenti dalle aziende municipalizzate, in quanto è rimasto in

vigore il r.d. n. 148 del 1931, del quale l'art. 104 in questione ha

abrogato soltanto l'art. 8, sesto comma".

Nel merito l'Azienda si riporta ai motivi della sentenza appena

citata, che ha ritenuto la questione manifestamente infondata. Non vi

sarebbe eccesso di delega, secondo la Corte di cassazione, perché

tra le norme del regolamento del 1873, che il Governo è stato

delegato ad aggiornare e riordinare, vi è l'art. 10 che obbliga le

società esercenti a "fissare l'orario di servizio del personale in

modo da lasciare a questo le ore necessarie di riposo continuato",

cioè una norma afferente alla medesima materia regolata dal r.d.l.

n. 2328 del 1923, sicché la delega comprende anche il potere di

incidere sul rapporto di lavoro, quanto meno per la disciplina degli

orari e dei turni di lavoro.

2.2. - Si è pure costituita una delle parti private chiedendo la

dichiarazione di illegittimità costituzionale delle norme impugnate

per i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione, che sono stati poi

sviluppati e integrati in un'ampia memoria depositata in prossimità

dell'udienza di discussione.

La difesa del prestatore di lavoro osserva che oggetto della

disciplina di cui all'art. 17, lett. c), del regolamento del 1923 non

è tanto la durata dell'orario effettivo di lavoro del personale di

scorta ai treni, quanto piuttosto le modalità del suo calcolo e i

riflessi economici del medesimo, cioè una materia non compresa nella

delega, onde appare inconferente il riferimento all'art. 10 del r.d.

n. 1687 del 1873, il quale non tocca il trattamento economico del

personale. D'altra parte, la norma regolamentare non può dirsi

superata dall'art. 1 del r.d. n. 148 del 1931, essendo invece rimasta

in vigore in funzione di minimo legale di trattamento non derogabile

dai contratti collettivi.

In particolare, per quanto riguarda l'art. 1, lett. e), della legge

n. 835 del 1978, la parte privata rileva che questa disposizione,

letta nel contesto complessivo della delega, "non autorizza affatto

il Governo ad abrogare qualsiasi norma che abbia a che vedere con

l'esercizio ferroviario". Il potere abrogativo conferito al Governo

incontra il duplice limite del riferimento della delega non a tutti i

pubblici servizi di trasporto, ma soltanto a quelli specificati

nell'art. 1, lett. c), e della condizione che le norme abrogate siano

in contrasto con la futura normativa. La violazione di tale limite ha

comportato che l'abrogazione "secca" del r.d.l. n. 2328 del 1923,

senza il temperamento previsto dall'art. 103 del decreto delegato,

inapplicabile alle aziende municipalizzate, lascia priva di ogni

regolamentazione legislativa per il personale di queste aziende la

materia delle modalità temporali delle prestazioni di lavoro e del

computo nel lavoro effettivo dei tempi occorrenti per

l'avvicendamento dei turni di guida, materia per la quale l'art. 36

della Costituzione prevede una riserva di legge.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.

Inammissibile perché, per quanto riguarda il trattamento

retributivo del personale delle aziende municipalizzate, la

disciplina legale previgente è stata sostituita dalla contrattazione

collettiva ai sensi dell'art. 1, secondo comma, del r.d. n. 148 del

1931. Infondata per le ragioni illustrate nella sentenza n. 6089 del

1991 della Corte di cassazione più volte citata. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Pavia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 100, 103 e 104 del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 753 - attuativo della delega legislativa conferita al

Governo dalla legge 6 dicembre 1978, n. 835, per l'emanazione di

nuove norme in materia di polizia, sicurezza e regolarità

dell'esercizio delle ferrovie e di altri servizi di trasporto -

"nella parte in cui dispongono l'abrogazione del r.d.l. 19 ottobre

1923, n. 2328, senza farne salva la vigenza, quale norma transitoria,

anche per le categorie di servizi di trasporto diverse da quelle indicate nell'art. 1, comma 3, del d.P.R. n. 753 del 1980".

2. - L'Azienda Servizi Municipalizzati di Pavia ha eccepito

l'irrilevanza della questione sul riflesso che la causa oggetto del

giudizio a quo "avrebbe dovuto essere decisa sulla base della

normativa applicabile al rapporto di lavoro dei dipendenti delle

aziende municipalizzate di trasporto, ossia il r.d. 8 gennaio 1931,

n. 148, e gli accordi collettivi ai quali il medesimo rinvia,

prescindendo dall'applicabilità diretta dell'art. 17 del r.d.l. n.

2328 del 1923. Si trattava, quindi, di valutare se la normativa

collettiva nazionale e quella aziendale riservano un trattamento

adeguato alle prestazioni dei conducenti di linea per quanto concerne

sia i c.d. tempi accessori in senso stretto, sia le prestazioni relative ai cambi di veicoli".

Analoga eccezione è stata formulata dall'Avvocatura dello Stato,

ad avviso della quale l'art. 1, secondo comma, del r.d. n. 148 del

1931 ha "sostituito la disciplina normativa previgente con la

contrattazione collettiva per quanto riguarda l'aspetto retributivo".

L'eccezione non può essere accolta. Poiché le norme del r.d.l.

2328 del 1923 concernenti il trattamento economico del personale non

possono ritenersi abrogate dall'art. 1, secondo comma, del r.d. n.

148 del 1931, ma sono rimaste in vigore come minimi legali non

derogabili (in peius) dalla contrattazione collettiva (art. 7 disp.

prel. cod. civ.), la tesi proposta sembra debba intendersi nel senso

che il giudice a quo, una volta accertato che la contrattazione

collettiva si occupa soltanto dei c.d. tempi accessori, che sono cosa

diversa dai "tempi di cambio", avrebbe dovuto mettere a confronto le

due discipline, legale e collettiva, per valutare, col metodo

globale, se la seconda sia complessivamente più favorevole ai

lavoratori, così da potersi considerare assorbito il beneficio

previsto dall'art. 17, lett. c), del r.d.l. del 1923. Va replicato

che - a parte la questione se il metodo globale di confronto, con cui

si applica il criterio della fonte più favorevole nei rapporti tra

contratto individuale di lavoro e contratto collettivo (art. 2077

cod.civ.), sia applicabile anche ai rapporti tra contratto collettivo

e legge o regolamento - la detta valutazione è espressamente

respinta dall'ordinanza di rimessione: "non si può ritenere -

afferma il giudice a quo - che dagli accordi aziendali cui rinvia il

contr. coll. naz. del 23 luglio 1976 per gli autoferrotranvieri

discenda una disciplina convenzionale del rapporto di lavoro degli

appellati con l'ASM di Pavia assorbente del diritto alla retribuzione

prevista dall'art. 17 del r.d.l. n. 2328 del 1923".

3. - In relazione agli artt. 1, 100 e 103 del d.P.R. n. 753 del

1980 la questione è inammissibile perché queste norme non incidono

sulla disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle aziende

municipalizzate.

L'art. 1, terzo comma, in conformità dell'art. 1, lett. c), della

legge di delega, estende le norme comunque riguardanti le ferrovie in

concessione a tutti gli altri servizi collettivi di pubblico

trasporto terrestre di competenza degli organi dello Stato e, se

concernenti la polizia e la sicurezza dell'esercizio, anche a quelli

di competenza delle regioni. Nel novero di questi servizi pubblici

non rientrano le aziende municipalizzate di trasporto. Queste aziende

sono estranee anche al campo di applicazione degli artt. 100 e 103,

esso pure limitato ai servizi pubblici indicati nell'art. 1, terzo

comma. Va soggiunto che in relazione all'art. 103 la questione è

formulata in termini palesemente contraddittori, in quanto muove a

questa norma la censura di non avere fatta salva la vigenza, in via

transitoria, del r.d.l. n. 2328 del 1923 "anche per le categorie diverse da quelle indicate nell'art. 1, terzo comma, del d.P.R. n. 753

del 1980", cioè per le categorie non comprese tra i destinatari

della funzione legislativa delegata al Governo.

4. - La questione è ammissibile in relazione all'art. 104, nella

parte in cui dispone l'abrogazione del r.d.l. n. 2328 del 1923. In

questi termini, che prospettano una sentenza puramente caducatoria, e

nei limiti della rilevanza per la decisione del giudizio a quo, la

questione è anche fondata.

L'argomento contrario, desunto dalla sentenza n. 6089 del 1991

della Corte di cassazione, non può essere condiviso. Si sostiene che

l'art. 1, lett. a), della legge n. 835 del 1978, nel delegare il

Governo a provvedere all'aggiornamento e al riordino delle norme

contenute nel regolamento circa la polizia, sicurezza e regolarità

dell'esercizio delle strade ferrate approvato con r.d. 31 ottobre

1873, n. 1687, attrae indirettamente nell'ambito della delega anche

il r.d.l. n. 2328 del 1923, avente per oggetto "la formazione degli

orari e dei turni di servizio del personale addetto ai pubblici

servizi di trasporto in concessione", ossia un oggetto coincidente

con quello dell'art. 10 del citato regolamento del 1873, il quale

demandava alle società concessionarie di "fissare l'orario di

servizio del personale in modo da lasciare a questo le ore necessarie

di riposo continuato".

Ma il confronto tra i due testi normativi contraddice l'asserita

coincidenza di oggetto: l'art. 10 del regolamento del 1873 si

proponeva soltanto, in funzione della sicurezza dell'esercizio delle

strade ferrate, di evitare che gli addetti fossero sottoposti a turni

di lavoro eccessivamente lunghi e gravosi senza l'alternanza di

congrui periodi di riposo, mentre il regolamento del 1923 allarga il

proprio oggetto al trattamento economico del personale in ordine ai

criteri di computo del lavoro effettivo al quale va commisurata la

retribuzione.

L'interpretazione estensiva della delega, sostenuta dall'Azienda

in causa e dall'Avvocatura dello Stato, porta all'assurdo di ritenere

che, mentre per i servizi pubblici indicati nell'art. 1, terzo comma,

del d.P.R. n. 753 del 1980 l'art. 103 del decreto medesimo ha

mantenuto in vigore, in via transitoria, il r.d.l. n. 2328 del 1923,

invece per le aziende municipalizzate la disciplina legale degli

orari e dei turni di servizio, cui rinvia l'art. 1, primo comma, del

r.d. n. 148 del 1931, sarebbe stata abrogata tout court senza alcuna

misura di diritto transitorio. Poiché deve essere scartata, quando

è possibile un'interpretazione diversa, l'interpretazione che

ascrive a un enunciato normativo un significato assurdo o

irragionevole, si deve ritenere che pure in relazione ai punti a) e

b) dell'art. 1 della legge n. 835 del 1978 la delega legislativa è

limitata ai servizi pubblici di trasporto specificati nel punto c).

In questo senso, ma senza trarne la dovuta conseguenza in ordine ai

limiti del potere abrogativo previsto nel punto e), si è orientato

lo stesso legislatore delegato nell'attuazione della direttiva di cui

al punto b) (tit. IX del d.P.R. n. 753 del 1980), e in particolare

nell'art. 100, n. 5, che per le ferrovie in concessione, e quindi

nell'ambito normativo definito dall'art. 1, terzo comma, del decreto,

autorizza il Ministro dei trasporti a emanare norme regolamentari

riguardanti la formazione dei turni per il personale addetto a

mansioni interessanti la sicurezza e la regolarità del servizio.

Del resto, pur ammesso che, attraverso l'art. 10 del regolamento

del 1873, l'oggetto della delega investa anche il rapporto di lavoro

degli autoferrotranvieri relativamente alla disciplina dell'orario e

dei turni di servizio, il potere dell'organo delegato sarebbe

comunque limitato, secondo la lettera dell'art. 1 della legge n. 835

del 1978, alle norme interessanti la sicurezza e la regolarità del

servizio, restandone esclusa in ogni caso la materia del trattamento

economico del personale, alla quale appartiene l'art. 17 del r.d.l.

n. 2328 del 1923.