Sentenza n. 405/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale del decreto legge 2

novembre 1998, n. 378, recante "Restituzione del contributo

straordinario per l'Europa ed altre disposizioni tributarie urgenti",

e degli artt. 1 e 28, comma 16, della legge 23 dicembre 1998, n. 448,

recante "Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo

sviluppo", promossi con ricorsi della Regione Siciliana notificati il

3 dicembre 1998 e il 27 gennaio 1999, depositati in cancelleria il 4

dicembre 1998 e il 2 febbraio 1999 ed iscritti al n. 46 del registro

ricorsi 1998 ed al n. 6 del registro ricorsi 1999.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2000 il Giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia e Liana Cordone per

la Regione Siciliana e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 dicembre e depositato il 4

dicembre 1998 (r. ric. n. 46 del 1998), la Regione Siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

all'art. 36 dello statuto speciale e all'art. 2 delle norme di

attuazione di cui al d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, nonché all'art.

81, quarto comma, della Costituzione, del decreto legge 2 novembre

1998, n. 378 (Restituzione del contributo straordinario per l'Europa

ed altre disposizioni tributarie urgenti).

Il decreto legge impugnato, all'art. 1, dispone la restituzione

ai contribuenti di un importo pari al 60 per cento del cosiddetto

contributo straordinario per l'Europa effettivamente trattenuto o

versato: contributo istituito dall'art. 3, comma 194, della legge 23

dicembre 1996, n. 662, il cui gettito era stato riservato all'erario

ai sensi del successivo comma 216 dello stesso art. 3. La

restituzione, sempre a norma dell'art. 1 del decreto (commi da 2 a

6), è realizzata in linea di principio mediante compensazione con

altri debiti tributari degli stessi contribuenti relativi ad imposte

dovute per il 1998; solo per i contribuenti che non possono portare

il relativo ammontare in diminuzione di altri debiti tributari è

previsto il rimborso, da effettuare su istanza presentata entro

diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del decreto medesimo.

La ricorrente, premesso che il decreto impugnato apparirebbe

destinato a non essere convertito in legge, essendo prevista la

riproduzione delle medesime norme nel successivo provvedimento

legislativo collegato alla finanziaria, ricorda che, ai sensi

dell'art. 36 dello statuto siciliano e dell'art. 2, primo comma, del

d.P.R. n. 1074 del 1965, spettano alla Regione tutte le entrate

tributarie erariali (a parte talune eccezioni) riscosse nell'ambito

del territorio regionale; e lamenta che la compensazione prevista

dall'art. 1 del decreto, venendo ad incidere sull'importo dei tributi

versati o trattenuti a carico dei contribuenti in relazione all'anno

1998, spettanti alla Regione (IVA, o imposta sul reddito delle

persone fisiche, o altre imposte) - laddove il gettito del contributo

a suo tempo versato o trattenuto era stato riservato allo Stato -,

sottragga indebitamente alla Regione stessa risorse di sua

pertinenza, e ponga di fatto a carico del bilancio regionale l'onere

del rimborso a favore dei contribuenti siciliani.

Secondo la ricorrente, trattandosi di un tributo riscosso a

vantaggio dello Stato, il rimborso dovrebbe anch'esso far capo allo

Stato; e, d'altra parte, mancherebbe la caratteristica fondamentale

della compensazione, cioè l'identità del soggetto

contemporaneamente creditore e debitore dello stesso contribuente,

poiché quest'ultimo sarebbe debitore della Regione e creditore dello

Stato.

La speciale autonomia riconosciuta alla Regione Siciliana

escluderebbe che lo Stato possa far venir meno di fatto i presupposti

finanziari cui sono ancorate le valutazioni programmatorie di spesa

della Regione, eminentemente discrezionali.

Sussisterebbe altresì, ad avviso della ricorrente, violazione

dell'obbligo di copertura finanziaria, di cui all'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, poiché il decreto impugnato si limita a

prevedere, all'art. 4, la copertura finanziaria solo per la minore

entrata riferita al bilancio statale, e non quella relativa alla

minore entrata riferita al bilancio della Regione stessa, così

condizionandosi la disponibilità da parte di questa delle risorse

indispensabili per il concreto esercizio delle proprie potestà

legislative ed amministrative.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

chiedendo di dichiarare inammissibile il ricorso, in quanto rivolto

contro un decreto legge che la stessa ricorrente dice "destinato a

non essere convertito in legge", o comunque di dichiararlo infondato.

Le norme invocate come parametro non limiterebbero infatti il potere

dello Stato di determinare quali entrate tributarie debbano essere

riscosse, onde, se al contribuente viene riconosciuto un beneficio

che riduce l'importo dell'imposta dovuta, si avrebbe di conseguenza

una legittima riduzione della somma di spettanza della Regione.

3. - Con successivo ricorso notificato il 27 gennaio e depositato

il 2 febbraio 1999 (r. ric. n. 6 del 1999), la Regione Siciliana ha

proposto analoga impugnazione, sempre in riferimento all'art. 36

dello statuto speciale e all'art. 2 delle norme di attuazione di cui

al d.P.R. n. 1074 del 1965, nonché all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, nei confronti degli articoli 1 e 28, comma 16, della

legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la

stabilizzazione e lo sviluppo).

L'art. 1 della legge impugnata riproduce testualmente la

disposizione dell'art. 1 del precedente decreto legge n. 378 del

1998, di cui si è riferito sopra, sub 1, salvo una aggiunta al comma

6, secondo la quale al rimborso a favore dei contribuenti che non

possano avvalersi della compensazione si provvede entro novanta

giorni dalla presentazione della relativa istanza. Il successivo art.

17 della legge dispone l'abrogazione del decreto legge n. 378, e

prevede che restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e che

sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti

sulla base del medesimo.

A sua volta l'art. 28, comma 16, della legge prevede che "nella

determinazione delle spettanze delle regioni a statuto speciale e

delle province autonome di Trento e Bolzano per l'anno 1999 si tiene

conto del minor gettito derivante dall'applicazione dell'articolo 1,

in relazione agli statuti di autonomia e alle rispettive norme di

attuazione".

La Regione ricorrente riproduce nei confronti delle disposizioni

impugnate le censure già sollevate nei riguardi del decreto legge

n. 378 del 1998, ritenendo che la norma contenuta nel citato art. 28,

comma 16, della legge non garantisca la restituzione alla Regione

stessa delle somme ad essa spettanti e corrispondenti al minor

gettito riscosso per i tributi di sua competenza in forza del sistema

di compensazione previsto.

Premesso che, in mancanza di tale ultima disposizione, la Corte

avrebbe ben potuto trasferire il proprio esame dal decreto legge a

suo tempo impugnato alla legge n. 448 del 1998, che contiene la

stessa norma, la ricorrente ribadisce anzitutto le censure già

esposte riguardo al decreto legge.

Osserva poi che la formulazione lessicale dell'art. 28, comma 16,

della legge non sembrerebbe definire compiutamente la questione del

rimborso alla Regione delle somme corrispondenti alle minori entrate

dalla stessa percepite, in quanto non garantirebbe il trasferimento

integrale ed immediato a favore della Regione degli importi in

questione, e consentirebbe di ritenere la sussistenza di un indebito

potere discrezionale dello Stato, sia ai fini della determinazione

dell'ammontare, sia ai fini dell'individuazione del momento in cui

l'accreditamento di somme alla Regione debba avvenire.

Infatti il sistema dei rapporti finanziari fra lo Stato e la

Regione Siciliana, che consente a quest'ultima la riscossione diretta

nel proprio territorio dei tributi ad essa spettanti, non

contemplerebbe alcuna "determinazione delle spettanze" regionali da

parte statale, onde verrebbe a mancare la sede in cui possa

procedersi in tal senso per compensare la perdita di gettito sofferta

dalla Regione.

Non potrebbe intendersi che con tale generica indicazione ci si

sia riferiti al provvedimento legislativo previsto dal successivo

comma 17, finalizzato alla definizione dei rapporti finanziari

pregressi fra lo Stato e la Regione Siciliana fino al 1996; né che

si possano utilizzare a tal fine le procedure e gli strumenti

previsti dal comma 14 dello stesso art. 28, relativo alla

ripartizione delle disponibilità finanziarie per la sanità; né

infine che si possa utilizzare il contributo di solidarietà

nazionale previsto dall'art. 38 dello statuto siciliano, poiché la

relativa assegnazione è soggetta ad una revisione quinquennale, e

poiché inoltre nessuna garanzia costituzionale sussisterebbe in

ordine alle relative modalità di erogazione.

In ogni caso, sarebbe lesiva la previsione secondo cui del minor

gettito in esame "si tiene conto", espressione questa indeterminata,

e che potrebbe comportare una potestà discrezionale e non un obbligo

di corresponsione dell'intera somma corrispondente al minor gettito.

Inoltre, la lesione dell'autonomia finanziaria risulterebbe anche

se la restituzione fosse integrale, ma non venisse disposta nello

stesso esercizio finanziario in cui il minor gettito si determina, in

quanto le scelte di spesa della Regione, essendo ancorate alla

necessità di una copertura finanziaria, resterebbero condizionate

anche con riferimento al momento temporale in cui le entrate vengono

riscosse.

Infine, secondo la ricorrente, sia la non integrale restituzione

delle somme, sia il ritardo nella loro corresponsione comporterebbero

altresì la violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, che imporrebbe l'espressa previsione di un

trasferimento a favore della Regione, e a carico dello Stato, di un

importo pari a quello della restituzione in via compensativa del

contributo per l'Europa.

4. - Anche in tale giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio: premesso che non sarebbe illegittima una norma che

mettendo in opera un sistema di compensazione produca una riduzione

di gettito effettivo per tutto il territorio dello Stato, la difesa

erariale afferma che la disposizione dell'art. 28, comma 16, della

legge impugnata salvaguarderebbe puntualmente l'interesse della

Regione.

Quanto alla integralità del recupero delle minori entrate,

osserva che la norma comporta che si determini esattamente il minor

gettito; quanto alla tempestività della reintegrazione, non vi

sarebbero ragioni per sospettare che essa non avvenga con cadenze

ragionevoli; in ogni caso, le norme statutarie non garantirebbero

alla Regione una reintegrazione immediata. Onde la censura dell'art.

28, comma 16, sarebbe infondata.

5. - Nell'imminenza dell'udienza la difesa erariale ha prodotto

una memoria. In essa, dopo aver ricordato che la legge n. 448 del

1998 vincola anche le Regioni al cosiddetto patto di stabilità

interno, con gli obiettivi della riduzione del disavanzo e

dell'ammontare del debito, da perseguire attraverso appositi accordi

tra il Governo e la Regione, si sostiene che il ricorso contro il

decreto legge n. 378 del 1998 sarebbe divenuto inammissibile a

seguito della avvenuta abrogazione e sostituzione della disciplina in

esso contenuta con quella della legge n. 448.

Quanto a quest'ultima, si nega che la disposizione dell'art. 28,

comma 16, implichi valutazioni discrezionali dello Stato, mentre

sarebbe inequivoca la volontà legislativa di imporre di calcolare a

credito della Regione quanto da essa percepito in meno in dipendenza

dei meccanismi compensativi previsti: come confermerebbe il richiamo

agli statuti speciali e alle norme di attuazione. Resterebbe

necessaria solo un'attività di accertamento del quantum.

Né varrebbe ipotizzare ritardi in sede di attuazione, al di là

delle cadenze ragionevolmente necessarie per il conteggio del minor

gettito, che sarebbe d'altronde ancorato alla determinazione delle

spettanze regionali per il 1999, individuandosi quindi un preciso

limite temporale.

Infine, non avrebbe pregio il rilievo relativo alla assenza, per

la Sicilia, di un atto formale di devoluzione delle disponibilità

finanziarie: la norma sarebbe destinata ad operare non per le sole

ipotesi di trasferimento di entrate tributarie dallo Stato alla

Regione, ma anche laddove, nei confronti della Regione Siciliana,

sono configurabili altri atti comportanti "determinazione delle

spettanze" della stessa, come i decreti con cui vengono individuate

le nuove entrate tributarie riservate allo Stato, e correlativamente

le entrate spettanti alla Regione. Considerato in diritto

1. - I due giudizi, data la stretta connessione oggettiva fra gli

stessi, devono essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

2. - Le questioni proposte investono, in primo luogo, il d.l. 2

novembre 1998, n. 378 (Restituzione del contributo straordinario per

l'Europa ed altre disposizioni tributarie urgenti), e più

precisamente (ancorché le conclusioni del ricorso facciano

genericamente riferimento al decreto legge) gli articoli 1 e 4 dello

stesso, che, rispettivamente, prevedono la restituzione ai

contribuenti del 60 per cento del cosiddetto contributo straordinario

per l'Europa versato o trattenuto - contributo la cui istituzione era

stata disposta dall'art. 3, comma 194, della legge n. 662 del 1996 -

disciplinandone le modalità mediante compensazione con altri debiti

tributari relativi al 1998 o mediante rimborso (art. 1), e la

clausola di copertura finanziaria delle minori entrate a favore del

bilancio dello Stato discendenti da detta restituzione (art. 4); in

secondo luogo, gli articoli 1 e 28, comma 16, della legge 23 dicembre

1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo

sviluppo): l'art. 1 riproduce, con una aggiunta marginale, il

contenuto dell'art. 1 del d.l. n. 378 del 1998 (decreto legge di cui

l'art. 17 della stessa legge n. 448 dispone l'abrogazione, pur

facendone salvi gli effetti già prodotti); l'art. 28, comma 16,

prevede che "nella determinazione delle spettanze delle regioni a

statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano per il

1999 si tiene conto del minor gettito derivante dall'applicazione

dell'articolo 1, in relazione agli statuti di autonomia e alle

rispettive norme di attuazione".

Le norme del decreto legge sono ritenute dalla Regione in

contrasto con le norme statutarie e di attuazione in base alle quali

è attribuito alla Regione l'intero gettito dei tributi erariali

riscossi nel suo territorio, ad eccezione di alcuni tributi

determinati; infatti, attuandosi la restituzione parziale del

contributo mediante compensazione con altre imposte dovute dai

contribuenti per il 1998, il cui gettito spetterebbe alla Regione,

quest'ultima verrebbe a perdere tale gettito, mentre i proventi del

contributo in precedenza riscosso erano stati versati allo Stato, al

quale dovrebbe dunque fare carico l'onere della restituzione. Sarebbe

inoltre violato l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in

quanto si sarebbe provveduto alla copertura finanziaria delle sole

minori entrate riscosse dallo Stato, e non di quelle riscosse dalla

Regione.

Le norme della legge n. 448 del 1998 sono censurate per le

medesime ragioni, là dove esse (art. 1) riproducono sostanzialmente

quelle del decreto legge abrogato; quanto alla ulteriore disposizione

dettata da tale legge (art. 28, comma 16), secondo cui si tiene conto

del minor gettito risultante a favore delle Regioni a statuto

speciale in sede di determinazione delle spettanze di queste per il

1999, sostiene la ricorrente che essa non garantirebbe l'attribuzione

alla Regione di somme pari a quelle perdute per effetto della

compensazione, lasciando alla discrezionalità degli organi dello

Stato la determinazione dell'entità dell'ammontare riconosciuto e

del momento in cui le somme verranno accreditate alla Regione

medesima. Permarrebbe, dunque, la violazione dello statuto e quella

dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.

3. - Deve in primo luogo dichiararsi la inammissibilità della

questione sollevata col ricorso (r. ric. n. 46 del 1998) proposto nei

confronti degli articoli 1 e 4 del decreto-legge n. 378 del 1998, non

convertito in legge. È vero infatti che gli effetti già prodotti

dal decreto legge sono stati fatti salvi dall'art. 17 della legge

n. 448 del 1998, ma tale clausola di sanatoria non è stata oggetto

di impugnazione da parte della Regione, la quale si è limitata ad

impugnare, col secondo ricorso (r. ric. n. 6 del 1999), gli artt. 1 e

28, comma 16, della stessa legge n. 448, il primo dei quali, in

particolare, riproduce sostanzialmente l'art. 1 del decreto legge

n. 378. Pertanto, non operando, in questo caso, il trasferimento

della questione (cfr. sentenze nn. 429 e 430 del 1997), essa risulta

oggi inammissibile.

4. - La questione proposta nei confronti degli articoli 1 e 28,

comma 16, della legge n. 448 del 1998 non è fondata, non avendo

questa ultima disposizione la portata lesiva ad essa attribuita dalla

ricorrente.

È indubbio, infatti, che la restituzione parziale del contributo

per l'Europa, tributo straordinario istituito dalla legge statale il

cui gettito è stato interamente devoluto all'erario statale, ai

sensi dell'art. 3, comma 216, della legge n. 662 del 1996, non poteva

e non può che far carico allo Stato; né sarebbe giustificato far

gravare l'onere di tale restituzione, sia pure in parte, sulla

Regione, che non ha goduto del gettito del contributo restituito. La

riduzione di gettito a favore della Regione, risultante dal

meccanismo di compensazione disposto dalla legge impugnata, non

consegue infatti ad una modifica della disciplina dei tributi, il cui

gettito localmente riscosso spetta alla Regione, modifica sempre

possibile da parte del legislatore statale, salvo valutarne

l'incidenza sulla sufficienza del finanziamento complessivo

assicurato alla Regione: bensì consegue esclusivamente

all'operazione di restituzione parziale del tributo straordinario, di

spettanza statale, che non può incidere sui rapporti finanziari fra

lo Stato e la Regione.

Ma appunto questa è la premessa da cui ha preso le mosse il

legislatore per dettare la disposizione contenuta nell'art. 28, comma

16, della legge n. 448 del 1998, in forza della quale nella

determinazione delle spettanze delle Regioni a statuto speciale per

l'anno 1999 si tiene conto del minor gettito derivante dalla

compensazione operata dai contribuenti ai fini della parziale

restituzione del contributo per l'Europa.

Tale disposizione, ancorché generica per quanto riguarda la sede

in cui si debba procedere alla determinazione dell'entrata da

attribuire alla Regione, non può certo intendersi nel senso,

paventato dalla ricorrente, per cui sarebbe rimesso alla

discrezionalità dell'esecutivo statale determinare l'entità delle

somme dovute alla Regione e il tempo del loro riconoscimento. Al

contrario, essa va intesa nel senso che l'esatto e complessivo

ammontare delle minori entrate affluite alla Regione per effetto

delle compensazioni operate dai contribuenti ai fini della

restituzione del contributo per l'Europa deve trovare corrispondenza

nella attribuzione alla Regione, nel 1999, di un ammontare identico.

Sussiste dunque la garanzia di ordine quantitativo che la

ricorrente teme di non rinvenire nella norma denunciata.

Ma nemmeno ricorre la lesione dell'autonomia finanziaria

regionale sotto il profilo del tempo in cui avviene la "restituzione"

delle minori somme riscosse dalla Regione. Infatti, la norma

censurata non lascia alcuna discrezionalità al Governo nazionale

nemmeno in ordine al momento della attribuzione che deve farsi a

favore delle Regioni delle somme in questione, precisando, al

contrario, che essa deve aver luogo in sede di determinazione delle

spettanze regionali per il 1999, vale a dire in sede di riparto delle

somme riscosse nell'anno 1999. Ora, secondo le previsioni dei commi

2, 4 e 5 dell'art. 1 impugnato, per i contribuenti titolari di

partita IVA la restituzione del contributo per l'Europa è effettuata

mediante compensazione con i versamenti da eseguire a decorrere dal

mese di gennaio 1999; per i lavoratori dipendenti e pensionati

diversi da quelli che intrattengono il rapporto con il sostituto

d'imposta che ha trattenuto il contributo straordinario, l'importo è

ammesso in diminuzione delle imposte risultanti dalle dichiarazioni

dei redditi relative al 1998 (presentate dunque nel 1999), ovvero,

per il tramite del sostituto d'imposta, entro il secondo periodo di

paga utile successivo alla presentazione della richiesta (quindi

sempre non prima del 1999); per gli altri contribuenti non

appartenenti alle categorie di cui ai commi 2, 3 e 4 l'importo è

ammesso, ancora una volta, in diminuzione delle imposte risultanti

dalle dichiarazioni dei redditi del 1998, presentate nel 1999.

È vero che, ai sensi del comma 3 di detto art. 1, per i

contribuenti lavoratori dipendenti e pensionati che intrattengono il

rapporto col sostituto d'imposta che ha trattenuto il contributo,

l'importo spettante è riconosciuto dal sostituto "a partire dalle

operazioni di conguaglio di fine anno 1998 deducendolo, fino ad

integrale compensazione, dalle ritenute dovute". Ma poiché tali

operazioni di conguaglio, avvenendo a fine anno, si riflettono in

versamenti di imposte effettuati per lo più all'inizio dell'anno

successivo, anche in queste ipotesi non si può dire che sia

ravvisabile uno iato di significato apprezzabile fra il momento in

cui si è verificata la minore entrata e quello del riconoscimento

della relativa spettanza alla Regione.

Né, infine, si può dire che manchi, per la Regione Siciliana,

una sede nella quale possano effettuarsi le operazioni di

determinazione delle somme spettanti alla Regione medesima a titolo

di ristoro delle minori somme riscosse. Basti dire che, in forza

delle ormai numerose clausole legislative che riservano allo Stato le

nuove entrate, derivanti da vari provvedimenti legislativi, pur

relative a tributi il cui gettito localmente riscosso è di spettanza

regionale, devono ogni anno aver luogo operazioni di riparto fra

Regione e Stato del gettito di tributi riscossi nel territorio

regionale: in tale sede ben può tenersi conto anche delle entrate

spettanti alla Regione a fronte del minor gettito derivante dalle

operazioni di compensazione in questione. E vale ricordare, a tale

proposito, che alla determinazione delle rispettive spettanze, in

attuazione delle predette clausole legislative, deve procedersi,

quando è il caso, con la partecipazione della Regione (v. sentenza

n. 98 del 2000).