Sentenza n. 406/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23,

38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi

correttivi di finanza pubblica), dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29,

30, 37, 39, 47, 48, 41 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n.

537 e dell'art. 22, comma 37, e dell'art. 25 della legge 23 dicembre

1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),

promossi con ricorsi della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,

della Regione Veneto e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,

notificati il 26 e il 27 gennaio 1994 e il 28 gennaio 1995 e

depositati in cancelleria il 2 e il 4 febbraio 1994 e il 1 febbraio

1995 ed iscritti rispettivamente ai nn. 5 e 11 del registro ricorsi

1994 e al n. 2 del registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi gli Avvocati Renato Fusco e Sergio Panunzio per la Regione

autonoma Friuli-Venezia Giulia e Guido Viola per la Regione Veneto e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 5

del 1994) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 5, 23,

38, 39, 41 e 66 della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi

correttivi di finanza pubblica).

Secondo la ricorrente, le norme impugnate, ove considerate

applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia, sarebbero lesive

della sfera di competenza primaria ad essa costituzionalmente

assegnata, in materia di ordinamento degli uffici regionali e stato

giuridico ed economico del personale, dall'art. 4, numero 1, dello

Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1, in quanto non costituiscono norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica.

In particolare, l'art. 3, comma 5, facendo obbligo alla Regione di

provvedere alla verifica dei carichi di lavoro, sarebbe "preordinato

a inammissibili controlli di merito", concretando una non consentita

intromissione nella organizzazione degli uffici regionali; il comma

23, facendo divieto di assumere personale a tempo determinato e di

stabilire prestazioni di lavoro autonomo per periodi superiori a tre

mesi, impedirebbe alla Regione di provvedere al fabbisogno del

personale, con menomazione della potestà amministrativa in materia

di pubblico impiego; il comma 38 e il comma 39, introducendo, con

riguardo al congedo straordinario, limitazioni autoritative nei

contenuti del rapporto di impiego regionale, interverrebbero in un

campo riservato alla Regione; il comma 41, stabilendo, sempre in

materia di congedo straordinario, che i commi 37, 38 e 39 si

applicano a tutte le amministrazioni pubbliche, ed il comma 66, che

qualifica le norme della legge, in materia di rapporti di lavoro,

quali "norme di indirizzo" per le regioni, sarebbero anch'essi

illegittimi, se interpretati nel senso di riferirsi anche al Friuli-Venezia Giulia. La Regione conclude affermando di aver presentato il

ricorso "in via cautelativa", ben potendo esso essere considerato

inammissibile se le disposizioni - nessuna delle quali può, a suo

avviso, reputarsi norma fondamentale di riforma economico-sociale -

non si ritenessero applicabili alla Regione ricorrente (anche alla

luce del dettato dell'art. 35 - recte: del comma 35 - della medesima

legge n. 537 del 1993).

1.2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le

questioni siano dichiarate inammissibili o infondate. In particolare,

il comma 5, relativo ai carichi di lavoro, opererebbe come una norma

"di indirizzo" (ben potendo il Parlamento, con legge, provvedere

all'indirizzo e coordinamento), né potrebbe parlarsi di controlli di

merito, essendo la verifica della congruità delle metodologie

utilizzate finalizzata alla omogeneizzazione tecnica dei metodi

adottati. Il comma 23 pone, insieme al comma 27, una regola generale

di prevenzione del precariato; il comma 37 (con il comma 41) pone un

tetto ai congedi straordinari retribuiti, per impedire una

disomogeneità tra pubblici dipendenti; il comma 39, anch'esso in

unione al comma 41, pone regole di generale e diretta applicazione

per disincentivare le assenze brevi; esso non appare incompatibile

con la legislazione regionale. Del comma 66 - si afferma - il ricorso

chiede solo una interpretazione. Parimenti è da dirsi per il comma

35.

1.3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

presentato una memoria rilevando che, in materia di congedo

straordinario, è sopravvenuta la norma interpretativa dell'art. 22,

comma 26, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, non impugnata dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia. Sarebbe pertanto cessata la materia

del contendere in ordine ai commi 38, 39 e 41 dell'art. 3 della legge

n. 537 del 1993. A ritenere il contrario, la questione dovrebbe

essere dichiarata infondata. La materia del contendere sarebbe

cessata altresì per quanto attiene al comma 5 del medesimo art. 3,

essendo sopravvenuto l'art. 22, comma 18, della legge n. 724 del

1994, che precisa la finalità cui la verifica dei carichi di lavoro

è rivolta. Riguardo al comma 66 dell'art. 3 della legge n. 537 del

1993, esso appare assorbito dall'art. 22, comma 37, della legge n.

724 del 1994, per cui "parrebbe superflua una autonoma pronuncia".

2.1. - Con ricorso notificato il 27 gennaio 1994 (Reg. ric. n. 11

del 1994), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 117, 118 e 123 della

Costituzione, dell'art. 3, commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47,

48, 51 e 66 della predetta legge 24 dicembre 1993, n. 537. Sostiene

la ricorrente che varie norme dell'art. 3 appaiono lesive della

autonomia regionale: il comma 6 che, congelando al 31 agosto 1993 le

dotazioni organiche di tutte le amministrazioni pubbliche, penalizza

quelle regioni che, come il Veneto, hanno mantenuto un organico

contenuto; il comma 8, che, salva una limitata possibilità di

coprire i posti resi disponibili per cessazioni, blocca le assunzioni

fino al 31 dicembre 1996; il comma 23, che blocca anche le assunzioni

di personale a tempo determinato, comprese quelle in sostituzione del

personale in maternità; il comma 19, che "sembrerebbe bloccare anche

la spesa storica quale esistente al 31 agosto 1993"; i commi 29 e 30,

che obbligano a segnalare i nominativi dei dipendenti fuori ruolo o

comandati al Dipartimento della funzione pubblica, che ha competenza

ad esaminare i motivi dei provvedimenti; i commi 37 e 39, che

modificano la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti

statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai

sensi del comma 41, ma di impossibile applicazione, tenuto conto che

i contratti nazionali di comparto prevedono la individuazione

analitica dei vari tipi di congedo straordinario, nonché una

disciplina unitaria dell'assenza per malattia con imputazione

dell'assenza ad una categoria a sé stante; i commi 47, 48 e 51, che

abilitano il Dipartimento per la funzione pubblica a dichiarare

l'eccedenza di dipendenti pubblici (anche regionali), a collocarli in

disponibilità o trasferirli; il comma 66, che prevede che soltanto

la disciplina relativa alla materia del rapporto di lavoro

costituisca indirizzo per le regioni, con ciò considerando

immediatamente vincolanti tutte le altre disposizioni.

2.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o

infondate.

Sostiene l'Avvocatura che il ricorso non reca motivi di doglianza

specificamente riferiti ai parametri invocati e, al tempo stesso, che

gli artt. 118 e 123 evocati non sarebbero pertinenti. Nel merito si

osserva che: il comma 6, sopprimendo i posti vacanti alla data del 31

agosto 1993, pone una norma di principio, vincolante per la Regione

che, però, non determina, contrariamente a quanto asserisce la

ricorrente, una impossibilità di assunzioni e quindi una riduzione

(rispetto alla situazione al 31 agosto 1993) del numero dei

dipendenti; il comma 23, unitamente al 27, pone una regola generale

di prevenzione del precariato, in applicazione dell'art. 97 della

Costituzione; il comma 19 reca soltanto una precisazione che introduce elementi di elasticità rispetto a quanto stabilito nei commi

precedenti, non essendovi pertanto un interesse della Regione

ricorrente all'annullamento; il comma 29 ed il primo periodo del

comma 30, che contemplano una sorta di censimento delle situazioni di

fuori ruolo, non violano l'autonomia regionale; il secondo periodo

del comma 30 non pare prevedere la revoca di atti regionali; il comma

37 che, unitamente al comma 41, pone un tetto per tutti i congedi

straordinari retribuiti, non appare incompatibile con la disciplina

regionale (art. 74 della legge regionale n. 12 del 1991); anche il

comma 39, che pone una regola generale e di diretta applicazione,

volta a disincentivare le assenze brevi, non è incompatibile con la

legislazione regionale (art. 76 della legge regionale n. 12 del

1991). Le censure avverso i commi 47, 48 e 51 sarebbero

inammissibili, perché non specificate nel ricorso, o, comunque,

infondate, specie per quanto riguarda l'art. 48 che reca norme di

generale e diretta applicazione, mentre del comma 66 si chiederebbe

soltanto una interpretazione.

2.3. - Anche la Regione Veneto ha presentato una memoria,

ribadendo l'ammissibilità delle censure contenute nel ricorso. In

particolare, il comma 6 dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993,

conterrebbe non una norma di principio, bensì una disposizione "di

natura provvedimentale" a carattere provvisorio che impedisce

l'adeguamento delle dotazioni organiche, in relazione alle esigenze

organizzative e funzionali; illegittimo sarebbe anche il comma 8,

come pure il comma 23, che ignora la realtà organizzativa regionale,

ponendo interi settori, come l'istruzione ed il turismo, nella

impossibilità di funzionare; il comma 19, si ribadisce, viene

impugnato in relazione al blocco della spesa che ivi si dispone. La

memoria osserva, poi, quanto ai commi 29 e 30, da una parte, e 47, 48

e 51, dall'altra, che essi illegittimamente inseriscono la Regione in

una struttura organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorità

statale con poteri sostitutivi (comma 30) nei confronti delle

amministrazioni regionali; rilevando, altresì, per i commi 37 e 39

l'incompatibilità con il sistema del tutto diverso della disciplina

regionale e per il comma 66, il carattere immediatamente vincolante

che ne consegue in ordine alle disposizioni relative ad ambiti

diversi dal lavoro autonomo e subordinato.

2.4. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria presentata in

prossimità dell'udienza, rileva "il venir meno della presente

controversia quanto ai commi 37, 39 e 66 dell'art. 3", in conseguenza

del sopravvenire della legge n. 724 del 1994, avverso la quale la

Regione Veneto non ha proposto ricorso.

3.1.- Con ricorso notificato il 28 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 2

del 1995) la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha sollevato

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 4,

numero 1, dello Statuto speciale, dell'art. 22, comma 37, e dell'art.

25 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica). Sostiene la ricorrente che le disposizioni

impugnate - la prima delle quali stabilisce il carattere di indirizzo

per le regioni delle norme riguardanti la gestione del rapporto di

lavoro, mentre la seconda limita la possibilità di conferire

incarichi di consulenza, collaborazione, studio e ricerca - se e in

quanto ritenute applicabili alla Regione Friuli-Venezia Giulia

violerebbero la competenza primaria in materia di ordinamento degli

uffici e di stato giuridico ed economico del personale, tanto più

che la Regione ha disciplinato in modo diverso, con sue leggi, la

materia. Rilevato che nell'intero Capo III della legge n. 724 del

1994 sono utilizzate generiche formulazioni, tutte comunque

riferentesi a "pubbliche amministrazioni", secondo la ricorrente

risulta decisivo stabilire se la definizione relativa, contenuta già

nell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993, assuma

rilievo di carattere generale riferito a tutte le amministrazioni

(indipendentemente dal contesto in cui è inserito), ovvero se

comprenda o meno le medesime regioni speciali. Le regioni ad

autonomia differenziata non dovrebbero, infatti, essere comprese nel

novero delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2,

del decreto legislativo n. 29 del 1993, visto anche il richiamo alla

salvaguardia della loro autonomia contenuto nella legge delega n. 421

del 1992. Né potrà giammai ritenersi che costituiscono principi

riformatori inderogabili le varie disposizioni contenute nel Capo III

della medesima legge n. 724 del 1994, che dovrebbero concretare non

meglio qualificate "norme di indirizzo", sia perché si tratta di

materie attribuite alla esclusiva competenza legislativa della

Regione Friuli-Venezia Giulia, sia perché le varie norme di detta

legge non possono essere considerate norme fondamentali di riforma

economico-sociale, come tali capaci di vincolare anche le regioni

speciali.

3.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

3.3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia

Giulia ha presentato una memoria, ribadendo che, se l'art. 22, comma

37, della legge n. 724 del 1994 dovesse essere interpretato come

riferito anche alle regioni speciali, sarebbe incostituzionale - in

riferimento agli artt. 4, numero 1, e 8 dello Statuto speciale - per

invasione di una competenza regionale esclusiva. Le disposizioni

riguardanti la gestione del rapporto di lavoro, definite come "norme

di indirizzo", sono, infatti, quelle contenute nei precedenti commi

dell'art. 22, che recano una disciplina di minuto dettaglio che non

è riconducibile alle "norme fondamentali delle riforme economico-sociali". Ricordata la giurisprudenza della Corte sulla nozione di

norme fondamentali di riforma economico-sociale, riaffermata nelle

recenti sentenze nn. 354 e 355 del 1994, la memoria osserva che

diverso sarebbe stato se la disposizione censurata avesse stabilito

che i soli principi ricavabili dalle norme riguardanti la gestione

del rapporto di lavoro vincolano la Regione. La autoqualificazione

delle norme quali "norme di indirizzo", anziché norme di riforma,

non appare rilevante: soltanto se si trattasse di norme fondamentali

di riforma esse, infatti, sarebbero in grado di limitare la

competenza legislativa ed anche amministrativa esclusiva, in quanto

il potere statale di indirizzo costituisce, secondo la giurisprudenza

della Corte (sentenza n. 39 del 1971), il corrispondente di tale

limite (e di quello dei principi) per l'autonomia amministrativa

regionale. L'art.25 della legge n. 724 del 1994 non dovrebbe, poi,

essere applicabile alla Regione ricorrente, in quanto questa non

dovrebbe considerarsi ricompresa, come già detto, tra le

"amministrazioni pubbliche" di cui all'art. 1, comma 2, del decreto

legislativo n. 29 del 1993. In caso contrario, l'articolo in esame

dovrebbe essere dichiarato incostituzionale, in quanto le norme ivi

contenute non hanno il carattere di norme fondamentali di riforma

economico-sociale.

3.4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria,

nella quale, con riferimento all'art. 25 della legge n. 724 del 1994,

si sostiene che la questione sarebbe infondata, in quanto tale

articolo - il quale mira "a garantire la piena ed effettiva

trasparenza e imparzialità dell'azione amministrativa" - non

riguarda la materia del personale dipendente della regione, ma

singoli pensionati che in passato hanno fatto parte di tale

personale, né incide sull'ordinamento degli uffici regionali,

connettendosi bensì alla materia previdenziale, che non è di

competenza regionale. Circa l'art. 22, comma 37, la memoria sostiene

che il ricorso dovrebbe essere dichiarato inammissibile, per

indeterminatezza della materia del contendere, perché non si precisa

se si intenda impugnare anche gli altri commi dell'art. 22, ovvero se

la doglianza è da ritenere circoscritta al solo comma 37, come norma

a sé stante. Pertanto, solo in via ipotetica, vanno esaminate le

disposizioni dell'art. 22, dalle quali risulta che molte

costituiscono norme di riforma (commi da 1 a 5 sull'orario di

servizio), mentre altre non si applicano alla Regione ricorrente

(commi da 6 a 14, per il disposto del comma 37, secondo periodo, e

del comma 11; commi da 15 a 19). Rilevato che nel comma 18 si rinvia

all'art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 29 del 1993, ove si

menzionano le amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento

autonomo, la memoria osserva che seguono una serie di disposizioni

(congedo straordinario, aspettativa, equo indennizzo) aventi lo scopo

di contenere la spesa pubblica e omogeneizzare i detti istituti (ad

esempio il comma 26). Vi sarebbero, poi, alcuni commi (ad esempio il

33) che non riguardano le regioni. Il comma 34, di portata limitata

nel tempo, riguarda i limiti soggettivi di efficacia delle sentenze,

materia riservata allo Stato. Ribadito che la Regione non ha dedotto

specifiche invasività, si osserva che il comma 37 riconosce le

autonomie, in quanto si riferisce espressamente all'"ambito della

propria autonomia e capacità di spesa", affermando altresì che le

norme sul rapporto di lavoro "costituiscono norme di indirizzo" (con

ciò attenuando la diretta applicabilità delle norme statali).

Infine, si sostiene che spetta allo Stato, in nome dell'interesse

nazionale, porre le regole per il contenimento della spesa pubblica,

anche nel settore del pubblico impiego: il comma 37 si colloca nel

quadro di una vasta riforma economico-sociale che richiede l'azione

del legislatore nazionale. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi in epigrafe, due dei quali proposti dalla

Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e uno dalla Regione Veneto,

investono varie disposizioni contenute nella legge 24 dicembre 1993,

n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) e nella legge 23

dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica).

Tali interventi legislativi si collocano in un quadro generale di

riforma del pubblico impiego il cui punto di avvio è rappresentato

dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, che - emanato in

attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della legge n. 421 del

1992 - mira ad una nuova disciplina organica della materia

dell'organizzazione degli uffici e dei rapporti di lavoro nell'ambito

delle amministrazioni pubbliche, al fine di accrescere l'efficienza

delle amministrazioni stesse "in relazione a quella dei

corrispondenti uffici e servizi dei Paesi della Comunità europea

anche mediante il coordinato sviluppo di sistemi informativi

pubblici", di "razionalizzare il costo del lavoro pubblico,

contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta ed

indiretta, entro i vincoli della finanza pubblica" e di integrare

gradualmente la disciplina del lavoro pubblico con quella del lavoro

privato.

2. - Poiché i ricorsi sollevano questioni in parte analoghe e in

parte connesse, essi possono essere riuniti, per venir decisi con una

unica sentenza.

3. - Con il primo ricorso, la Regione Friuli-Venezia Giulia

impugna l'art. 3, commi 5, 23, 38, 39, 41 e 66 della legge 24

dicembre 1993, n. 537, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello

Statuto speciale di autonomia approvato con legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1.

Il secondo ricorso, proposto invece dalla Regione Veneto, censura

il medesimo art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537,

relativamente ai commi 6, 8, 19, 23, 29, 30, 37, 39, 47, 48, 51 e 66,

ritenuti in contrasto con gli artt. 117, 118 e 123 della

Costituzione. Infine, con il terzo ricorso, la Regione Friuli-Venezia Giulia denuncia l'art. 22, comma 37, e l'art. 25 della legge

23 dicembre 1994, n. 724, per contrasto con l'art. 4, numero 1, dello

Statuto speciale, in quanto interverrebbero in una materia di

competenza esclusiva della Regione e dalla medesima già diversamente

disciplinata.

4. - Le questioni, se si esclude la doglianza avanzata dalla

Regione Friuli-Venezia Giulia avverso il comma 5 dell'art. 3 della

legge n. 537 del 1993, non sono fondate. Per procedere ad un esame

ordinato delle varie questioni sollevate, la Corte ritiene di muovere

da quelle che investono gli aspetti più generali della disciplina

contenuta nell'art. 3 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, vale a

dire quelle concernenti il comma 66 - censurato da entrambe le

Regioni ricorrenti - secondo il quale le disposizioni in materia di

rapporti di lavoro dipendente ed autonomo contenute nella legge

costituiscono norme di indirizzo per le regioni, che provvedono in

materia nell'ambito della propria autonomia e nei limiti della

propria capacità di spesa. La Regione Friuli-Venezia Giulia assume

che la norma, ove interpretata nel senso di essere anche ad essa

applicabile, imporrebbe comportamenti ed adempimenti lesivi

dell'autonomia regionale, in violazione dell'art. 4 dello Statuto

speciale che ricomprende nella competenza legislativa esclusiva la

materia "ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla

Regione e stato giuridico ed economico del personale ad essi

addetto". A sua volta, la Regione Veneto assume che la disposizione

medesima, riferendosi soltanto alla materia del rapporto di lavoro,

implicherebbe il carattere immediatamente vincolante per le regioni

di tutte le altre disposizioni contenute nella legge. Eccepisce,

peraltro, l'Avvocatura che il precetto censurato sarebbe ormai

assorbito dal più ampio contesto dell'art. 22, comma 37, della legge

n. 724 del 1994, il quale stabilisce, da un canto, che "le disposizioni

riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di

indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria

autonomia e capacità di spesa" e consente, dall'altro, alle regioni

stesse di avvalersi della disciplina sulle assunzioni prevista per

gli enti locali non in dissesto.

Al riguardo, l'Avvocatura, mentre, con riferimento al primo

ricorso, assume, per effetto di tale jus superveniens, la

superfluità di "una autonoma pronunzia" sulla questione sollevata

dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con riferimento al

secondo ricorso assume "il venir meno" della controversia, non avendo

la Regione Veneto impugnato l'ultima disposizione. La Corte non

ritiene di poter condividere queste prospettazioni, anche in ragione

del diverso ambito di operatività temporale delle due norme poste a

raffronto, tale, segnatamente, per quanto attiene al ricorso della

Regione Veneto, da escludere l'ipotizzata cessazione della materia

del contendere, ove si consideri che le disposizioni della legge n.

724 del 1994, si applicano, secondo il disposto dell'art. 47, a

decorrere dal 1 gennaio 1995, restando perciò integro, per il

periodo antecedente, l'interesse a ricorrere. Nel merito, non è

fondata, anzitutto, la doglianza avanzata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto la norma denunciata, ad una sua corretta

lettura, non appare suscettibile di produrre quegli effetti lesivi

che la Regione paventa. Infatti, la norma censurata, nel definire le

disposizioni in materia di lavoro dipendente ed autonomo contenute

nella legge come norme di indirizzo, non è atta di per sé a

conferire a dette norme carattere vincolante per le regioni, a

prescindere dai principi e dalle regole che presiedono ai reciproci

assetti di competenza fra detti enti e lo Stato.

Di ciò viene conferma sia dalla salvaguardia, contenuta nella

disposizione denunciata, dell'autonomia e della capacità di spesa

delle regioni, sia dagli ulteriori elementi che sul piano sistematico

possono trarsi da altre disposizioni, quali il comma 35 dello stesso

art. 3, secondo il quale "restano salve le competenze delle regioni a

statuto speciale in materia, che provvedono alle finalità della

presente legge secondo le disposizioni dei rispettivi statuti e delle

relative norme di attuazione". In definitiva, le disposizioni

dell'art. 3 potranno risultare legittimamente vincolanti per il

Friuli-Venezia Giulia se ed in quanto rispondano ai criteri

sostanziali elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in subjecta

materia e, più in particolare, in quanto siano riconducibili alla

categoria delle norme fondamentali di riforma economico-sociale, alla

stregua di criteri che, al di là delle autoqualificazioni, abbiano

riguardo alla profonda innovatività del contenuto normativo, tenuto

conto anche delle motivazioni e delle finalità perseguite dal

legislatore; all'incidenza su settori di essenziale importanza per la

vita della comunità intera; alla caratterizzazione come norme-principio o disciplina di istituti giuridici che rispondano ad un

interesse unitario (sentenze n. 1033 del 1988 e n. 296 del 1993).

Quanto alla censura avanzata dalla Regione Veneto, la stessa è del

pari infondata, non potendosi condividere, sul piano ermeneutico, la

prospettazione della ricorrente, troppo drastica ed esorbitante, vale

a dire che la definizione delle disposizioni considerate come norme

di indirizzo comporterebbe, automaticamente, una qualificazione di

tutte le altre come norme immediatamente vincolanti.

5. - Tanto premesso e passando ad esaminare le questioni

specificamente sollevate nei confronti delle altre disposizioni

dell'art. 3 della legge n. 537 del 1993, la Regione Friuli-Venezia

Giulia denuncia il comma 5, norma la quale stabilisce, da un lato,

che le pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, provvedono entro il 31

dicembre 1994 e, successivamente, con cadenza biennale, alla verifica

dei carichi di lavoro, affidando, dall'altro, al Dipartimento della

funzione pubblica, la verifica della congruità delle metodologie

utilizzate. Secondo la ricorrente, la disposizione in parola

obbligherebbe le regioni a verifiche preordinate ad inammissibili

controlli di merito, realizzando una non consentita intromissione

nella organizzazione degli uffici regionali. Come rilevato anche

dall'Avvocatura dello Stato, è successivamente intervenuto in

argomento l'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, che, al

comma 18, richiamando, tra l'altro, l'art. 6, comma 1, del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, riferisce tale verifica di

congruità svolta dal Dipartimento della funzione pubblica ad

amministrazioni fra le quali non rientrano le regioni, non senza

precisare che le metodologie adottate dalle altre amministrazioni

"sono approvate con deliberazione dei competenti organi delle

amministrazioni stesse che ne attestano nel medesimo atto la

congruità". Trattasi, invero, di una disposizione che, se fa cadere

il sospetto di legittimità sollevato dalla ricorrente, per la

soluzione indubbiamente più rispettosa delle autonomie regionali in

essa accolta, non consente tuttavia, contrariamente a quanto deduce

la resistente Presidenza del Consiglio, di dichiarare, neanche su

questo punto, cessata la materia del contendere, sempre in ragione

della data dalla quale, come già detto, si applicano le disposizioni

della legge n. 724 del 1994.

Nel merito, la questione va esaminata sotto un duplice profilo:

quello della facoltà, per il legislatore statale, di dettare una

disciplina generale in materia di verifica dei carichi di lavoro

valida per tutte le pubbliche amministrazioni, ivi comprese le

regioni, e quello, più specifico, dei limiti entro i quali è

consentito, a detto legislatore, disporre controlli sulle metodologie

utilizzate, senza ledere la sfera di autonomia costituzionalmente

spettante alle regioni stesse ed in specie a quelle ad autonomia

speciale. Sotto il primo profilo, è da osservare come normative

quali quelle sulla verifica dei carichi di lavoro siano volte ad

obiettivi di razionalizzazione e riorganizzazione dei pubblici

apparati, come conferma il comma 15 del già richiamato art. 22 della

legge 23 dicembre 1994, n. 724, il quale finalizza, infatti, detta

verifica alla definizione delle dotazioni organiche e

all'individuazione delle procedure, con razionalizzazione,

semplificazione e riduzione delle procedure medesime. In questo

senso, una disposizione che imponga siffatte rilevazioni può ben

rientrare nel concetto di norma di riforma economico-sociale, secondo

la nozione accolta dalla giurisprudenza di questa Corte, non

potendosi escludere l'estensione di tale qualifica a norme diverse da

quelle contenenti i principi fondamentali della riforma, purché legate a queste ultime da un rapporto di coessenzialità o di necessaria

integrazione (sentenza n. 1033 del 1988, già citata). Elementi

interpretativi, in tal senso, possono, sotto il profilo sistematico,

essere tratti anche dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992, ove si

consideri, da un canto, il rilievo che questa, fra i punti

qualificanti della riforma, conferisce ai sistemi di controllo sugli

obiettivi e sui costi dell'azione amministrativa, controlli tra i

quali indubbiamente si colloca anche la verifica dei carichi di

lavoro; e ove si tenga conto, dall'altro, che i principi desumibili

dal predetto art. 2 della legge costituiscono, per l'appunto, norme

fondamentali di riforma economico-sociale, per le regioni a statuto

speciale. Per quanto attiene al secondo profilo, la Corte osserva che

una normativa che affidi, in generale, al Dipartimento della funzione

pubblica la verifica della congruità delle metodologie non appare

rispettosa della autonomia degli enti, traducendosi sostanzialmente

in una anomala forma di controllo sull'attività degli stessi. E di

ciò è riprova proprio la modifica della quale il legislatore si è

dato carico con la legge n. 724 del 1994. Poiché, come già detto,

permane la materia del contendere per il periodo anteriore alla

entrata in vigore di quest'ultima legge, la disposizione impugnata va

dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui, sia

pure per un limitato lasso temporale, affida al Dipartimento della

funzione pubblica la verifica di congruità delle metodologie

utilizzate per determinare i carichi di lavoro, anche nei confronti

delle regioni.

6. - Dalla Regione Veneto vengono denunciate, altresì, talune

disposizioni della legge censurata volte ad addurre restrizioni e

limitazioni in materia di costituzione di nuovi rapporti di impiego.

Trattasi in particolare del comma 6, secondo il quale le dotazioni

organiche delle amministrazioni pubbliche, menzionate al precedente

comma 5, sono provvisoriamente rideterminate in misura pari ai posti

coperti al 31 agosto 1993, nonché ai posti per i quali, alla stessa

data, risulti in corso di espletamento un concorso o pubblicato o

autorizzato un bando di concorso, negli inquadramenti giuridici ed

economici in atto, oppure siano avviate le procedure di selezione

tramite le liste di collocamento. Nell'ambito della stessa

disciplina restrittiva si colloca anche il comma 8, secondo il quale

fino al 31 dicembre 1996 le amministrazioni pubbliche di cui al comma

5 possono provvedere, previa verifica dei carichi di lavoro, alla

copertura dei posti resi disponibili per cessazioni, mediante ricorso

a procedure di mobilità, nella misura del 5 per cento degli stessi,

nonché a nuove assunzioni entro il limite di un ulteriore 10 per

cento delle cessazioni, ove sia accertato il relativo fabbisogno.

Le questioni non sono fondate.

Infatti i vincoli in parola vengono posti in via del tutto

transitoria, in vista di un riassetto generale che presuppone

l'individuazione delle effettive esigenze, attraverso la prevista

verifica dei carichi di lavoro, e tende a valorizzare l'istituto

della mobilità, onde può dirsi che trovano la loro giustificazione

nei fini stessi della riforma dell'impiego pubblico, basata proprio

sulla riorganizzazione e razionalizzazione degli apparati e sul

controllo della spesa connessa al personale, nonché sull'interesse

nazionale alla sua riuscita.

7. - Forma, inoltre, oggetto di impugnativa da parte della Regione

Veneto il comma 19 (poi modificato dall'art. 3 del decreto-legge 27

agosto 1994, n. 515, convertito, con modificazioni, nella legge 28

ottobre 1994, n. 596), secondo il quale le disposizioni di cui ai

commi da 5 a 18 si applicano, ferma rimanendo la spesa complessiva,

alla somma degli organici e dei ruoli dell'intera amministrazione o

servizio considerati, indipendentemente dalla qualifica o dalla

funzione nella quale si verifica la cessazione dal servizio. Secondo

la ricorrente, la disposizione sarebbe lesiva delle competenze

regionali per il fatto di bloccare la spesa storica al livello

esistente al 31 agosto 1993. In realtà, la doglianza risulta basata

su un erroneo presupposto interpretativo, giacché, come osserva

anche l'Avvocatura dello Stato, la disposizione appare volta ad

introdurre piuttosto elementi di elasticità nella disciplina

limitativa stabilita nei commi precedenti in materia di rapporti di

impiego, vincolando la Regione stessa al rispetto rigoroso di un solo

elemento e cioè quello del livello della spesa. Pur potendosi, in

linea di principio, rilevare che il contenimento della spesa pubblica

non è finalità estranea alla stessa riforma avviata dalla legge n.

421 del 1992 e dal decreto legislativo n. 29 del 1993, v'è comunque

da osservare che l'intento precipuo della disposizione non pare

quello di imporre alle regioni il blocco della spesa, quanto

piuttosto quello di consentire, a parità di spesa globale, modifiche

degli assetti interni concernenti gli organici e i ruoli, tali da

lasciare, nel contempo, immutata la "somma" dei medesimi.

8. - Entrambe le Regioni ricorrenti impugnano, poi, il comma 23,

che fa divieto di assumere personale a tempo determinato e di

stabilire rapporti di lavoro autonomo per prestazioni superiori a tre

mesi. Anche tale disposizione trova la sua collocazione negli

obiettivi fondamentali della riforma, solo ove si consideri, così

come deduce l'Avvocatura dello Stato, la rilevanza che la norma

stessa, se intesa come regola generale, può avere con riguardo ad un

aspetto di non poco conto nella riorganizzazione della pubblica

amministrazione, e cioè la prevenzione di fenomeni anomali quali il

precariato, contribuendo, così, a quel buon andamento che presuppone

anche la stabilità dei rapporti di lavoro.

9. - La sola Regione Veneto impugna, poi, le disposizioni dei

commi 29 e 30.

La prima norma prevede l'obbligo di comunicare, entro tre mesi

dalla data di entrata in vigore della legge, al Dipartimento della

funzione pubblica e al Ministero del tesoro l'elenco nominativo dei

dipendenti collocati fuori ruolo, comandati o distaccati, nonché dei

dipendenti di altre amministrazioni utilizzati in posizione di

comando o distacco.

La seconda disposizione stabilisce che il Dipartimento della

funzione pubblica, di intesa con il Ministero del Tesoro e con i

Ministeri interessati, esamina i motivi dei provvedimenti che

comportano la sospensione delle prestazioni presso l'amministrazione

di appartenenza, con la conseguenza che, ove siano cessate le ragioni

di interesse pubblico per le quali i provvedimenti furono adottati, i

provvedimenti sono revocati dal Ministro interessato, su proposta del

Ministro per la funzione pubblica, di concerto con il Ministro del

tesoro. Le questioni non sono fondate, dovendosi considerare, quanto

al comma 29, che tale norma impone un semplice obbligo di

comunicazione che, proprio per la sua natura meramente informativa,

non lede l'autonomia regionale, inserendosi nell'esigenza di

realizzare un quadro di conoscenza generale della situazione del

pubblico impiego, nell'ambito degli obiettivi della riforma. Quanto

al potere di revoca previsto nel successivo comma 30, lo stesso tipo

di procedimento ipotizzato porta a riferire la disposizione alle sole

amministrazioni dello Stato.

10. - Infondate sono anche le questioni che, sia dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia che dalla Regione Veneto, vengono poste in

ordine alla disciplina del congedo straordinario. In particolare, la

Regione Friuli-Venezia Giulia solleva questioni di legittimità

costituzionale dei commi 38, 39 e 41, mentre la Regione Veneto

impugna i commi 37 e 39. Le disposizioni in parola, con il fine

implicito di combattere anche i fenomeni di assenteismo verificatisi

in questi anni nelle amministrazioni pubbliche, ridisciplinano la

materia del congedo ordinario e straordinario, in un'ottica di

maggior rigore, modificando, tra l'altro, le norme contenute nel

d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Si prevede, in particolare, il limite

massimo che il congedo straordinario può raggiungere nel corso

dell'anno (comma 37), con esclusione, peraltro dei tre giorni di

permesso mensili di cui all'art. 33, comma 3, della legge 5 febbraio

1992, n. 104 (comma 38), e si disciplina, altresì, il trattamento

economico spettante sia per il primo giorno di congedo straordinario,

sia, più in generale, per il periodo di congedo ordinario e

straordinario (comma 39). Si dispone, infine, (comma 41) che le

disposizioni di cui ai precedenti commi si applichino a tutte le

amministrazioni, ancorché i rispettivi ordinamenti non facciano

rinvio al testo unico approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e

successive modificazioni. Secondo la Regione Friuli-Venezia Giulia i

commi 38 e 39 porrebbero limitazioni autoritative dei contenuti del

rapporto di impiego, intervenendo in un campo riservato alla Regione,

in violazione dell'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, norma

che sarebbe del pari violata dal comma 41, ove questo venisse

interpretato nel senso di riferirsi anche alla Regione Friuli-Venezia

Giulia. A sua volta, la Regione Veneto censura i commi 37 e 39 che,

modificando la disciplina del congedo straordinario dei dipendenti

statali, con disposizioni sicuramente vincolanti per le regioni ai

sensi del comma 41, risulterebbero di impossibile applicazione alle

regioni (tenuto conto che i contratti nazionali di comparto prevedono

la individuazione analitica dei vari tipi di congedo straordinario,

nonché una disciplina unitaria dell'assenza per malattia), con

conseguente violazione degli artt. 117, 118 e 123 della Costituzione.

11. - Anche a proposito di dette disposizioni, l'Avvocatura dello

Stato eccepisce l'avvenuta cessazione della materia del contendere,

in quanto le Regioni non avrebbero impugnato l'art. 22, comma 26,

della legge n. 724 del 1994, norma secondo la quale il comma 41 del

predetto art. 3 della legge n. 537 del 1993 si interpreta nel senso

che devono ritenersi implicitamente abrogate o modificate tutte le

disposizioni normative che disciplinano, per i dipendenti di ruolo

delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del

decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni

ed integrazioni, in modo difforme il congedo straordinario o istituti

analoghi comunque denominati. L'eccezione va disattesa, giacché la

norma sopravvenuta - a parte quanto già in precedenza si è avuto

modo di osservare circa la data dell'entrata in vigore della legge n.

724 del 1994 - ha una funzione meramente chiarificatrice delle

disposizioni precedenti, con le quali si salda in un unico contesto

normativo, sì da non comportare né il venir meno dalle stesse, né

la novazione della fonte di disciplina della materia. Nel merito le

questioni non sono fondate, in quanto le disposizioni censurate hanno

il fine di ricondurre a principi generali e comuni una materia invero

delicata e controversa, e tale comunque da incidere sulla

produttività e sui costi della pubblica amministrazione. Le stesse

si collocano, perciò, nell'ambito degli obiettivi generali di

accrescimento dell'efficienza delle amministrazioni e di contenimento

della spesa, propri della riforma avviata con la legge n. 421 del

1992, configurandosi pertanto come norme fondamentali di riforma

economico-sociale. Del resto la stessa Corte non ha mancato, già da

tempo, di sottolineare la utilità di una disciplina generale volta a

definire una corrispondenza abbastanza precisa tra i principali

istituti dell'impiego pubblico, al fine di realizzare, nel rispetto

delle autonomie regionali e provinciali, quel contenuto essenziale di

eguaglianza che è richiesto dall'assetto unitario della Repubblica e

dal principio di buon andamento (sentenza n. 219 del 1984).

12. - Altra questione sollevata dalla Regione Veneto concerne la

disciplina della mobilità del personale, materia alla quale sono

dedicati i commi 47, 48 e 51, che abilitano il Dipartimento della

funzione pubblica a dichiarare l'eccedenza di dipendenti pubblici,

collocandoli in disponibilità o trasferendoli presso altre

amministrazioni. Poiché la Regione Veneto sostiene che la lesione

delle sue competenze deriverebbe dall'inserimento in una struttura

organizzativa e procedimentale dominata dall'Autorità statale, va

rammentato che, proprio in materia di mobilità dei pubblici

dipendenti, questa Corte (sentenze n. 359 del 1993 e n. 407 del 1989)

ha più volte ritenuto giustificate, in nome degli interessi

nazionali unitari, le limitazioni che le relative disposizioni sono

suscettibili di apportare all'autonomia regionale, non senza porre in

risalto, però, l'esigenza di un momento partecipativo delle regioni

stesse, quantomeno nella forma della consultazione. Tuttavia, nel

caso in esame, la tesi sostenuta dalla Regione, di un predominio

procedimentale dell'Autorità statale, in realtà parrebbe trovare

smentita già nella stessa struttura delle norme che, proprio per il

tipo di sequenza procedimentale ipotizzata e per il ruolo assegnato

nell'ambito della stessa al Dipartimento della funzione pubblica,

sembrerebbero di per sé non idonee a ricomprendere nella loro

operatività le regioni. A conferma di ciò sta, del resto, il

regolamento che successivamente è intervenuto in materia (d.P.C.m.

16 settembre 1994, n. 716), per la disciplina che lo stesso riserva

alle regioni, là dove (art. 4) dispone che queste aderiscono alla

mobilità di livello nazionale, se, anche per conto dei rispettivi

enti strumentali e dipendenti, decidono di effettuare al Dipartimento

della funzione pubblica la comunicazione dei posti disponibili ovvero

dei dipendenti in esubero. E questo anche perché, sempre secondo la

disposizione in parola, il contenuto delle predette comunicazioni è

definito, su iniziativa delle regioni interessate, mediante preventive intese stipulate con il Dipartimento della funzione pubblica.

13. - Resta, a questo punto, da esaminare il secondo dei ricorsi

proposti (Reg. ric. n. 2 del 1995) dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il quale, sempre in riferimento al parametro

rappresentato dall'art. 4, numero 1, dello Statuto speciale, viene

sollevata questione di legittimità degli artt. 22, comma 37, e 25

della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica). La prima disposizione stabilisce che "le

disposizioni riguardanti la gestione del rapporto di lavoro

costituiscono norme di indirizzo per le regioni che provvedono

nell'ambito della propria autonomia e capacità di spesa", con

l'ulteriore precisazione che le regioni stesse "si avvalgono altresì

della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in

dissesto". Il secondo articolo prevede, al primo comma, un divieto di

conferimento di incarichi di consulenza, collaborazione, studio e

ricerca al personale che sia cessato volontariamente dal servizio pur

non avendo il requisito per il pensionamento di vecchiaia, bensì il

requisito contributivo per l'ottenimento della pensione anticipata di

anzianità; disponendo, peraltro, al comma 2, la conferma degli

incarichi esistenti all'entrata in vigore della legge, con l'obbligo

(comma 3) della comunicazione di essi alla Presidenza del Consiglio,

Dipartimento della funzione pubblica.

14. - Va, anzitutto, quanto alla questione concernente il comma 37

dell'art. 22, disattesa l'eccezione di inammissibilità prospettata

dall'Avvocatura, per il fatto che il ricorso non specificherebbe se

l'impugnazione è rivolta verso detto comma 37 come norma a sé

stante, ovvero coinvolga anche gli altri commi dell'art. 22. Si

osserva, al riguardo, che il ricorso, pur accennando, nella parte

motiva, alle altre disposizioni contenute nel menzionato art. 22,

non sembra voler formulare puntuali censure, quanto piuttosto, anche

in ragione della genericità dei riferimenti, richiamare, nell'iter

argomentativo seguito, le altre disposizioni soltanto a sostegno

della dedotta illegittimità del comma 37. Sicché, per come è stata

prospettata, la censura può intendersi riferita a quest'ultima

disposizione in sé, in ragione degli effetti lesivi derivanti dal

suo carattere di norma intesa a qualificare altri precetti come norme

di indirizzo.

15. - Nel merito le questioni sono entrambe non fondate.

Quanto alla prima, possono qui ripetersi le considerazioni già

svolte per l'analoga disposizione del comma 66 dell'art. 3 della

legge n. 537 del 1993, vale a dire che la norma impugnata non è atta

a produrre quell'effetto di vincolo che la Regione paventa, proprio

per la qualificazione, in essa contenuta, delle norme sulla gestione

del rapporto di lavoro come norme di indirizzo e per il riferimento

all'"autonomia e capacità di spesa" delle regioni, ferma restando,

oltretutto, la possibilità per queste di avvalersi della meno

rigorosa disciplina delle assunzioni prevista per gli enti locali non

in dissesto. Quanto alla seconda disposizione, la stessa ha per

oggetto un divieto limitato all'ente di provenienza o comunque alle

altre amministrazioni con le quali l'interessato ha avuto rapporti di

lavoro o di impiego nei cinque anni precedenti quello della

cessazione dal servizio. La disposizione stessa tende ad arginare il

fenomeno di dimissioni accompagnate da incarichi ad ex dipendenti,

sì da garantire, come esplicitamente enunciato nel comma 1 della

norma stessa, la piena ed effettiva trasparenza e la imparzialità

dell'azione amministrativa. Per i suoi caratteri e le sue finalità

la disposizione rientra, perciò, nelle norme di riforma economico-sociale, in coerenza del resto con il quadro generale di riassetto

che nasce dalla legge n. 421 del 1992 che, nell'ambito dei generali

obiettivi perseguiti, annovera, infatti, (art. 2, comma 1, lettera b)

anche una nuova disciplina degli incarichi ai dipendenti pubblici,

nella consapevolezza, evidentemente, che le finalità della riforma,

al di là degli istituti già esaminati, non possono essere

assicurate se non attraverso il coinvolgimento di tutti gli aspetti

dell'organizzazione amministrativa.