Sentenza n. 407/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi

quarto, quinto e sesto, 2 e 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 554

(Disposizioni in materia di pubblico impiego), promossi con ricorsi

delle Regioni Liguria, Veneto, Emilia-Romagna e Toscana, notificati

il 31 gennaio e il 1° febbraio 1989, depositati in cancelleria il 7 e

l'8 febbraio 1989 ed iscritti ai nn. 5, 6, 7 e 8 del registro ricorsi

1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi gli avvocati Giuseppe Pericu per le Regioni Liguria e

Veneto, Fabio Lorenzoni per la Regione Emilia-Romagna, Calogero

Narese per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1° febbraio 1989, la Regione

Liguria ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 5, commi dal primo al quinto, della legge 29 dicembre 1988,

n. 554, recante "Disposizioni in materia di pubblico impiego".

Tale legge - premette la ricorrente - stabilisce, tra l'altro,

alcune limitazioni alle assunzioni di personale presso un gran numero

di strutture pubbliche, affermando in generale il principio della

priorità dell'attuazione della disciplina della mobilità sancita

dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325.

L'art. 5 della legge si occupa del personale delle regioni, delle

unità sanitarie locali e degli enti pubblici non economici

dipendenti dalle regioni: più precisamente esso prescrive che le

assunzioni in deroga siano disposte, per il personale sanitario e

degli enti dipendenti, con provvedimento della giunta regionale

(primo comma); che le unità sanitarie locali e gli enti dipendenti

dalle regioni abbiano l'obbligo di comunicare alle rispettive regioni

le carenze di organico e gli esuberi con le modalità di cui al

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sopra ricordato

(secondo comma); che le regioni debbano provvedere ad attivare i

processi di mobilità tra il proprio personale, quello degli enti

dipendenti e quello delle unità sanitarie locali sulla base della

corrispondenza di cui all'art. 4, comma 3, del già richiamato

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi del quale

le corrispondenze sono dichiarate dal Dipartimento della funzione

pubblica in sede di pubblicazione delle vacanze, sentite le

confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano

nazionale (terzo comma); che l'elenco del personale esuberante non

reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti sia comunicato

alla Presidenza del Consiglio dei ministri per la ricollocazione a

norma del d.P.C.M. n. 325 del 1988 (quarto comma); che i posti non

coperti con i processi di mobilità in ambito regionale siano

comunicati alla Presidenza del Consiglio dei ministri, per

l'eventuale copertura con personale di provenienza extraregionale,

sempre ai sensi del d.P.C.M. n. 325 del 1988 (quinto comma).

Tutto ciò premesso, la Regione ricorrente svolge, in particolare,

le seguenti argomentazioni:

a) Il primo comma dell'art. 5 viola gli artt. 117 e 123 Cost.,

in quanto, attribuendo la competenza a disporre le assunzioni in

deroga nell'ambito delle unità sanitarie locali e degli enti

pubblici dipendenti dalle regioni a "provvedimenti della giunta

regionale", esorbita dai limiti propri della legislazione di

principio e invade la stessa materia statutaria, dato che non spetta

certamente allo Stato ripartire le attribuzioni tra gli organi

regionali.

b) I commi secondo, terzo, quarto e quinto dell'art. 5 violano

gli artt. 115, 117 e 118 Cost., in quanto assoggettano le regioni

all'obbligo di attivare le procedure di mobilità, in palese

contrasto con l'autonomia spettante alle regioni in materia di

organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti dipendenti.

Richiamate le sentenze di questa Corte nn. 307 del 1983 e 245 del

1984, con le quali fu dichiarata l'illegittimità di norme che

riservavano allo Stato l'adozione di provvedimenti derogatori del

blocco degli organici, la ricorrente rileva che l'art. 5 in esame

formalmente ostenta di rispettare l'insegnamento giurisprudenziale

con il comma introduttivo, che (a prescindere dalla precisazione

censurata sub a) riconosce la competenza regionale a disporre le

assunzioni in deroga negli enti dipendenti e nelle unità sanitarie

locali. Tuttavia, nelle successive proposizioni, l'apparente ossequio

viene annullato con l'imposizione dei processi di mobilità persino

al personale regionale.

Né ad attenuare la gravità della lesione dell'autonomia così

prodotta vale il fatto che, per quanto concerne il personale delle

regioni, sono queste ultime a determinare, con il riscontro di

situazioni di esubero o di carenza, la premessa dell'attivazione

delle procedure. Anche la decisione di far luogo ad un'assunzione in

deroga è infatti necessariamente preceduta dal riconoscimento di una

condizione di carenza; ma tale riconoscimento è solo l'antecedente

logico di quel giudizio di comparazione con altre esigenze (da cui

scaturisce la decisione in merito all'assunzione) che, secondo

l'insegnamento di questa Corte, non può essere sottratto alla

regione.

Per contro le norme impugnate pretendono di sottrarre alle regioni

il dominio dell'organizzazione del proprio personale, ricollegando

alla semplice ricognizione di situazioni obiettive di carenza o di

esubero l'avvio di movimenti di personale svincolati da ulteriori

valutazioni regionali.

Le norme censurate violano gli indicati parametri costituzionali,

prosegue la ricorrente, anche per l'ulteriore ragione che, pur

vertendo in materia di competenza "propria" delle regioni,

disciplinano - soprattutto mediante il rinvio al d.P.C.M. 5 agosto

1988, n. 325 - l'intera materia della mobilità, senza lasciar spazi

alla competenza normativa ed amministrativa regionale.

Per di più, il richiamo al d.P.C.M. n. 325/88 viene costantemente

completato con il richiamo alle "successive eventuali modificazioni

dello stesso", così determinando una permanente sottoposizione delle

regioni ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei

ministri, privo di limiti e sfornito del benché minimo fondamento

giuridico;

c) I commi dal secondo al quinto dell'art. 5 violano, poi,

prosegue la Regione Liguria, anche gli artt. 81, 117 e 119 Cost., per

lesione dell'autonomia regionale sotto il profilo delle scelte

nell'allocazione delle risorse finanziarie. È, infatti, indubbio che

disporre in merito all'entità delle dotazioni di personale di

strutture pubbliche equivale ad operare scelte nella destinazione di

mezzi finanziari, tant'è vero che l'art. 1, quarto comma, della

legge in questione assicura agli enti locali destinatari di personale

sottoposto a mobilità i fondi relativi al corrispondente trattamento

economico.

Nella fattispecie le norme impugnate si sono spinte sino a

predisporre le condizioni di un incremento dell'importo globale delle

spese per personale a carico delle regioni, senza dotare le stesse

regioni dei mezzi finanziari conseguentemente necessari.

2. - Con ricorso notificato il 1° febbraio 1989, la Regione Veneto

ha sollevato, a sua volta, questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1, commi quarto, quinto e sesto, e 5, commi dal primo al

quinto, della legge n. 554 del 1988.

Dopo aver svolto, quanto all'art. 5, argomentazioni identiche a

quelle della Regione Liguria, la ricorrente censura gli indicati

commi dell'art. 1 per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche

in relazione all'art. 3 Cost. Le norme sono impugnate nella parte in

cui subordinano le assunzioni consentite alle unità sanitarie locali

alla previa attuazione della disciplina della mobilità (quarto

comma); vietano le assunzioni conseguenti a concorsi le cui prove

siano iniziate dopo il 30 settembre 1988 (quinto comma); e privano di

efficacia le autorizzazioni ad assunzioni in deroga rilasciate alle

unità sanitarie locali dopo la medesima scadenza del 30 settembre

1988 (sesto comma).

Tali disposizioni, ad avviso della ricorrente, pur se destinate ad

essere travolte dalla dichiarazione di incostituzionalità dell'art.

5, sono, comunque, di per sé illegittime, in quanto l'imposizione di

un regime di blocco delle assunzioni inderogabile a carico delle

unità sanitarie locali, fino all'espletamento di procedure

particolarmente complesse, in un contesto contraddistinto da un

generale riconoscimento di un potere di deroga per speciali

necessità, appare irragionevole ed indebitamente limitativa delle

competenze regionali.

Ancor più irragionevole è, poi, la retroattività attribuita

all'irrigidimento del blocco, sancita dai commi quinto e sesto, la

quale, comportando l'annullamento di scelte programmatorie regionali

che già avevano ricevuto esecuzione, si pone in irriducibile

contrasto con l'autonomia organizzativa delle regioni in materia

sanitaria.

3. - Con ricorso notificato il 31 gennaio 1989, la Regione

Emilia-Romagna ha anch'essa sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma,

1, quarto comma e, in subordine, 5, primo comma, e 2 della legge n.

554 del 1988, in riferimento agli artt. 97, 117, 118, 119 e 123 Cost.

In particolare, la ricorrente svolge, nell'ordine, le seguenti

censure:

a) I commi secondo e terzo dell'art. 5, in connessione con il

quarto comma dell'art. 1, violano gli artt. 117 e 118 Cost., in

quanto, pur se la disciplina appare formalmente riconducibile alla

funzione statale di indirizzo e coordinamento, il contenuto

sostanziale di essa, imponendo alle regioni una serie di disposizioni

rigidamente predeterminate ad opera di un organo governativo, si

risolve in una invasione dell'autonomia regionale in materia di

ordinamento degli uffici e disciplina del relativo personale;

b) I commi quarto e quinto dell'art. 5 violano gli artt. 117, 97

e 123 Cost. Dopo aver svolto argomentazioni sostanzialmente identiche

a quelle di cui ai ricorsi già esaminati, la ricorrente pone

particolarmente in luce che la disciplina in questione offre la

possibilità a personale proveniente da Amministrazioni

extra-regionali di coprire le vacanze rilevate in ambito regionale,

con palese lesione del potere politico-amministrativo ed

amministrativo delle regioni in materia di organizzazione dei propri

uffici, e con violazione anche del principio del buon andamento degli

uffici regionali;

c) Il quarto comma dell'art. 1, in relazione ai commi quarto e

quinto dell'art. 5, viola l'art. 119 Cost., in quanto non prevede la

corresponsione alle regioni dei fondi necessari ad assicurare il

trattamento economico del personale delle Amministrazioni pubbliche

sottoposto a mobilità verso le regioni stesse;

d) Il primo comma dell'art. 5 viola l'art. 123 Cost., anche in

relazione agli artt. 7 e 24 dello Statuto regionale, per i motivi

già esposti nei ricorsi sopra esaminati;

e) Il quarto comma dell'art. 1 e il terzo comma dell'art. 5

violano gli artt. 117 e 118 Cost., nonché l'art. 3 della legge n.

382 del 1975 sulla funzione di indirizzo e coordinamento, in quanto,

recependo integralmente le disposizioni contenute nel d.P.C.M. n.

325/88 sulla mobilità, non lasciano spazio all'ulteriore normazione

regionale e violano pertanto i limiti entro cui può legittimamente

esplicarsi la funzione di indirizzo e coordinamento. Le norme

censurate sono poi illegittime anche perché prescindono totalmente

da qualsiasi collegamento con quanto stabilito dagli accordi

intercompartimentali, in contrasto con i principi della legge-quadro

sul pubblico impiego:

f) Infine, in via subordinata, il primo comma dell'art. 5, in

relazione al terzo, quarto e quinto comma dello stesso articolo, e il

primo comma dell'art. 2 violano gli artt. 117 e 118 Cost., se e in

quanto dalla loro interpretazione dovesse evincersi la mancata

previsione in capo alle regioni del potere di deroga con riferimento

al personale regionale. Il primo comma dell'art. 2, infatti, conclude

la ricorrente, prevede il potere del Presidente del Consiglio dei

ministri di autorizzare, ricorrendo effettive, motivate e documentate

esigenze, ulteriori assunzioni in deroga, ma nulla la norma dispone

esplicitamente con riferimento alle regioni: potrebbe, pertanto,

ritenersi che anche per il personale regionale vi sia una generale

soggezione, quanto al potere derogatorio, ai parametri stabiliti

dall'organo governativo.

4. - Con ricorso notificato il 31 gennaio 1989, anche la Regione

Toscana solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,

commi dal primo al quinto, della legge n 554 del 1988, in riferimento

agli artt. 3, 97, 117 e 123 Cost.

In particolare:

a) il primo comma dell'art. 5 viola l'art. 123 Cost., in

relazione allo Statuto regionale, per i motivi già esposti nei

ricorsi sopra esaminati;

b) il secondo ed il terzo comma dell'art. 5 violano l'art. 117

Cost. in quanto impongono alle regioni l'obbligo di attivare la

mobilità del personale, così incidendo in materia riservata alla

legge regionale; né sussiste nella specie un interesse nazionale

così pressante da eliminare ogni potere delle regioni;

c) il quarto e il quinto comma dell'art. 5 violano anch'essi

l'art. 117 Cost., in quanto dispongono l'applicazione del d.P.C.M. n.

325/88 agli esuberi e alle carenze del personale delle regioni,

ovvero degli enti da esse dipendenti, ovvero delle unità sanitarie

locali nell'ambito regionale;

d) il quarto e il quinto comma dell'art. 5, infine, violano

anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, nell'ipotesi che fosse

ritenuta legittima l'attribuzione al Presidente del Consiglio del

potere di adottare i provvedimenti ivi previsti, si determinerebbe

una violazione dei principi di eguaglianza, ragionevolezza e buon

andamento, per il contrasto con quanto previsto dall'art. 1, quarto

comma, della legge stessa: mentre, infatti, quest'ultima norma

provvede a trasferire agli enti locali, presso i quali sia destinato

personale, i fondi necessari, nulla dispongono le norme censurate

quanto al personale eventualmente destinato alle regioni o agli enti

da esse dipendenti.

5. - Si è costituito in tutti i giudizi, con atti in gran parte

identici, il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per

l'infondatezza delle questioni sollevate.

In particolare, l'Avvocatura dello Stato deduce quanto segue:

a) Quanto alla censura concernente il primo comma dell'art. 5,

essa, ad avviso dell'Avvocatura, si dimostra sfornita di sostanziale

fondamento in quanto le assunzioni di nuovo personale "in deroga" ai

limiti fissati (nell'art. 1) possono essere disposte solo in casi di

comprovate esigenze e con rispetto, altresì, dei limiti derivanti

dagli atti di indirizzo e coordinamento emanati ( ex art. 9 legge n.

130/1983) ovvero imposti dagli stanziamenti di bilancio. Ne segue

linearmente - con il carattere, appunto, provvedimentale

dell'autorizzazione in deroga e la pressocché totale carenza d'ogni

apprezzabile margine di discrezionalità nelle inerenti valutazioni -

la sicura pertinenza dell'atto alla sfera di attribuzioni tipiche che

l'art. 121 Cost. conferisce alla giunta, secondo criterio che,

ragionevolmente, non avrebbe potuto non essere osservato nel riparto

di competenze che ciascuna regione avesse dovuto effettuare;

b) In ordine alle censure relative ai commi dal secondo al

quinto dell'art. 5, per violazione dell'autonomia organizzativa e

finanziaria delle regioni, l'Avvocatura premette, innanzitutto, che

il principio della mobilità è enunciato nell'art. 19 della

legge-quadro sul pubblico impiego (cui è stata riconosciuta portata

di riforma economico-sociale) e che il d.P.C.M. n. 325 del 1988

costituisce atto di indirizzo e coordinamento (art. 10) per le

regioni e gli enti da esse dipendenti: ciò già è sufficiente ad

escludere che l'assoggettamento delle regioni al dovere di attuare il

principio della mobilità possa, di per sé, costituire indebita

compressione dell'autonomia regionale di cui all'art. 117 Cost.

Quanto alle modalità di attuazione della mobilità, di cui al

richiamato d.P.C.M. n. 325/88, non pare, ad avviso dell'Avvocatura,

che possa sussistere difficoltà alcuna a riconoscere che, legittima

la predeterminazione dei criteri di individuazione degli esuberi

presso le unità sanitarie locali (in ragione della peculiare

posizione di tali strutture e del relativo personale, già altre

volte sottolineata dalla Corte), nessuna interferenza può ravvisarsi

con le competenze regionali in materia di organizzazione d'uffici e

di personale dipendente, anche perché il richiamo alle "modalità"

di

comunicazione (delle situazioni di carenza e di esubero) deve

intendersi circoscritto alle disposizioni dell'art. 3, comma secondo,

del d.P.C.M. 325/1988, cioè a forme di dettagliata descrizione

dell'"esistente" che, obbedendo a razionali e generalizzati criteri

di rappresentazione dello stato del personale, non suonano certo come

arbitraria compressione di un ambito di autonomia in ipotesi

suscettibile d'esplicarsi.

In merito, poi, ai commi quarto e quinto dell'art. 5, l'Avvocatura

rileva che ove si rifletta che, eccezione fatta per la già segnalata

peculiarità delle unità sanitarie locali, la determinazione degli

esuberi è lasciata alla valutazione delle stesse regioni, cui pure

è rimesso il reimpiego della "forza" in ambito locale, non si riesce

a scorgere in qual modo il collocamento del personale eccedente,

attraverso atto della Presidenza del Consiglio, presso altre

Amministrazioni (anche regionali, ma ovviamente diverse da quella

d'origine) si risolva in invasione dell'autonomia della regione che,

segnalato l'esubero, functa est munere suo senza essere tenuta ad

altro.

D'altro canto, il denunciato quinto comma prevede - bensì - la

copertura delle vacanze nei ruoli regionali (col personale in esubero

presso altre Amministrazioni, anche regionali) ma solo "ove

possibile". Tale parentetica e, tuttavia, esplicita avvertenza

esclude, di per sé, qualsiasi automatismo d'effetti, dovendo invero

l'inciso intendersi riferito non già alle modalità d'assegnazione

del personale, bensì alla copertura stessa delle riscontrate vacanze

nei ruoli regionali. Ad orientare in tal senso l'interprete depone,

infatti, la considerazione che se la posta limitazione - espressa con

le parole "ove possibile" - fosse da riferire alla osservanza delle

modalità di assegnazione del personale indicate nell'art. 4 del

d.P.C.M., risulterebbe priva di significato concreto la successiva

salvezza fatta di eventuali modificazioni introdotte allo stesso

d.P.C.M.

Il dettato della norma è, quindi, ancora aperto ad ulteriori

specificazioni e non è esclusa la possibilità che ai provvedimenti

presidenziali di copertura si faccia luogo ad esito di previe intese

con le regioni interessate.

Infine, circa l'asserita indebita compressione dell'autonomia

finanziaria, l'Avvocatura rileva che, poiché ad un flusso di

personale verso le regioni potrà farsi luogo solo "ove possibile" e

"a copertura dei posti" rimasti vacanti, deve escludersi che da

simile mobilità possano derivare maggiori spese rispetto a quelle

che nell'esercizio della propria autonomia finanziaria ciascuna

regione abbia preventivato in bilancio;

c) In ordine alla censura relativa all'art. 1, commi quarto,

quinto e sesto, l'Avvocatura dello Stato osserva che la

subordinazione di ogni nuova assunzione, nelle percentuali

consentite, alla previa attuazione della disciplina della mobilità

non ha nulla di irrazionale, apparendo - piuttosto - una coerente e

logica misura rispetto all'esigenza di economica utilizzazione del

personale, altrove esuberante, cui si prefigge di portare

soddisfazione il principio in discorso.

Più in particolare, poi, la previsione di cui al sesto comma

dell'art. 1, comportante la salvezza delle assunzioni autorizzate a

tutto il 30 settembre 1988, induce a ritenere contenuta a sporadici

casi la paventata insorgenza di eccezionali situazioni d'urgente

necessità di personale, pur sempre fronteggiabili con ricorso ad

istituti propri del rapporto d'impiego (come il distacco) capaci di

sopperire transitoriamente ad esigenze impreviste, così da togliere

ogni spessore di concretezza al rischio profilato ex adverso come

indice di irragionevolezza della norma.

Analogo ordine di considerazioni vale a dimostrare la infondatezza

della denuncia mossa al quinto comma dell'art. 1, col quale sono

state sottratte ad ogni condizione le assunzioni per posti oggetto di

procedure di concorso per le quali le prove risultassero iniziate

alla data del 30 settembre 1988. Anche qui, infatti, la disciplina di

legge deve riconoscersi ubbidiente a criteri di ragionevolezza, oltre

che di adeguato contemperamento di diverse esigenze;

d) In merito alla doglianza prospettata in via subordinata dalla

Regione Emilia-Romagna, l'Avvocatura osserva che il silenzio della

legge basta a relegare nell'ambito della irrealtà la prospettata

ipotesi interpretativa e a dimostrare, perciò, l'infondatezza della

denuncia.

6. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie

aggiuntive le Regioni Liguria, Veneto e Toscana, contestando le

argomentazioni svolte dall'Avvocatura dello Stato ed insistendo per

l'accoglimento delle questioni sollevate. Considerato in diritto

1. - I quattro ricorsi indicati in epigrafe sollevano questione di

legittimità costituzionale di varie norme della legge 29 dicembre

1988, n. 554; trattandosi di questioni identiche o strettamente

connesse, i relativi giudizi vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Tutte le ricorrenti censurano innanzitutto il primo comma

dell'art. 5 della legge n. 554 del 1988, in riferimento agli artt.

123 e - limitatamente alle Regioni Liguria e Veneto - anche 117 della

Costituzione: la norma, individuando nella giunta regionale l'organo

competente a disporre le assunzioni in deroga per le unità sanitarie

locali e per gli enti pubblici non economici dipendenti dalle

regioni, ad avviso delle ricorrenti invaderebbe una materia riservata

agli statuti regionali ed esorbiterebbe dai limiti di una

legislazione di principio.

La questione è fondata sotto l'assorbente profilo della

violazione dell'art. 123 della Costituzione.

Non vi è dubbio, infatti, che la ripartizione delle competenze

tra i vari organi regionali rientra, salvo ovviamente il rispetto

dell'art. 121 della Costituzione, nella materia "organizzazione

interna della regione", che la Costituzione riserva allo statuto

regionale.

Questa Corte, in una precedente occasione (v. sent. n. 64 del

1987), con riferimento ad una disposizione sostanzialmente identica a

quella ora impugnata, ritenne la questione non fondata interpretando

la norma nel senso che essa si limitava "a indicare l'organo

competente alla generalità dei provvedimenti amministrativi, secondo

la maggior parte degli Statuti, senza escludere, dunque, la

competenza (anche sull'oggetto) di altri organi regionali, che fosse

prevista in via generale da singoli Statuti".

Ma, in primo luogo, va rilevato che non era stato allora invocato

l'art. 123 della Costituzione; ed inoltre la Corte ritiene che sia

ora necessario pervenire alla dichiarazione di illegittimità della

norma in esame, anche ad evitare che in futuro si riproducano

disposizioni analoghe, le quali certamente non rispondono a criteri

di rigorosa conformità al dettato costituzionale, dando così luogo

ad occasioni di contenzioso tra lo Stato e le regioni.

Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.

5, primo comma, della legge n. 554 del 1988, nella parte in cui

prevede che le assunzioni in deroga per le unità sanitarie locali e

per gli enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni sono

disposte con provvedimenti "della giunta regionale", anziché "della

regione".

3. - Il secondo e il terzo comma dell'art. 5 della legge in esame

sono anch'essi impugnati da tutte le ricorrenti, in riferimento agli

artt. 115, 117 e 118 della Costituzione.

Secondo le ricorrenti le norme indicate, nell'assoggettare le

regioni all'obbligo di attivare le procedure di mobilità tra il

personale delle regioni stesse, degli enti pubblici non economici da

esse dipendenti e delle unità sanitarie locali (salvo, per queste

ultime, il personale di cui al decreto legge 8 febbraio 1988, n. 27,

convertito con modificazioni in legge 8 aprile 1988, n. 109), e nel

fare riferimento al d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 e alle successive

eventuali modificazioni dello stesso, ledono l'autonomia regionale in

materia di organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti

dipendenti e superano i limiti imposti alla funzione statale di

indirizzo e coordinamento, non lasciando alcuno spazio alla

competenza regionale.

La questione non è fondata.

Il principio della mobilità del personale del pubblico impiego fu

introdotto con l'art. 19 della legge quadro sul pubblico impiego 29

marzo 1983, n. 93, le cui disposizioni costituiscono per le regioni a

statuto ordinario principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della

Costituzione (art. 1) e la cui natura di grande riforma

economico-sociale fu riconosciuta da questa Corte, con la sentenza n.

219 del 1984, proprio considerando i principi da essa desumibili, fra

i quali, appunto, quello della mobilità.

Successivamente, l'attuazione concreta del principio è stata

avviata disponendo che le pubbliche amministrazioni individuassero e

definissero previamente i carichi funzionali di lavoro al fine di

determinare le dotazioni organiche a livello territoriale: art. 6 del

d.P.R. 1° febbraio 1986, n. 13 e art. 12 del d.P.R. 23 agosto 1988,

n. 395. L'art. 13 di quest'ultimo decreto prevede che le disposizioni

di cui al precedente art. 12 costituiscono linee di indirizzo e

coordinamento per le regioni a statuto ordinario e per le autonomie

territoriali.

Con il d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, poi, si è inteso - sulla

base della previsione legislativa di cui all'art. 24, commi 2, 17, 18

e 19, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988) - in

attesa della determinazione delle dotazioni organiche previste dal

citato art. 12 del d.P.R. n. 395/88, iniziare ad attuare processi di

mobilità anche in via sperimentale nell'ambito delle pubbliche

amministrazioni. Anche in questo caso si è stabilito che le

disposizioni del decreto costituiscono linee di indirizzo e

coordinamento per le regioni e gli enti da esse dipendenti (art. 10).

Si è giunti, infine, alla legge 29 dicembre 1988, n. 554, dettata

anch'essa al fine essenziale di promuovere e perfezionare i processi

di mobilità.

Dai lavori preparatori della legge emerge con chiarezza la

intenzione del legislatore di dare concreto avvio alla mobilità,

ricollegandosi a quanto già disposto nel citato decreto n. 325/88,

soprattutto attraverso una disciplina del reclutamento ispirata al

criterio della residualità delle assunzioni rispetto alle operazioni

di mobilità. L'obiettivo della legge è quello di conseguire

l'impiego ottimale delle risorse umane, di modernizzare la pubblica

Amministrazione attraverso una gestione più elastica ed efficiente

del personale al fine di renderla più rispondente alla domanda di

servizio: in definitiva, di compiere un passo importante,

nell'organizzazione dei pubblici uffici, sulla strada del

raggiungimento e della piena attuazione di quel principio del buon

andamento della pubblica Amministrazione costituzionalmente sancito

nell'art. 97 della Carta fondamentale.

Non può, quindi, non riconoscersi che la legge in esame sia

complessivamente sorretta dall'interesse nazionale, quale limite

costituzionalmente posto all'autonomia regionale, e che sussistano

nel caso di specie quei requisiti (non arbitrarietà

dell'apprezzamento del legislatore; infrazionabilità territoriale

dell'interesse), che giustificano in linea di principio, secondo il

costante orientamento di questa Corte, l'intervento del legislatore

statale, in materie di competenza regionale, anche in via dettagliata

e concreta (v. sentt. nn. 177, 217 e 633 del 1988).

Passando all'esame delle singole disposizioni censurate, va

rilevato che il secondo e il terzo comma dell'art. 5 contengono norme

che senza dubbio non esorbitano dall'esigenza di soddisfare

l'interesse nazionale posto a loro fondamento. Appare infatti

pienamente coerente, ed anzi logicamente necessario, rispetto ai fini

da perseguire, che i processi di mobilità debbano coinvolgere tutto

il personale della pubblica amministrazione, ivi comprese quindi le

regioni e gli enti territoriali minori. L'obbligo imposto di attivare

tali processi non comprime quindi illegittimamente alcuna competenza

regionale; e il richiamo al d.P.C.M. n. 325/88 (quanto alle modalità

con cui le unità sanitarie locali e gli enti dipendenti devono

comunicare le carenze e gli esuberi di organico alle regioni e ai

profili professionali cui le regioni devono attenersi nell'attuare la

mobilità) è giustificato da evidenti ragioni di uniformità delle

procedure su tutto il territorio nazionale. Infine, anche il rinvio

alle "eventuale successive modificazioni" di detto decreto, disposte

ai sensi dell'art. 1, quarto comma, della legge stessa, non presenta

di per sé, per gli stessi motivi, vizi di legittimità, salva

ovviamente restando la competenza di questa Corte in ordine alle

disposizioni che dovessero essere in futuro concretamente dettate.

Va detto poi, per concludere su questo punto, che l'autonomia

regionale è comunque sufficientemente salvaguardata dal potere, che

resta intatto, di determinare le piante organiche del personale.

4. - Per motivi sostanzialmente analoghi a quelli relativi alle

censure concernenti il secondo e terzo comma dell'art. 5, sono

impugnati da tutte le ricorrenti anche i commi quarto e quinto dello

stesso articolo, in riferimento agli artt. 117, 118 e, quanto

all'Emilia-Romagna, anche 97 e 123 della Costituzione.

I due commi in discussione dispongono che debbano essere

comunicati alla Presidenza del Consiglio da un lato (quarto comma)

l'elenco del personale delle unità sanitarie locali, degli enti

dipendenti dalle regioni o delle stesse regioni risultato in esubero

e non reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti, e,

dall'altro (quinto comma), i posti degli stessi enti relativi a

profili professionali non coperti con i processi di mobilità: nel

primo caso la Presidenza del Consiglio provvederà alla

"collocazione" del personale (secondo le norme del d.P.C.M. n.

325/88), nel secondo provvederà a disporre "ove possibile" la

copertura dei posti (sempre secondo le modalità di cui al richiamato

decreto n. 325/88).

Le ricorrenti lamentano, in particolare, la lesione della propria

competenza in materia di organizzazione degli uffici, soprattutto per

la possibilità che personale di provenienza extra-regionale possa

coprire le vacanze risultate in ambito regionale all'esito della

mobilità.

La questione è fondata nei limiti di cui appresso.

Va innanzitutto ribadito, come ampiamente detto al numero

precedente, che sussiste un evidente interesse nazionale che presiede

a tutta la procedura della mobilità. Non può, quindi, negarsi che

sia pienamente coerente con il completo soddisfacimento del detto

interesse la previsione che, all'esito della mobilità

infraregionale, si dia luogo, ove occorra, ad una mobilità anche

interregionale, ovvero tra amministrazioni regionali e

amministrazione statale.

Tuttavia, le norme censurate, così come concretamente formulate,

non appaiono rispettare i limiti di una stretta correlazione con

l'esigenza posta a loro fondamento: costituiscono, cioè, secondo una

valutazione che questa Corte si è sempre riservata di effettuare in

casi analoghi (v. sentenze precedentemente citate), strumenti che, in

presenza delle competenze regionali su cui incidono, non possono

considerarsi pienamente congrui al raggiungimento dello scopo. Non vi

è dubbio, infatti, che le norme in esame, escludendo qualsiasi

intervento regionale in ordine alle decisioni circa i movimenti di

personale da o verso le regioni, determinino una penetrante

interferenza nell'autonomia regionale, senza che, d'altra parte, esse

possano ritenersi strettamente necessarie al fine di soddisfare

l'interesse nazionale che le sorregge.

Ad avviso di questa Corte, detto fine è ugualmente e pienamente

raggiungibile se, considerate le competenze delle regioni in materia,

sia a queste assicurato, nelle procedure in esame, un momento

partecipativo, quanto meno nella forma della consultazione, in

attuazione di quel principio di "leale cooperazione" cui varie volte

questa Corte ha avuto occasione di fare riferimento (v. sentt. nn.

175 del 1976, 151 del 1986, 344 del 1987, 747, 1029 e 1031 del 1988,

242 del 1989).

Pertanto, va dichiarata l'illegittimità costituzionale, per

violazione dell'art. 117 della Costituzione, dei commi quarto e

quinto dell'art. 5 nella parte in cui non prevedono che la

collocazione presso altre amministrazioni del personale risultato in

esubero e non reimpiegato in ambito regionale (quarto comma) e la

copertura dei posti non coperti con i processi di mobilità (quinto

comma) avvengano sentite le regioni interessate.

Restano assorbiti i profili di censura relativi agli altri

parametri invocati.

5. - I commi secondo, terzo, quarto e quinto dell'art. 5 della

legge n. 554 del 1988 sono poi censurati dalle Regioni Liguria e

Veneto sotto l'aspetto della lesione della loro autonomia

finanziaria, in riferimento agli artt. 81, 117 e 119 della

Costituzione. Si sostiene, in particolare, che dette norme incidono

sulle decisioni in ordine alla distribuzione delle risorse

finanziarie regionali, determinando - nel caso in cui prevedono la

destinazione alle regioni di personale di provenienza extraregionale

- un incremento dell'importo globale delle spese a carico delle

regioni stesse, senza dotarle dei mezzi finanziari necessari.

A sua volta la Regione Toscana impugna i soli commi quarto e

quinto dell'art. 5 in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, rilevando che il mancato trasferimento alle regioni dei

fondi occorrenti al trattamento economico del personale ad esse

destinato viola il principio di uguaglianza - in relazione a quanto

viceversa è previsto nell'art. 1, quarto comma, della stessa legge

per gli enti locali - e quello di buon andamento degli uffici

regionali.

Va premesso, in primo luogo, che anche le censure riferite agli

artt. 3, 81 e 97 della Costituzione, pur attinendo a precetti

costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della

Costituzione stessa, possono, così come prospettate dalle

ricorrenti, ritenersi ammissibili, in quanto finalizzate al

ripristino dell'integrità delle proprie competenze, che si assumono

illegittimamente lese (cfr. sentt. nn. 64 del 1987 e 302 del 1988).

Va, inoltre, precisato, in ordine a tutte le esposte censure, che

queste, così come sono motivate, sono chiaramente riferite - e vanno

quindi circoscritte - al solo quinto comma dell'art. 5, rispetto al

quale soltanto, d'altra parte, appare in astratto configurabile la

lesione di competenza lamentata dalle ricorrenti.

Ciò posto, le questioni non sono fondate.

In primo luogo, va rilevato che la necessaria partecipazione della

regione alle procedure in discussione (introdotta dalla presente

pronuncia), sia pure nella forma della consultazione, costituisce

già di per sé uno strumento di tutela anche della propria autonomia

finanziaria.

È poi decisivo osservare che la destinazione di personale di

provenienza extraregionale a copertura dei posti rimasti non coperti

all'esito della mobilità infraregionale, senza che sia prevista la

corresponsione da parte dello Stato dei mezzi finanziari occorrenti

al trattamento economico di detto personale, non lede alcuna delle

invocate disposizioni costituzionali in tema di autonomia finanziaria

regionale, in quanto si tratta di posti previsti negli organici e di

cui la regione ha comunicato la avvenuta non copertura (fermo

rimanendo, come già detto, il potere regionale di modificare le

piante organiche) e, quindi, di posti per i quali deve ritenersi che

la regione avrebbe dovuto procedere in ogni caso all'assunzione di

personale: deve, pertanto, concludersi che le spese in discussione

costituiscono spese proprie della regione.

Né, infine, è invocabile il principio di eguaglianza rispetto a

quanto è previsto nel quarto comma dell'art. 1 con riferimento agli

enti locali, non essendo evidentemente paragonabile, quanto ai

rapporti con lo Stato, anche in materia finanziaria, la posizione

delle regioni a quella degli enti locali (province, comuni ecc.).

6.1. - Formano oggetto di impugnazione da parte delle Regioni

Veneto ed Emilia-Romagna anche alcune disposizioni dell'art. 1 della

legge in esame, in via autonoma o in connessione con disposizioni

dell'art. 5, già esaminate.

In primo luogo, la Regione Veneto censura i commi quarto, quinto e

sesto dell'art. 1: essi, nella parte in cui subordinano le nuove

assunzioni presso le unità sanitarie locali (nella percentuale

consentita) alla previa attuazione della mobilità facendo salvi i

concorsi le cui prove siano già iniziate alla data del 30 settembre

1988 e le assunzioni in deroga già concesse dalle regioni alla

medesima data, violano, ad avviso della ricorrente, gli artt. 117 e

118 della Costituzione (anche in relazione all'art. 3 della

Costituzione stessa), in quanto ledono l'autonomia organizzativa

regionale in materia sanitaria e vanificano irrazionalmente con

effetto retroattivo scelte programmatiche già effettuate.

La questione non è fondata.

Ribadito anche in questo caso quanto sopra detto (v. punto 3) in

ordine all'interesse nazionale che deve ritenersi posto

legittimamente a base della legge n. 554 del 1988, non può esservi

dubbio che il criterio della residualità delle assunzioni rispetto

alle operazioni di mobilità, contenuto nel quarto comma dell'art. 1,

rivesta una particolare importanza e costituisca una misura

(peraltro, sia pure con modalità diverse, già prevista nell'art. 24

della legge finanziaria 1988, le cui disposizioni in gran parte

cessano di avere applicazione dal 1° gennaio 1989, ai sensi dell'art.

2, comma quinto, della legge n. 554) perfettamente logica e coerente

con le finalità che la legge in esame intende perseguire.

In merito alla "retroattività" al 30 settembre 1988 del blocco

delle assunzioni, va in primo luogo rilevato che le disposizioni di

cui ai commi quinto e sesto in esame sono frutto di emendamenti al

testo originario (approvati in commissione alla Camera), il quale

prevedeva che potessero effettuarsi assunzioni per posti messi a

concorso per i quali fosse stata formata la graduatoria di merito

entro il 31 dicembre 1988, e nulla disponeva, d'altra parte, quanto

alle unità sanitarie locali. Ciò posto, deve ritenersi che l'aver

fissato l'inizio del periodo di moratoria ad una data di poco

anteriore all'entrata in vigore della legge rientrava nella

discrezionalità del legislatore al fine di contemperare esigenze

diverse, tanto più che tale data volutamente è fatta coincidere con

quella di presentazione del disegno di legge alla Camera, e non può

di per sé costituire una illegittima lesione di competenze

regionali.

Quanto, poi, alla impossibilità, lamentata dalla ricorrente, di

far fronte ad eventuali urgenti necessità di personale presso le

unità sanitarie locali, va osservato, come sostiene l'Avvocatura

dello Stato, che le regioni possono sempre far ricorso agli istituti

previsti in via generale nel rapporto di pubblico impiego proprio al

fine di sopperire ad esigenze impreviste e transitorie.

6.2. - La Regione Emilia-Romagna impugna il quarto comma dell'art.

1, in relazione ai commi quarto e quinto dell'art. 5, per violazione

dell'art. 119 della Costituzione, in quanto non prevede la

corresponsione alle regioni dei fondi necessari ad assicurare il

trattamento economico del personale ad esse eventualmente destinato

in attuazione della mobilità.

La questione è infondata per gli stessi motivi già illustrati

nel punto 5, in ordine alle censure, sostanzialmente identiche,

prospettate dalle altre ricorrenti avverso i predetti commi dell'art.

5.

6.3. - Parimenti non fondata è l'ulteriore questione sollevata

dalla Regione Emilia-Romagna avverso il combinato disposto del quarto

comma dell'art. 1 e del terzo comma dell'art. 5, in riferimento agli

artt. 117 e 118 della Costituzione, per violazione dei limiti entro

cui può legittimamente esplicarsi la funzione statale di indirizzo e

coordinamento.

La censura non presenta un'autonomia sostanziale rispetto ad altre

già esaminate e dichiarate non fondate (v. punti 3 e 6.1).

7. - Da ultimo, la Regione Emilia-Romagna prospetta in via

subordinata questione di legittimità costituzionale del primo comma

dell'art. 5 (in relazione ai successivi commi dello stesso articolo)

e del primo comma dell'art. 2 della legge n. 554, in riferimento agli

artt. 117 e 118 della Costituzione, qualora siano da interpretarsi

nel senso della mancata previsione in capo alle regioni del potere di

deroga relativamente al personale regionale.

La questione non è fondata in quanto, come riconosce la stessa

Avvocatura dello Stato, il silenzio della legge non può certo

interpretarsi nel senso sia pur dubitativamente prospettato dalla

ricorrente.