Sentenza n. 407/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

della Regione Siciliana approvata dall'Assemblea regionale il 22

dicembre 1994 (Integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15

maggio 1991, n. 27, e all'articolo 2 della legge regionale 1

settembre 1993, n. 25, in materia di formazione professionale), e

dell'art. 9 della legge della Regione Siciliana approvata

dall'Assemblea regionale il 7 aprile 1995 (Modifiche ed integrazioni

all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27 e agli

articoli 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25),

promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana, notificati il 2 gennaio e il 15 aprile 1995, depositati in

cancelleria il 9 gennaio e il 22 aprile 1995 ed iscritti,

rispettivamente, ai nn. 1 e 31 del registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Uditi l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara, per il ricorrente, e

gli avv. Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1995 (Reg. ric. n. 1 del

1995), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della

legge regionale della Sicilia approvata il 22 dicembre 1994

(Integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991,

n. 27, e all'articolo 2 della legge regionale 1 settembre 1993, n.

25, in materia di formazione professionale), in riferimento agli

artt. 3 e 97 della Costituzione, nonché all'art. 17, lettera f),

dello Statuto speciale.

Secondo il ricorrente, la norma impugnata, nell'autorizzare

l'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la

formazione professionale e l'emigrazione ad utilizzare presso enti

pubblici, tramite convenzioni, il personale del settore della

formazione professionale rimasto senza incarico, costituirebbe una

riproposizione delle norme già dichiarate incostituzionali dalla

Corte con sentenza n. 437 del 1994, incorrendo, perciò, in analoghe

censure. In particolare, la norma contrasterebbe con il principio

del buon andamento della pubblica amministrazione, in quanto non

specifica i criteri cui l'Assessore si deve attenere nella stipula

delle convenzioni, sia in riferimento alle effettive esigenze degli

enti presso i quali il personale sarebbe utilizzato, sia ai requisiti

professionali del personale medesimo, che riguardano un settore,

quello dell'attività formativa, diverso da quello in cui il

personale in questione potrebbe essere riutilizzato.

Inoltre, la norma stessa fa ricadere l'onere finanziario sul

capitolo del bilancio della Regione n. 34109, destinato alla gestione

dei corsi di formazione professionale, che viene ad essere ridotto in

favore di una ristretta cerchia di lavoratori, a vantaggio dei quali

non può sostenersi esista una sorta di "diritto soggettivo" alla

continuità della attività lavorativa e al conseguente trattamento

economico, basato sull'art. 2, comma 1, della legge regionale n. 25

del 1993 (che, se così interpretato, violerebbe l'art. 17, lettera

f), dello Statuto speciale, creando un ingiustificato privilegio).

La disposizione - che non ha, oltretutto, efficacia limitata nel

tempo - perseguirebbe una finalità assistenziale, esorbitante dalla

competenza del legislatore siciliano in materia di assistenza sociale

in quanto volta ad introdurre un "ammortizzatore sociale" difforme

dai corrispondenti istituti previsti dalla vigente legislazione

nazionale.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione Siciliana, chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

Secondo la difesa della Regione, la disposizione impugnata

costituisce attuazione dell'art. 2 della legge regionale n. 25 del

1993, che ha previsto la garanzia della continuità lavorativa per

gli operatori della formazione professionale iscritti all'apposito

albo, in base a quanto già stabilito dal contratto nazionale di

categoria.

Quanto alle specifiche censure avanzate nel ricorso, si assume

che:

non si è di fronte alla sostanziale riproposizione di norme

già dichiarate illegittime, in quanto la norma prevede la effettiva

utilizzazione del personale in mobilità, facendo con ciò venir meno

l'aspetto assistenzialistico;

quanto alla presunta genericità nella individuazione degli enti

e alla utilizzazione dei lavoratori per finalità proprie degli enti

medesimi, si tratta della riproduzione, in forma legislativa, di

clausole contenute nel contratto collettivo nazionale di categoria;

la norma è ispirata ad un contratto collettivo applicato anche

in tutte le regioni ordinarie in conseguenza dell'art. 9, quarto

comma, della legge-quadro n. 845 del 1978, per cui si può ritenere

sussistere, nella legislazione statale, una norma di riferimento;

i criteri ai quali l'assessore si deve attenere nella stipula

delle convenzioni sono previsti dettagliatamente nell'art. 27 del

contratto collettivo nazionale di lavoro;

quanto all'onere finanziario derivante dalla legge, che

ricadrebbe sullo stanziamento per la formazione professionale, il

legislatore regionale aveva l'obbligo di dare attuazione alla

disposizione contenuta nell'art. 2 della precedente legge regionale

n. 25 del 1993 e alle clausole contrattuali contenute nell'art. 27

del contratto collettivo nazionale, anche al fine di evitare una

disparità di trattamento rispetto al personale che si trova in

analoga situazione in tutto il territorio nazionale.

D'altro canto, l'art. 9, sesto comma, lettera e), della legge

regionale n. 24 del 1976, ha riguardo anche alla retribuzione e agli

oneri sociali e contrattuali per il personale della formazione

professionale ed autorizza l'Assessore a coprire le relative spese.

3. - Con ricorso notificato il 15 aprile 1995 (Reg. ric. n. 31 del

1995) il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 della

legge regionale della Sicilia approvata il 7 aprile 1995 (Modifiche

ed integrazioni all'articolo 14 della legge regionale 15 maggio 1991,

n. 27 e agli articoli 2 e 5 della legge regionale 1 settembre 1993,

n. 25), in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, e 97 della

Costituzione, nonché all'art. 17, lettera f), dello Statuto

speciale.

Secondo il ricorrente, la norma impugnata - la quale autorizza

l'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza, la formazione

professionale e l'emigrazione ad attuare i processi di mobilità

previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro degli operatori

della formazione professionale, ed in particolare dall'art. 27 di

quest'ultimo - non sfuggirebbe alle censure già prospettate in

passato avverso disposizioni analoghe, apparendo altresì incongrua

rispetto al fine che si intende raggiungere.

Al tempo stesso, si rileva la totale mancanza della

quantificazione della spesa derivante dalla disposizione e,

correlativamente, di ogni previsione di copertura.

4. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione Siciliana, la difesa della quale, richiamate le

deduzioni presentate in relazione all'altro ricorso, "che si

intendono qui riprodotte con i relativi allegati", chiede che le

questioni sollevate vengano dichiarate non fondate.

5. - In prossimità dell'udienza, il Commissario dello Stato ha

depositato una memoria relativa ad entrambi i ricorsi, nella quale,

ricostruita la successione delle norme intervenute in materia di

personale della formazione professionale in Sicilia, a partire dalla

legge regionale n. 24 del 1976, fino ad arrivare alle norme

impugnate, si fa rilevare, quanto al secondo ricorso (Reg. ric. n. 31

del 1995), che, in data 16 maggio 1995, l'Assemblea regionale

siciliana ha approvato una legge (d.d.l. n. 1017) che abroga la

disposizione censurata la quale, peraltro, è stata immediatamente

riproposta in un disegno di legge approvato nella stessa seduta

(d.d.l. n. 1018).

L'abrogazione della norma impugnata dovrebbe determinare la

cessazione della materia del contendere; in caso contrario la norma

dovrebbe essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

Quanto al primo ricorso (Reg. ric. n. 1 del 1995) si rileva che la

legge impugnata è stata approvata precedentemente alla pubblicazione

della sentenza della Corte n. 437 del 1994, che ha dichiarato la

illegittimità costituzionale dell'art. 2 della legge approvata il 4

marzo 1994, norma che sembra costituire il presupposto di quella in

esame. Pertanto, in seguito a tale pronuncia, la norma oggi

censurata, se si ritiene che presupponga quella dichiarata

incostituzionale, sarebbe da considerare anch'essa illegittima, per

"illegittimità derivata'; se si ritiene dotata di forza propria,

secondo quanto sostenuto dalla difesa della Regione, presenterebbe

gli stessi vizi della precedente norma. Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi in epigrafe, il Commissario dello Stato per la

Regione Siciliana solleva questioni di legittimità costituzionale

avverso due disposizioni contenute in leggi della Regione Siciliana

in materia di personale della formazione professionale. I giudizi,

concernendo questioni connesse, possono essere riuniti per venir

decisi con un'unica sentenza.

2. - Con il primo dei ricorsi (Reg. ric. n. 1 del 1995), il

Commissario dello Stato solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2 della legge approvata dall'Assemblea

regionale siciliana nella seduta del 22 dicembre 1994 (Integrazioni

all'art. 14 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27, e all'art. 2

della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, in materia di

formazione professionale).

La disposizione denunciata prevede che l'Assessore regionale per

il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e

l'emigrazione è autorizzato, per le finalità dell'art. 2, comma 1,

della legge regionale n. 25 del 1993, ad utilizzare, tramite

convenzioni, il personale iscritto al relativo albo, con rapporto di

lavoro a tempo indeterminato rimasto totalmente senza incarico a

seguito della contrazione delle attività corsuali, presso enti

pubblici, per finalità proprie di questi ultimi e per mansioni

corrispondenti per livello a quelle svolte negli enti di

appartenenza, mantenendo il trattamento giuridico ed economico già

acquisito nel settore della formazione.

Stabilisce, poi, il comma 2 della medesima disposizione che, per

le finalità testé accennate, l'Assessore è autorizzato ad

avvalersi di parte delle disponibilità del capitolo 34109 del

bilancio della Regione.

3. - La Corte viene chiamata a stabilire se tale disposizione

violi gli artt. 3 e 97 della Costituzione, nonché l'art. 17, lettera

f), dello Statuto speciale, in quanto:

non sarebbero specificati, in contrasto con il principio di buon

andamento, i criteri cui l'Assessore stesso si deve attenere, sia in

riferimento alle effettive esigenze degli enti presso i quali il

personale verrebbe utilizzato, sia ai requisiti professionali del

personale medesimo che attengono ad un settore, quello dell'attività

formativa, diverso da quello in cui il personale in questione

potrebbe essere riutilizzato;

viene fatto ricadere l'onere finanziario sul capitolo del

bilancio della Regione destinato alla gestione dei corsi di

formazione professionale;

risulta perseguita, con una norma che oltretutto non ha

efficacia limitata nel tempo, una finalità assistenziale esorbitante

dalla competenze del legislatore siciliano.

4. - La questione è fondata.

La disposizione denunciata, così come del resto anche quella

oggetto del secondo ricorso, si colloca nell'ambito della normativa

regionale sulla formazione professionale, materia che in Sicilia è

regolata dalla legge regionale n. 24 del 1976, che, all'art. 4,

prevede che l'Assessore regionale competente attua i corsi e le altre

iniziative formative avvalendosi degli enti locali e di altri enti

specificati dalla norma stessa che hanno per fine la formazione

professionale. La medesima legge dispone (art. 13) che il trattamento

del personale è disciplinato dagli enti addetti alla formazione, nel

rispetto delle norme stabilite dai contratti di categoria, prevedendo

nel contempo (art. 14) un albo al quale va iscritto il personale

medesimo.

Tra gli interventi legislativi successivi a tale generale

disciplina della materia, va menzionato, anzitutto, l'art. 2, comma

1, della legge regionale n. 25 del 1993, il quale stabilisce, in via

di principio, che al personale iscritto nel citato albo, con rapporto

di lavoro a tempo indeterminato, è garantita la continuità

lavorativa e il trattamento economico stabilito dal contratto

collettivo nazionale di categoria.

Ed è proprio a tale ultima disposizione che, come la Regione ha

avuto occasione di specificare nella sua difesa, si ricollega la

norma censurata, che, nel conferire i poteri di cui si è fatta

menzione all'Assessore, richiama per l'appunto le finalità del comma

1 dell'art. 2.

5. - Senonché, in tema di rapporti di pubblico impiego, come la

giurisprudenza della Corte ha ripetutamente affermato, il

legislatore, pur godendo di discrezionalità nello scegliere le procedure per la costituzione del rapporto, incontra il limite dell'art.

97 della Costituzione, dal quale discende la necessità che le norme

siano tali da garantire il buon andamento della pubblica

amministrazione; il che, per quanto attiene al momento della

costituzione del rapporto, consiste nel far sì che,

nell'amministrazione stessa, siano immessi soggetti i quali

dimostrino conveniente attitudine a svolgere le funzioni che vengono

ad essi affidate (sentenza n. 81 del 1983).

La disposizione censurata conferisce, per contro, all'Assessore

regionale un potere discrezionale, con un'attribuzione di competenza

operata in modo del tutto indiscriminato, affinché il personale di

cui trattasi venga inserito presso enti pubblici, senza specificare

se, dal punto di vista della posizione giuridica, ciò avvenga a

titolo definitivo ovvero solo in via precaria, né sulla scorta di

quali criteri di accertamento dei necessari requisiti professionali,

né in relazione a quali esigenze degli enti di destinazione.

Il fatto che esista una norma di contratto collettivo, richiamata

dalla Regione resistente nelle sue difese, che prevede la mobilità

del personale di cui trattasi, nulla toglie alla rilevata genericità

ed indeterminatezza della disposizione impugnata, non potendosi

minimamente condividere, a tacer d'altro, l'assunto di una implicita

determinazione del contenuto della disposizione stessa per rinvio al

contenuto della norma del contratto collettivo.

D'altro canto non sono nemmeno chiari, nella ratio della

disposizione impugnata, i presupposti ed i fini della prevista

autorizzazione ad utilizzare i fondi del capitolo 34109 del bilancio

regionale, attinenti alla formazione professionale.

Le stesse caratteristiche di genericità ed indeterminatezza della

disposizione censurata confermano che la stessa, così come del resto

altre precedenti (v. in particolare la sentenza n. 437 del 1994), si

ispira nel suo complesso ad una visione assistenziale che, oltre ad

urtare contro il principio di buon andamento, non trova fondamento

nella competenza meramente concorrente che spetta alla Regione stessa

in materia di assistenza sociale (art. 17, lettera f), della Statuto

speciale).

6. - Con il secondo ricorso (Reg. ric. n. 31 del 1995), lo stesso

Commissario ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 9 della legge regionale della Sicilia approvata il 7 aprile

1995 (Modifiche ed integrazioni all'articolo 14 della legge regionale

15 maggio 1991, n. 27 e agli articoli 2 e 5 della legge regionale 1

settembre 1993, n. 25), il quale, aggiungendo al predetto art. 2

della legge regionale n. 25 del 1993 il comma 2-bis, prevede che

l'Assessore di cui sopra è autorizzato ad attuare per il personale

già ricordato "i processi di mobilità previsti dal contratto

collettivo nazionale di lavoro degli operatori della formazione

professionale".

7. - Va considerato che, ancorché la delibera legislativa, nella

quale è ricompresa la disposizione denunciata, sia stata promulgata

come legge 25 maggio 1995, n. 47, con altra legge nella stessa data

(legge 25 maggio 1995, n. 48) la disposizione impugnata è stata

abrogata, sicché, in ordine al giudizio di cui trattasi, va

dichiarata cessata la materia del contendere.