Sentenza n. 41/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 21 ottobre 1965 contenente

"Estensione delle norme delle leggi regionali 28 novembre 1952, n. 54,

e 26 aprile 1955, n. 38, rispettivamente ai sanitari dipendenti dalle

Amministrazioni comunali e al personale dei Laboratori provinciali di

igiene e profilassi della Sicilia", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana notificato il 28

ottobre 1965, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 6 novembre successivo ed iscritto al n. 28 del Registro ricorsi

1965.

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 30 marzo 1966 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Raffaello

Bronzini, per il Commissario dello Stato.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato al Presidente della Regione siciliana il 28

ottobre 1965, il Commissario dello Stato ha impugnato la legge

regionale approvata nella seduta del 21 ottobre 1965 contenente

"Estensione delle norme delle leggi regionali 28 novembre 1952, n. 54,

e 26 aprile 1955, n. 38, rispettivamente ai sanitari dipendenti dalle

Amministrazioni comunali e al personale dei Laboratori provinciali di

igiene e profilassi della Sicilia".

Con l'art. 1 di detta legge si dispone il passaggio, in pianta

stabile, nei ruoli organici delle Amministrazioni comunali, ed

eventualmente in soprannumero, dei medici, dei veterinari e delle

ostetriche, comunque assunti o denominati dalle Amministrazioni

comunali alla data di entrata in vigore della legge regionale 28

novembre 1952, n. 54, e tuttora in servizio, previo esito favorevole di

un concorso interno per titoli da bandirsi per ciascun Comune entro 90

giorni dall'entrata in vigore della legge. Con l'art. 3 si stabilisce

che le Amministrazioni provinciali della Regione, entro 90 giorni

dall'entrata in vigore della legge bandiranno concorsi interni per la

copertura dei posti di ruolo in atto vacanti presso i reparti chimico e

medico-micrografico dei Laboratori provinciali di igiene e profilassi.

Riguardo alla norma contenuta nell'art. 1 si deduce il contrasto

con i principi delle leggi statali, ispirate al criterio

dell'assunzione mediante pubblico concorso dei sanitari comunali come

si desume dagli artt. 34 e 68 del T.U. delle leggi sanitarie e

dall'art. 223 della legge comunale e provinciale. All'uopo il

Commissario dello Stato ha aggiunto che nemmeno di D.L. del 5 febbraio

1948, n. 61, riguardante gli impiegati civili dello Stato ed applicato

anche al personale dei Comuni e delle Provincie con la legge 1 marzo

1949, n. 55, venne esteso ai medici e veterinari e chimici dipendenti

dai Comuni e dalle Provincie. Quanto all'art. 3, l'illegittimità

costituzionale della norma si rappresenta oltre che in base al motivo

dianzi esposto, ossia del contrasto con il principio della legge

statale (art. 84 del T.U. leggi sanitarie) anche in base alla

considerazione che la norma protrae nel tempo, a distanza di circa

dieci anni, un beneficio (concorso interno nei riguardi del personale

dei predetti Laboratori provinciali) già concesso dalla legge

regionale 26 aprile 1955, n. 38.

Da ciò la violazione dell'art. 17, lett. b, dello Statuto

regionale per il quale la potestà legislativa regionale deve

esplicarsi entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si

informa la legislazione statale.

Si fa, poi, considerare che nella specie non sussisterebbero

condizioni particolari e interessi propri della Regione atti a

giustificare l'esercizio della predetta potestà legislativa in

materia, anche per quanto riguarda il principio organizzativo che

presiede alle condotte sanitarie. Tali condotte, come è noto, -

afferma il Commissario - sono dirette da un unico titolare con pienezza

di poteri e di responsabilità.

Si denunzia, infine, la violazione dell'art. 81 della Costituzione

e dell'art. 15 dello Statuto speciale, nel rilievo che l'imposizione

dell'onere del pagamento degli assegni al personale in soprannumero

prescinde dalla previsione dei mezzi necessari a far fronte alle nuove

spese, con conseguente lesione dell'autonomia degli Enti locali.

Il ricorso, depositato il 6 novembre 1965, è stato pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 284 del 13 novembre 1965

e nella Gazzetta Ufficiale della Regione n. 51 del 20 dello stesso mese

ed anno.

Il Presidente della Regione siciliana si è costituito in giudizio

con atto depositato il 24 novembre 1965.

Si eccepisce che il Commissario dello Stato ha basato la sua

impugnativa sull'art. 17, lett. b, dello Statuto siciliano, come se la

legge avesse per oggetto la materia dell'igiene e della sanità

pubblica, mentre in effetti essa ha per oggetto il regime degli Enti

locali e lo stato giuridico del personale relativo di cui all'art. 14,

lett. o e q dello Statuto, sulla quale materia la Regione ha competenza

esclusiva.

In subordine si rileva che il criterio dell'assunzione mediante

pubblico concorso non ha carattere assoluto e quotidianamente subisce

deroghe. In ogni caso, poi, si tratterebbe di un criterio generico nel

senso che vale per tutte le categorie di impiegati e funzionari,

"tendenziale" nel senso che esso cede di fronte a necessità e

contingenze straordinarie, e infine, di un criterio normale, la cui

applicazione abbastanza frequentemente viene associata al criterio

sostanziale del "periodo di prova", unico criterio capace di offrire

serie garanzie in ordine all'idoneità e alla preparazione

dell'aspirante a un determinato posto.

Pertanto non si può in alcun modo affermare l'inderogabilità al

criterio dell'assunzione del personale mediante pubblico concorso, né,

tanto meno, il criterio di cui trattasi potrebbe valere per il

personale sanitario, in vista della peculiarità della funzione ed in

relazione alla specifica rilevanza dell'interesse pubblico che sta a

base di essa: l'igiene e la sanità pubblica.

In effetti si tratterebbe di regolarizzare formalmente la posizione

di impiegati e funzionari che, assunti senza garanzia formale del

pubblico concorso, hanno offerto la maggiore garanzia, cioè quella

sostanziale per un lungo periodo di tempo. Infatti il motivo del

ricorso che si contesta avrebbe potuto giustificare il rifiuto

dell'assunzione ma non può giustificare la mancanza della

regolarizzazione.

Inoltre sarebbe ingiusto, e violerebbe il principio di eguaglianza

(art. 3 della Costituzione) il non estendere il beneficio della

regolarizzazione alle categorie dei sanitari e del personale affine.

Infine le norme del T.U. delle leggi sanitarie non costituirebbero

espressioni di principi e di interessi generali e tanto meno quelli

della legge comunale e provinciale che non hanno vigore nel territorio

della Regione siciliana.

Quanto al secondo motivo di ricorso, e cioè alla violazione

dell'art. 81 della Costituzione e dell'art. 15 dello Statuto regionale,

si deduce l'insostenibilità di una siffatta violazione in quanto

l'attribuzione di una portata così vasta e assoluta dell'autonomia

degli Enti locali, nell'ambito della Regione, avrebbe come risultato la

paralisi di ogni attività legislativa regionale in materia di stato

giuridico degli impiegati e funzionari dell'Isola, perché le

disposizioni relative a tale materia implicano necessariamente

conseguenze di natura finanziaria, e si assume, inoltre, che l'onere

finanziario non riguarda l'esercizio in corso, che l'art. 81 non si

applica alle spese concernenti esercizi futuri e che nella specie si

tratta di oneri incerti poiché la legge riguarda una serie di

condizioni che non è certo che si realizzeranno.

Pertanto si chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,

in tutto o in parte, rigettato.

Con atto depositato il 6 novembre 1965 l'Avvocatura generale dello

Stato si è costituita in giudizio in difesa del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana e con memoria presentata il 17 marzo

1966, ha dedotto che l'impugnazione della legge regionale è

principalmente fondata sulla violazione del principio dell'assunzione

mediante pubblico concorso sancito dall'art. 97 della Costituzione, a

cui è ispirata la legislazione statale, sia con riferimento agli

impiegati amministrativi e tecnici dei Comuni e delle Provincie (art.

223 legge comunale e provinciale) sia al personale sanitario presso gli

Enti medesimi (artt. 34, 68, 84 T.U. leggi sanitarie). Ha soggiunto

che se per l'art. 97 della Costituzione sono previste eccezioni al

suddetto principio, queste sono possibili solo ad opera del legislatore

nazionale; il che del resto non è avvenuto per il personale sanitario

perché è certo che tutte le norme che concernono l'assunzione degli

ufficiali sanitari, dei sanitari condotti e del personale addetto ai

Laboratori provinciali di igiene e profilassi prevedono l'assunzione di

detto personale mediante pubblico concorso.

Né, a parere dell'Avvocatura, merita accoglimento la tesi della

Regione per cui non della materia prevista nell'art. 17 dello Statuto

speciale, lett. b (igiene e sanità) si tratterebbe, bensì di quella

prevista nell'art. 14, lett. o e q, riguardante il regime degli Enti

locali e lo stato giuridico del personale relativo in cui la Regione ha

competenza legislativa esclusiva.

Tale assunto sarebbe infondato in considerazione della specialità

della materia (igiene e sanità) trattata dagli uffici alla cui

organizzazione è preordinata la legge impugnata, nonché dal rilievo

che le norme regionali devono trovare riscontro nella corrispondente

legge statale sanitaria che detta anche i principi generali per

l'assunzione del personale sanitario.

Infine, il principio dell'inderogabilità dell'assunzione del

personale sanitario per pubblico concorso si desumerebbe anche dalla

circostanza, verificatasi in passato, che quando il legislatore

nazionale ha previsto la sistemazione nei ruoli del personale

avventizio presso gli Enti locali mediante concorsi interni (D.L. 5

febbraio 1948, n. 61), ed ha poi esteso tale beneficio al personale

sanitario presso gli Enti medesimi (legge 1 marzo 1949, n. 55), ha

escluso dal beneficio stesso i medici e i chimici dipendenti dai Comuni

e dalle Provincie. Nei confronti di questi si sarebbero dovute

applicare le norme vigenti per la loro assunzione.

Né sarebbe possibile ravvisare nella propria tesi, che poi è

quella del Commissario dello Stato, una violazione del principio di

eguaglianza, come sostiene la Regione, trattandosi di categorie diverse

di personale che giustificano un diverso trattamento.

L'Avvocatura nega poi che nella specie sussisterebbero particolari

condizioni e interessi propri della Regione e, per quanto riguarda il

personale dei laboratori di igiene e profilassi, osserva, come già il

Commissario dello Stato aveva rilevato, che detto personale si sarebbe

già avvalso dei benefici contenuti nella precedente legge regionale 26

aprile 1955, n. 38.

Per ciò che attiene alla violazione dell'art. 81 della

Costituzione l'Avvocatura ritiene sussistente la violazione sia perché

la sistemazione in pianta stabile, anche in soprannumero, comporta a

carico degli Enti locali l'imposizione di oneri e la legge impugnata

non prevede i necessari mezzi di copertura, sia perché, ammesso che la

legge riguardi esercizi futuri, anche con riguardo a detti esercizi la

Corte ha affermato la necessità dell'osservanza dell'art. 81, e cita

in proposito le sentenze un. 30 e 47 del 1959 e nn. 16 e 37 del 1961.

Conclude chiedendo l'accoglimento del ricorso del Commissario dello

Stato per la Regione siciliana e la conseguente dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge impugnata. Considerato in diritto

1. - Il punto dal quale si deve partire per risolvere la questione

sottoposta alla Corte è quello di accertare se la potestà legislativa

esercitata dalla Regione nel caso in esame sia fondata sull'art. 14,

lett. o e q, dello Statuto speciale, come assume la Regione, o

sull'art. 17, lett. b, dello stesso Statuto, come sostiene il

Commissario dello Stato.

La Corte osserva che, a parte ogni questione in ordine alla portata

ed ai limiti delle disposizioni contenute nelle lettere o e q dell'art.

14, in relazione ai poteri della Regione sullo stato giuridico ed

economico del personale degli enti territoriali nel quadro

dell'autonomia amministrativa e finanziaria di tali enti riconosciuta

dal successivo art. 15, le disposizioni contenute nella legge impugnata

rientrano nella materia prevista dall'art. 17, lett. b.

È tradizionale nel sistema della nostra legislazione che le norme

riguardanti lo stato giuridico ed economico del personale sanitario

addetto ai servizi dei Comuni e delle Provincie appartengano alla

materia sanitaria.

Il T.U. delle leggi sanitarie, che, pur rielaborandole, riproduce

sostanzialmente le disposizioni anteriori, disciplina integralmente lo

stato giuridico ed economico degli ufficiali sanitari, dei sanitari

addetti agli uffici sanitari comunali, dei sanitari condotti, degli

addetti ai Laboratori provinciali di igiene e profilassi; anche i

poteri regolamentari dei Comuni e delle Provincie ed i relativi

controlli nei riguardi di questo personale sono autonomamente previsti

e disciplinati (si vedano, fra gli altri, gli artt. 33, 34, 66, 68 e 84

del citato T.U. ed il corpo delle norme regolamentari statali nella

stessa materia).

Questa disciplina, oltre che essere integrale, è autonoma rispetto

alla legge comunale e provinciale, anche se qualcuna delle norme

fondamentali di questa si applichi al personale sanitario in quanto

esprima principi generali valevoli per tutti i dipendenti.

La legislazione successiva al 1934 non si è discostata da questo

criterio; anzi, con la istituzione del Ministero della sanità, ha

accentuato l'aspetto autonomo di questo ramo della legislazione e per

qualche categoria di dipendenti comunali (per esempio, gli ufficiali

sanitari) ha messo in rilievo il carattere di organo periferico

dell'Amministrazione sanitaria statale (si veda la sentenza di questa

Corte n. 61 del 1960).

Tutto ciò significa che la disciplina legislativa riguardante il

personale sanitario fa parte integrante della materia sanitaria.

2. - Posto che la materia in cui rientra la legge impugnata è

compresa nell'art. 17 dello Statuto siciliano, la questione si riduce a

vedere se tale legge è nei limiti segnati da detta norma. E la Corte

ritiene che questi limiti siano stati oltrepassati.

Ai fini del decidere, basterà rilevare l'aspetto più appariscente

di tale violazione. Seguendo la giurisprudenza di questo Collegio, che

si è formata precipuamente nel campo della potestà legislativa

tributaria, ed adeguando tale giurisprudenza ai campi estranei a quello

tributario, può dirsi che il criterio circa la conformità della legge

regionale ai principi della legislazione dello Stato è questo: la

legge regionale, al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed

agli interessi propri della Regione, non dovrebbe discostarsi dal tipo

di disciplina dato dalle leggi statali intervenute nella stessa

materia.

Ora, la legge impugnata non rispetta questa condizione, anzi è in

contrasto con tutto l'indirizzo della legislazione dello Stato, la

quale ha escluso il personale sanitario dall'ammissione in pianta

stabile per via dei concorsi interni (legge 1 marzo 1949, n. 55). E la

ragione di questa esclusione sta nella delicatezza delle mansioni

affidate ai sanitari ed ai chimici nel campo della tutela della salute

e nella conseguente necessità di effettuare, prima dell'assunzione in

ruolo, rigorosi accertamenti attraverso il pubblico concorso; e ciò

anche in relazione all'organizzazione degli uffici sanitari, che non

ammettono titolari in soprannumero. Del resto, nessuna particolare

esigenza della Regione vale a giustificare una deviazione da tali

principi.

Queste ragioni sono sufficienti per procedere alla dichiarazione di

illegittimità della legge senza che occorra esaminare le altre

argomentazioni addotte dalla difesa dello Stato, non esclusa quella

fondata sulla violazione dell'art. 97 della Costituzione, che,

peraltro, non risulta richiamato nel ricorso.

3. - Poiché per le ragioni esposte si deve dichiarare

l'illegittimità costituzionale della intera legge impugnata, non è

necessario prendere in esame la doglianza relativa alla violazione

dell'art. 81 della Costituzione e dell'art. 15 dello Statuto speciale,

pur essendo opportuno ricordare, in linea di principio, i canoni già

enunciati, e di recente riaffermati e precisati, da questa Corte nel

senso che l'art. 81 è applicabile anche per le spese delle Regioni e

per quelle afferenti ai futuri anni finanziari. Giova anche ricordare

la riserva fatta dalla stessa Corte circa il rispetto dell'autonomia

finanziaria degli enti territoriali, riconosciuta dall'art. 15 dello

Statuto siciliano (si veda la recente decisione n. 23 del 1966).