Sentenza n. 410/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, secondo

comma, della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento

penitenziario e sull'esercizio delle misure privative e limitative

della libertà) e successive modificazioni, promossi con tre

ordinanze emesse il 7 aprile, il 17 marzo ed il 1° aprile 1993 dal

Tribunale di sorveglianza di Milano, nei procedimenti di reclamo

rispettivamente proposti da Nuvoletta Lorenzo, Ercolano Salvatore e

Nobile Gaetano, iscritte ai nn. 396, 401 e 402 del registro ordinanze

1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 29 e

30, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 ottobre 1993 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ordinanze identiche nella sostanza, il Tribunale di

sorveglianza di Milano solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 41-bis, secondo comma, della legge 26 luglio

1975 n. 354 in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 113,

primo e secondo comma, della Costituzione.

2. - Ritenendo di non poter applicare in via analogica il

procedimento di reclamo previsto dall'art. 14-ter dell'ordinamento

penitenziario avverso i provvedimenti di sorveglianza particolare, e

concludendo pertanto che i provvedimenti ex art. 41-bis sfuggono a

qualsiasi tipo di tutela giurisdizionale, il giudice remittente

prospetta un possibile contrasto della norma impugnata:

con l'art. 3 della Costituzione, in quanto, mentre il

provvedimento dell'Amministrazione penitenziaria che dispone il regime di sorveglianza particolare è sottoposto alla giurisdizione del

Tribunale di sorveglianza, attraverso la proposizione del reclamo

previsto dall'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (assistito

da tutta una serie di garanzie idonee ad assicurare un regolare

contraddittorio tra le parti), l'atto amministrativo di

sottoposizione al regime penitenziario in esame, che pure incide

gravemente sui diritti essenziali della persona, costituzionalmente

tutelati, sfugge a qualsiasi tipo di controllo di legalità in ordine

alla conformità dello stesso alla legge, non consentendo a colui che

vi è sottoposto, di dolersi dell'eventuale illegittimità;

con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, per

l'impossibilità di vedersi assicurata la facoltà di difesa sotto il

duplice profilo della difesa tecnica e del rispetto del principio del

contraddittorio;

con l'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione, in

quanto detta norma (che garantisce la tutela giurisdizionale nei

confronti di tutti gli atti della pubblica amministrazione, e che

costituisce puntuale specificazione di quanto disposto in termini

generali dall'art. 24 della Costituzione, anche in connessione al

principio di eguaglianza) non pare rispettata in assenza di mezzi di

impugnazione nei confronti di detti provvedimenti avanti il giudice

ordinario, laddove la magistratura di sorveglianza è pacificamente

riconosciuta quale giudice naturale dei rapporti del detenuto con

l'Amministrazione penitenziaria allorché l'operato di questa venga

ad incidere sui suoi diritti soggettivi.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'infondatezza della questione.

La difesa del Governo ritiene, in sintesi, che nella fattispecie

in esame debba riconoscersi la giurisdizione del giudice

amministrativo in quanto l'oggetto del reclamo proposto avverso i

provvedimenti applicativi del regime ex art. 41-bis, secondo comma,

risulta essere la legittimità dell'esercizio di un potere,

riconosciuto per legge alla pubblica amministrazione, nei confronti

di un soggetto che non gode di un diritto di libertà pieno, bensì

già "compresso" dal titolo detentivo. Considerato in diritto

1.1. - Il Tribunale di sorveglianza di Milano, con tre ordinanze

di contenuto sostanzialmente identico, dubita, in riferimento agli

artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, della legittimità dell'art.

41-bis, secondo comma, della Legge 26 luglio 1975 n. 354 (Norme

sull'ordinamento penitenziario e sull'esercizio delle misure

privative e limitative della libertà) che attribuisce al Ministro

della giustizia, quando ricorrano gravi motivi di ordine e di

sicurezza pubblica, la facoltà di sospendere in tutto o in parte,

nei confronti dei detenuti per taluni delitti, l'applicazione delle

regole di trattamento e degli istituti previsti dallo stesso

ordinamento penitenziario.

1.2. - I provvedimenti di rimessione investono sotto profili

coincidenti la medesima norma di legge e pertanto i relativi giudizi

vanno riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2.1. - La questione è stata sollevata nel corso di alcuni

procedimenti, avanti il Tribunale remittente, sui reclami proposti da

detenuti destinatari dei provvedimenti di applicazione del regime

detentivo di particolare rigore previsto dal citato art. 41-bis,

secondo comma. Ritengono i giudici a quibus che, in assenza di mezzi

d'impugnazione espressamente previsti dalla legge avverso

l'imposizione del detto regime, non possa applicarsi in via analogica

la disposizione dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario (che

prevede lo specifico strumento del reclamo al Tribunale di

sorveglianza avverso il regime di sorveglianza particolare disposto

ai sensi dell'art. 14-bis dell'ordinamento penitenziario), stante la

diversità sia della ratio legis che dei presupposti del regime di

sorveglianza particolare in raffronto a quello di cui al secondo

comma dell'art. 41-bis.

2.2. - Proprio la ritenuta impossibilità, per il detenuto, di

impugnare il provvedimento ministeriale sospensivo delle regole di

trattamento ordinario, e quindi l'assenza di un controllo

giurisdizionale sulla legittimità di un provvedimento destinato ad

incidere in modo notevole sul regime penitenziario, conduce i giudici

remittenti a dubitare della legittimità costituzionale del secondo

comma dell'art. 41-bis, sotto tre profili analoghi nella sostanza, e

cioè per contrasto:

con l'art. 3 della Costituzione, per la irragionevole disparità

di disciplina nei confronti del provvedimento che dispone la

sorveglianza particolare, avverso il quale è invece prevista la

garanzia del reclamo ex art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario;

con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, per lesione del

diritto di difesa avverso atti che incidono su posizioni giuridiche

soggettive "oggetto di indefettibile tutela giurisdizionale";

con l'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione,

ancora per l'esclusione di ogni tutela giurisdizionale avverso un

provvedimento della pubblica amministrazione.

3.1. - La questione, sotto tutti i profili sollevati, è infondata

nei sensi di seguito esposti.

3.2. - Questa Corte, con la sentenza n. 349 del 1993, ha già

avuto occasione di esaminare la disposizione prevista al secondo

comma dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario, allora

sospettata d'illegittimità sotto vari profili tra i quali, in

sintesi, per lesione della riserva di giurisdizione sancita dall'art.

13, secondo comma, della Costituzione, e per la mancanza di

un'esauriente motivazione del provvedimento di applicazione di un

più rigoroso regime penitenziario (il che non avrebbe consentito al

destinatario di tutelare in modo adeguato i suoi diritti in via

giurisdizionale), in riferimento agli artt. 97, primo comma, e 113,

primo e secondo comma, della Costituzione.

Ritenendo la norma suscettibile di essere interpretata in modo

aderente al dettato costituzionale, e dichiarando quindi non fondata

la questione, la Corte riassunse alcuni principi che dovevano

ritenersi fermi in materia di ordinamento penitenziario. In

particolare, chiarì specificamente che l'Amministrazione

penitenziaria poteva certamente adottare provvedimenti in ordine alle

modalità di esecuzione della detenzione che non eccedessero il

sacrificio della libertà personale già potenzialmente imposto al

detenuto con la sentenza di condanna; provvedimenti i quali,

"naturalmente", rimanevano soggetti ai limiti ed alle garanzie

previsti dalla Costituzione in ordine al diritto di difesa (art. 24),

al divieto di ogni violenza fisica e morale (art. 13, quarto comma),

o di trattamenti contrari al senso di umanità (art. 27, terzo

comma).

Se quindi le modalità del trattamento non incidenti sulla

libertà personale del detenuto potevano anche essere rimesse alle

valutazioni dell'Amministrazione, ciò non escludeva, tuttavia, la

garanzia del diritto di difesa nei confronti di tutti quei

provvedimenti che, proprio in quanto concretavano modalità di

esecuzione della pena, erano comunque suscettibili di incidere su

diritti inviolabili dell'uomo specificamente garantiti dalle norme

costituzionali indicate.

3.3. - Sulla base di tali ragioni la sent. n. 349 del 1993 aveva

infine affermato che i provvedimenti applicativi del regime detentivo

previsto dal secondo comma dell'art. 41-bis dovevano ritenersi

certamente sindacabili dal giudice ordinario, "il quale, in caso di

reclamo, eserciterà su di essi il medesimo controllo giurisdizionale

che l'ordinamento penitenziario gli attribuisce in via generale

sull'operato dell'Amministrazione penitenziaria e sui provvedimenti

concernenti l'esecuzione delle pene".

Tale affermazione, che nella motivazione della sentenza costituiva

solo un (seppur rilevante) passaggio argomentativo, ma non un capo

della decisione, va ora pienamente ribadita.

3.4. - Occorre rilevare che nell'ambito dell'ordinamento

penitenziario è già espressamente previsto un tipo di regime

detentivo - il "regime di sorveglianza particolare" - disciplinato

degli artt. 14-bis e seguenti, che nella sua concreta applicazione

viene ad assumere un contenuto largamente coincidente con il regime

differenziato introdotto con il provvedimento ex art. 41-bis, secondo

comma, di sospensione del trattamento penitenziario.

È di intuitiva evidenza che il potere esercitato serve, in

entrambi i casi, a consentire all'Amministrazione penitenziaria di

predisporre uno strumento di particolare rigore mediante il quale

fronteggiare la pericolosità di ben determinate categorie di

detenuti.

Ricorre anche un notevole identità di presupposti, stante l'ampia

possibilità di applicare il regime di sorveglianza particolare a

qualsiasi detenuto, sulla base di precedenti comportamenti

penitenziari, "o di altri concreti comportamenti tenuti nello stato

di libertà" (art. 14- bis, quinto comma).

3.5. - In breve, una volta affermato che nei confronti

dell'Amministrazione penitenziaria i detenuti restano titolari di

posizioni giuridiche che per la loro stretta inerenza alla persona

umana sono qualificabili come diritti soggettivi costituzionalmente

garantiti, occorre conseguentemente riconoscere che la tutela

giurisdizionale di dette posizioni, costituzionalmente necessaria ai

sensi dell'art. 24 della Costituzione, non può che spettare al

giudice dei diritti e cioè al giudice ordinario. Nell'attuale quadro

normativo, pertanto, in assenza di disposizioni espresse, la

competenza a sindacare la legittimità dei provvedimenti adottati

dall'Amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art. 41-bis deve

riconoscersi a quello stesso organo giurisdizionale cui è demandato

il controllo sull'applicazione, da parte della medesima

Amministrazione, del regime di sorveglianza particolare, ai sensi

dell'art. 14-ter dell'ordinamento penitenziario.

Alla stregua delle considerazioni suesposte la norma può ricevere

un'applicazione aderente al dettato costituzionale.