Sentenza n. 414/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 10 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 648, in relazione alla legge 9 ottobre 1971, n. 825

("Riordinamento dei fondi di previdenza e armonizzazione delle

tabelle dei tributi speciali"), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 febbraio 1983 dal Pretore di Lecce nel

procedimento civile vertente tra Lopez Gioacchino e il Fondo di

previdenza per il personale del Ministero delle Finanze, iscritta al

n. 180 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 232 dell'anno 1983;

2) ordinanza emessa il 20 maggio 1983 dal Pretore di Roma nel

procedimento civile vertente tra Di Filippo Attilio e il Fondo di

previdenza per il personale del Ministero delle Finanze, iscritta al

n. 948 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 74 dell'anno 1984;

3) n. 2 ordinanze emesse il 29 marzo 1984 dalla Corte di

Cassazione - Sezioni Unite Civili - sui ricorsi proposti

dall'Amministrazione delle Finanze ed altro contro Vera Giuseppe e

Bencini Natalino, rispettivamente iscritte ai nn. 1270 e 1325 del

registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica nn. 71 e 125/ bis dell'anno 1985;

4) ordinanza emessa il 19 febbraio 1986 dal Tribunale di Genova

nel procedimento civile vertente tra Lombardo Domenico e

l'Amministrazione delle Finanze dello Stato, iscritta al n. 435 del

registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 44/1 sez. dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione del Ministero delle Finanze e del

Fondo di previdenza per il personale del Ministero delle Finanze

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Ministero

delle Finanze, per il Fondo di previdenza per il personale del

Ministero delle Finanze per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 3 febbraio 1983 il Pretore di Lecce ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 10

del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 648 ('Riordinamento dei fondi di

previdenza e armonizzazione delle tabelle dei tributi speciali'), in

riferimento agli artt. 76 e 77 Cost., nella parte in cui prevede che

sul totale lordo degli emolumenti spettanti al Conservatore dei

registri immobiliari "venga operata una ritenuta con la stessa

aliquota stabilita col decreto ministeriale di cui al secondo comma

del precedente art. 2".

La medesima questione è stata poi sollevata dal Pretore di Roma

con ordinanza del 20 maggio 1983, dalle Sezioni Unite della Corte di

cassazione con due ordinanze del 29 marzo 1984 nn. 502 e 503, e dal

Tribunale di Genova con ordinanza del 19 febbraio 1986.

I detti incidenti di incostituzionalità sono insorti nel corso di

giudizi instaurati da alcuni conservatori dei registri immobiliari

per ottenere la restituzione di somme che essi ritengono

indebitamente percepite dal Fondo di previdenza a favore del

personale periferico delle tasse e delle imposte indirette sugli

affari (ora confluito, per effetto del d.P.R. n. 211 del 1981, nel

Fondo di previdenza per il personale del Ministero delle Finanze) a

titolo di ritenuta del 30% sugli emolumenti spettanti ai medesimi

conservatori (c.d. emolumenti ipotecari).

L'aliquota della trattenuta, originariamente fissata nel 5% in

base alle leggi n. 870 del 1954 e n. 580 del 1957, era stata

aumentata al 10% dall'art. 7 della legge 25 luglio 1971 n. 545 sul

riordinamento delle Conservatorie dei registri immobiliari.

Successivamente, in base alla legge 9 ottobre 1971 n. 825, che tra

l'altro, all'art. 11 n. 5, ha delegato al Governo "il riordinamento

delle casse mutue fra il personale (dell'amministrazione

finanziaria), anche con la loro eventuale fusione, l'armonizzazione

delle tabelle dei tributi speciali e la rideterminazione della sfera

soggettiva di attribuzione dei medesimi", fu emanato il citato d.P.R.

n. 648 del 1972, entrato in vigore il 1° gennaio 1973, il cui art. 10

disponeva che sul totale lordo degli emolumenti spettanti ai

conservatori fosse operata una ritenuta da fissarsi con decreto

ministeriale in misura non inferiore al 15%. Con decreto 2 marzo 1973

del Ministro delle finanze l'aliquota fu stabilita nella misura del

30%.

Infine è venuta la legge 15 novembre 1973 n. 734, entrata in

vigore il 25 novembre, il cui art. 5, sesto comma, prevede in favore

del Fondo di previdenza in discorso assegnazioni di somme nella

misura stabilita dall'art. 7 della legge n. 545 del 1971, con ciò

ripristinando l'aliquota di prelievo del 10%. Un nuovo regolamento

del Fondo è stato approvato, ai sensi dell'art. 8 del d.P.R. n. 678

del 1972, con d.P.R. 12 dicembre 1975 n. 857, il cui art. 21 dispone

che "le norme del presente regolamento hanno efficacia dal 1° gennaio

1973".

2. - Dal complesso quadro normativo ora delineato risulta che, nel

periodo compreso tra il 1° gennaio e il 24 novembre 1973, l'aliquota

della trattenuta in favore del Fondo sugli emolumenti spettanti ai

conservatori è quella del 30% fissata dal d.m. 2 marzo 1973.

Sennonché l'art. 10 del d.P.R. n. 678 del 1972 è censurato dai

giudici remittenti per preteso eccesso di delega sotto tre profili.

Anzitutto (ma questo argomento è sostenuto solo dal Tribunale di

Genova) perché gli artt. 1 e 11 n. 5 della legge n. 825 del 1971

delegano il Governo ad emanare le disposizioni occorrenti per il

riordino delle casse mutue tra il personale dell'Amministrazione

finanziaria, e non anche dei Fondi di previdenza. In secondo luogo

perché, pur ammessa la riferibilità della delega ai Fondi di

previdenza, la facoltà di regolare, addirittura in aumento,

l'aliquota dei contributi "sembra esulare dai limiti di una mera

riorganizzazione dei fondi, rivolta ad assicurarne un miglior

funzionamento". In terzo luogo perché la norma delegante prevede

solo l'"armonizzazione delle tabelle dei tributi speciali", dai quali

si distinguono nettamente gli emolumenti spettanti ai conservatori

dei registri immobiliari.

3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte non si sono costituite le

parti private. È intervenuta la Presidenza del Consiglio

rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato.

L'Avvocatura nega che "le parole 'riordinamento delle casse mutue

fra il personale, anche con la loro eventuale fusione' esprimano un

riordinamento limitato alle strutture burocratiche. La stessa

previsione di una eventuale unificazione non poteva anzi non

presupporre e comportare anche una revisione, armonizzazione e

unificazione delle prestazioni e quindi anche delle fonti di

finanziamento". Né si può dire che la norma impugnata abbia inciso

(almeno in modo diretto) sul trattamento economico dei conservatori o

abbia costituito modifica della disciplina dei tributi speciali e

degli emolumenti ipotecari.

Appellandosi alla sentenza 25 giugno 1978 n. 4795 della

Cassazione, l'Avvocatura osserva che i prelievi in questione non

costituivano contributi a carico dei conservatori, gravanti su somme

ad essi appartenenti, trattandosi piuttosto di prelievi su somme

spettanti allo Stato e riscosse dai conservatori quali agenti

contabili dello Stato.

Conclude domandando che la questione sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto

1. - I giudizi introdotti dalle ordinanze indicate in epigrafe

hanno per oggetto la medesima questione di legittimità

costituzionale afferente all'art. 10 del d.P.R. n. 648 del 1972;

pertanto devono essere riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - La questione non è fondata.

Il primo argomento, addotto dal Tribunale di Genova a sostegno

dell'eccesso di delega da cui sarebbe viziata la disposizione

impugnata, è accantonato dalle altre ordinanze, le quali riconoscono

che l'art. 11, secondo comma, n. 5), della legge n. 825 del 1971 di

delega per la riforma tributaria, pur menzionando soltanto le "casse

mutue fra il personale", può agevolmente, in via di interpretazione

estensiva, essere riferito anche ai fondi di previdenza, quando

addirittura non si debba ritenere che con tale denominazione siano

impropriamente designati gli stessi fondi di previdenza in quanto

costituiti su base mutualistica.

Col secondo argomento si sostiene che il potere di regolare,

perfino in aumento, l'aliquota dei contributi gravanti sugli

emolumenti ipotecari esula dal concetto di "riordinamento delle casse

mutue", il quale delimiterebbe la delega legislativa nel senso di

"una mera riorganizzazione dei fondi, rivolta ad assicurarne un

migliore funzionamento". A tale argomento l'Avvocatura dello Stato

replica persuasivamente che non è ragionevole attribuire alla frase

"riordinamento delle casse mutue fra il personale, anche con la loro

eventuale fusione" un significato circoscritto al riordinamento delle

strutture burocratiche. La previsione della possibilità di una

unificazione dei vari fondi, poi attuata col d.P.R. n. 211 del 1981,

non può non coinvolgere "anche una revisione, armonizzazione ed

unificazione delle prestazioni e quindi anche delle fonti di

finanziamento".

3. - Solo apparentemente più forte è il terzo argomento

imperniato sul rilievo che nella norma delegante "vengono in

considerazione soltanto i tributi speciali e non anche gli emolumenti

ipotecari", i quali si differenziano dai primi.

È vero che l'art. 2 del d.l. 31 luglio 1954 n. 533, convertito

nella legge n. 869 dello stesso anno, indica con la denominazione di

tributi speciali i "diritti, proventi e compensi" previsti nelle

tabelle allegate, tra i quali non sono compresi gli emolumenti dovuti

ai conservatori dei registri immobiliari, disciplinati separatamente

dal d.l. 31 luglio 1954 n. 534, convertito nella legge n. 870 del

1954. Ma la diversità di disciplina, afferente soprattutto al modo

di erogazione agli aventi diritto, non significa diversità di

natura, tant'è che la stessa Corte di cassazione, nelle ordinanze

introduttive di due dei giudizi qui riuniti, insegna che gli

emolumenti ipotecari concorrono con i tributi speciali previsti dal

d.l. n. 533 del 1965 a formare la categoria dei "diritti casuali".

Infatti, come già statuito dalla medesima Corte (sent. n. 4795 del

1977), anche gli emolumenti versati dagli utenti delle conservatorie

immobiliari "costituiscono tasse pagate allo Stato per il godimento

del servizio pubblico", così che, per la parte spettante al

conservatore (fino alla riforma della legge n. 734 del 1973), "le

somme percepite da quest'ultimo non gli erano corrisposte dagli

utenti, ma dallo Stato".

Del resto, anche ammesso che nell'art. 11, comma secondo, n. 5

della legge n. 825 del 1971 l'espressione "tributi speciali" si

riferisca esclusivamente alle tabelle allegate al d.l. n. 533 del

1954, questa limitazione interessa soltanto la seconda parte della

delega, relativa a "l'armonizzazione delle tabelle dei tributi

speciali e la rideterminazione della sfera soggettiva di attribuzione

dei medesimi", restando, per ipotesi, interdetta al legislatore

delegato la facoltà di modificare la tabella allegata al d.l. n. 534

del 1954. Nessun argomento invece si può trarre dall'art. 11 n. 5,

seconda parte, per limitare la portata della prima parte della

delega, concernente il riordino dei fondi di previdenza, anche con la

loro eventuale fusione.

Poiché i conservatori dei registri immobiliari erano iscritti al

Fondo di previdenza a favore del personale periferico delle tasse e

delle imposte indirette sugli affari (ora unificato nel Fondo di

previdenza per il personale del Ministero delle finanze), al quale

contribuivano mediante prelievi a carico degli emolumenti ipotecari,

la prima parte della delega legislativa prevista dalla norma in

esame, intesa nei termini esposti nel numero precedente, comprendeva

anche per essi la possibilità di revisione delle aliquote

contributive.