Sentenza n. 415/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Provincia autonoma di Bolzano

notificati il 29 maggio 1981, il 26 marzo 1983 e il 13 aprile 1984,

depositati in Cancelleria il 5 giugno 1981, 26 marzo 1983 e il 19

aprile 1984 ed iscritti al n. 26 del Registro ricorsi 1981, al n. 13

del Registro ricorsi 1983 e al n. 4 del Registro ricorsi 1984, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito delle deliberazioni del

C.I.P.E. in data 12 marzo 1981, 29 aprile - 6 maggio 1981 e 22

dicembre 1983, relative alle ripartizioni fra le Regioni e le

Province autonome dei fondi da destinare agli Enti locali;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 maggio 1981, la Provincia

autonoma di Bolzano proponeva conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato con riguardo a deliberazione del Comitato

interministeriale per la programmazione economica del 12 marzo 1981

(comunicata il primo aprile 1981) concernente la ripartizione tra

regioni dei fondi da destinare, attraverso la Cassa Depositi e

Prestiti, agli enti locali, adottata ai sensi dell'art. 9, comma

terzo lett. b, del decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38.

Deduceva la provincia ricorrente che risultavano violate le sue

competenze sotto un duplice profilo: perché la direttiva era stata

adottata prescindendosi da ogni intesa con essa e da ogni esame dei

suoi programmi, e ciò in contrasto con quanto disporrebbero gli

artt. 1, 2, 6 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, di attuazione dello

Statuto; perché la direttiva era formulata in termini tali da

escludere essa Provincia anche dal successivo rapporto fra Cassa

Depositi e Prestiti e comuni per l'utilizzazione delle somme

disponibili, con nuova violazione dell'art. 80 dello Statuto e degli

artt. 1 ss., 6 del citato d.P.R. n. 473 del 1975, di attuazione dello

Statuto.

Soggiungeva la ricorrente che il C.I.P.E., nel proporzionare

l'entità degli interventi alla popolazione residente nella regione,

non aveva seguito un criterio il più equo, poiché trascurava ogni

considerazione del rapporto fra popolazione e superficie, pur

significativo ai fini considerati. E ciò era tanto più rilevante in

quanto la norma legislativa da cui l'atto trae fondamento (art. 9

decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38), pur prevedendo garanzie per i

comuni minori e per quelli meridionali, lasciava ampia

discrezionalità al C.I.P.E. così da consentire ad esso un'adeguata

valutazione delle esigenze della provincia di Bolzano.

Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri rilevando

l'inammissibilità del ricorso perché notificato dopo che la

deliberazione impugnata era stata sostituita da altra in data 24

aprile 1981 (C. cost., sent. 73/1976), resa necessaria perché l'art.

9 decreto-legge n. 38 del 1981 era stato modificato in sede di

conversione. Sempre secondo il resistente, il conflitto sarebbe

inammissibile sia perché la deliberazione del C.I.P.E. era stata

adottata secondo un procedimento previsto da norma di grado

legislativo non tempestivamente impugnata, sia perché non sarebbero

deducibili le censure relative ai criteri di ripartizione adottati

dal C.I.P.E. (sent. 61/1979), materia rispetto alla quale la

Provincia ricorrente difetterebbe di competenza.

Nel merito, sempre secondo il resistente, il ricorso sarebbe

infondato, non essendo riconosciuta alla Provincia ricorrente una

competenza all'intesa, ma solo a presentare programmi (competenza,

fra l'altro, che la Provincia avrebbe trascurato di esercitare), e

non risultando negate le competenze della Provincia nei confronti

degli enti locali, che del resto la successiva deliberazione

(conseguente alle modifiche apportate all'art. 9 del decreto-legge n.

38 del 1981 in sede di conversione) avrebbe evidenziato indicando la

Provincia stessa, anziché la regione T.-A.A., come beneficiaria

della ripartizione.

2. - Con ricorso notificato il 26 maggio 1983, la Provincia di

Bolzano proponeva conflitto di attribuzione nei confronti della

successiva deliberazione del C.I.P.E. in data 29 aprile - 6 maggio

1981, concernente il riparto dei fondi annuali (per l'anno 1981) da

destinare, nella forma del mutuo ed attraverso la Cassa Depositi e

Prestiti, agli interventi degli enti locali. Di questa successiva

deliberazione la Provincia ricorrente sarebbe venuta a conoscenza

solo in data 4 febbraio 1983, nel corso di un procedimento innanzi al

Consiglio di Stato. La deliberazione stessa era stata adottata, in

sostituzione di quella impugnata precedentemente, in seguito alle

modifiche, apportate in sede di conversione (legge 23 aprile 1981, n.

153), all'art. 9 del d.l. 28 febbraio 1981, n. 38.

La Provincia lamentava lesione delle sue competenze nella fase di

riparto delle somme, essendo state le relative decisioni adottate

prescindendosi da ogni valutazione dei suoi programmi e da ogni

intesa e così disattendendosi le prescrizioni degli artt. 80 ss.

dello Statuto speciale e degli artt. 1, 2, 6 del d.P.R. n. 473 del

1975. Inoltre il criterio adottato nel riparto non sarebbe stato il

più equo, essendosi tenuto conto solo della popolazione residente e

non del rapporto fra popolazione e territorio; né il criterio

sarebbe stato imposto dalla legge di conversione che, pur nella

salvaguardia di alcune fondamentali esigenze, avrebbe lasciato ampia

discrezionalità all'organo di programmazione, sì da non precludere

al medesimo l'adeguata valutazione dei programmi proposti dalla

Provincia di Bolzano ed a questa di esercitare la competenza a

concorrere alle determinazioni sul riparto.

Il Presidente del Consiglio dei ministri si costituiva rilevando

che l'esistenza di una nuova delibera del C.I.P.E. sostitutiva, per

l'anno 1981, di quella in data 12 marzo, impugnata con precedente

ricorso dalla Provincia, era già desumibile dal suo atto di

costituzione in quel giudizio. Nel merito sosteneva che l'art. 6 del

d.P.R. n. 473 del 1975 non fondasse una competenza all'intesa, né

coinvolgesse la Provincia nel procedimento di determinazione dei

criteri di intervento della Cassa, poiché si limitava a prevedere

una comunicazione dei programmi annuali e riservava al Ministro del

Tesoro ogni decisione sul limite dei mezzi da destinare per questi

programmi, "in base ai criteri generali" stabiliti per tali

interventi. Una partecipazione della Provincia al momento decisionale

doveva ritenersi, del resto, esclusa anche dalla natura del

procedimento previsto dal decreto legge n. 38 del 1981 e dalla legge

di conversione n. 153 del medesimo anno, atti non impugnati dalla

Provincia.

3. - Con ricorso notificato il 13 aprile 1984, la Provincia

autonoma di Bolzano proponeva conflitto di attribuzioni in

riferimento a delibera del C.I.P.E. del 22 dicembre 1983, adottata in

base all'art. 9, comma primo, lett. b), del decreto- legge 28

febbraio 1983, n. 55, convertito nella legge 26 aprile 1983, n. 131,

lamentando la violazione delle sue competenze nella fase di riparto

dei fondi destinati a mutui, da concedere, attraverso la Cassa

Depositi e Prestiti, agli enti locali per l'anno 1984, e nella fase

successiva di impiego dei fondi concessi. Affermava la ricorrente che

la deliberazione impugnata era invasiva della competenza provinciale

sotto un duplice profilo: perché adottata indipendentemente da

qualsiasi considerazione dei programmi della Provincia di Bolzano e

senza una pur necessaria intesa con questa e perché era tale da

escludere la Provincia stessa anche dal successivo rapporto fra Cassa

Depositi e Prestiti ed enti locali; in entrambi i casi con violazione

degli artt. 8, nn. 10 e 17, 16, 80 ss. dello Statuto speciale e

degli artt. 1 ss., 6 d.P.R. n. 473 del 1975. Soggiungeva che il

criterio, seguito nella deliberazione di riparto, di proporzionare le

erogazioni alle popolazioni residenti, non era il più equo né il

più favorevole alla Provincia ricorrente, in quanto trascurava di

considerare il rapporto fra territorio e numero di abitanti. Ed

osservava che la normativa regolatrice dell'atto, pur contenendo

disposizioni a salvaguardia dei comuni minori, dei comuni meridionali

e di altre fondamentali esigenze, aveva lasciato ampia

discrezionalità all'organo di programmazione, sì da non precludere

al medesimo la necessaria considerazione dei programmi della

Provincia di Bolzano (art. 6 d.P.R. n. 473 del 1975).

Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri negando le

competenze pretese dalla Provincia ricorrente. Secondo il resistente,

l'art. 6 del d.P.R. 473 del 1975 non imporrebbe la partecipazione

della Provincia alle determinazioni sul riparto, tanto più che alla

stregua di tale disposizione sarebbe riservata al Ministro del tesoro

l'indicazione del limite degli impegni della Cassa Depositi e

Prestiti nel territorio provinciale, impegni da assumere da parte

della Cassa Depositi e Prestiti "in base ai criteri generali"

stabiliti per i propri interventi. Sempre secondo il resistente,

tutto ciò troverebbe conferma nei rilievi contenuti nella sent. n.

307 del 1983 sul carattere della Cassa Depositi e Prestiti, che

svolge attività di credito, riconducibili alle funzioni statali. La

indiscussa rilevanza, per gli enti locali, degli indirizzi

programmatici elaborati dalle Regioni, anche ai sensi dell'art. 11

del d.P.R. 616 del 1977, varrebbe comunque ad escludere la pretesa

lesione delle competenze regionali nella fase, successiva alla

determinazione del limite degli impegni assumibili nel relativo

territorio, di utilizzazione delle risorse disponibili. Considerato in diritto

1. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni analoghe, possono

essere riuniti.

2. - La Provincia di Bolzano propone conflitto di attribuzione,

con successivi distinti atti, contro tre deliberazioni del C.I.P.E.

(deliberazioni 12 marzo 1981, 29 aprile - 6 maggio 1981, 22 dicembre

1983) relative al riparto dei fondi - previsti, rispettivamente,

dall'art. 9, comma terzo, del decreto-legge 28 febbraio 1981, n. 38,

dall'art. 9 del medesimo decreto-legge, così come modificato in sede

di conversione (dalla legge 23 aprile 1981, n. 153), e dall'art. 9

decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito con legge 26 aprile

1983, n. 131) - da destinare, attraverso la Cassa Depositi e

Prestiti, agli enti locali. La Provincia sostiene che tali

deliberazioni: a) violano la sua competenza a presentare annualmente

programmi nei settori della finanza locale, dell'edilizia comunque

sovvenzionata e dei lavori pubblici ed a partecipare, mediante intesa

con lo Stato, alla determinazione delle somme all'uopo disponibili,

ai sensi dell'art. 6 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, di attuazione

dello Statuto speciale per il T.-A.A.; b) violano le sue competenze

in materia di finanza locale (art. 80 dello Statuto speciale per il

T.-A.A.; artt. 1 ss., 6 d.P.R. n. 473 del 1975), per il fatto che

escludono essa Provincia dal successivo rapporto fra Cassa Depositi e

Prestiti ed i comuni per l'utilizzazione delle somme stesse.

Sempre secondo la ricorrente, il criterio seguito dal C.I.P.E. (in

tutti e tre i casi), di proporzionare l'entità degli interventi alla

popolazione residente non sarebbe il più equo, in quanto

trascurerebbe di valutare il rapporto fra popolazione ed ampiezza del

territorio, pur significativo ai fini dei quali si tratta. Le norme

legislative, d'altra parte, pur tutelando le particolari esigenze dei

comuni minori e di quelli del Mezzogiorno, avrebbero conferito ampia

discrezionalità all'organo di programmazione e quindi consentito

un'adeguata considerazione delle esigenze della Provincia di Bolzano.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità del ricorso

contro la prima deliberazione, perché notificato dopo la revoca

dell'atto del C.I.P.E. in relazione a cui è stato proposto; rileva

al riguardo che l'esistenza del decreto impugnato con il secondo

conflitto era stata portata a conoscenza della provincia ricorrente

nel corso del primo conflitto (con l'atto di costituzione in data 17

giugno 1981). Eccepisce poi l'inammissibilità dei conflitti, in

quanto rivolti contro atti del C.I.P.E. strettamente conseguenziali

rispetto a norme di legge non tempestivamente impugnate.

Nel merito, contesta le deduzioni di parte ricorrente, rilevando

che l'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975 riconosce alla Provincia di

Bolzano solo una facoltà (neppure sempre in concreto esercitata) di

presentare i propri programmi di intervento, ma non una competenza a

partecipare, mediante intesa con lo Stato, alla determinazione delle

somme che la Cassa Depositi e Prestiti può mutuare ai Comuni per il

finanziamento di opere, determinazioni che, alla stregua della stessa

norma, vanno adottate in base a criteri "generali" da predisporre ad

opera dello Stato. Secondo il resistente i decreti del C.I.P.E.,

comunque, non escluderebbero in alcun modo le competenze

programmatorie della Provincia di Bolzano in materia di edilizia,

viabilità, lavori pubblici, finanza locale, rispetto ai Comuni

compresi nel suo territorio, né pregiudicherebbero l'attuazione

delle determinazioni prese nell'esercizio di tali competenze.

3. - È ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione della

Provincia di Bolzano contro la deliberazione del C.I.P.E. in data 12

marzo 1981. Il ricorso risulta invero notificato il giorno 29 maggio

1981 e, dunque, dopo la nuova deliberazione del C.I.P.E. di rettifica

di quella impugnata (delibera 29 aprile - 6 maggio 1981): tuttavia la

rettifica, resa necessaria dalle modificazioni introdotte nella legge

di conversione al decreto legge sul cui fondamento era stata adottata

la prima deliberazione, non comporta la radicale sostituzione di

questa.

4. - Ammissibile è anche il secondo ricorso, benché notificato

dopo oltre un anno dalla deliberazione impugnata. Tale deliberazione

non risulta, infatti, portata in data anteriore a conoscenza degli

organi competenti (cfr. sent. 177 del 1985); né è, d'altra parte,

sufficiente la conoscenza, oltretutto neppure "piena", che può

averne avuto il difensore in altro procedimento.

5. - Tutti i conflitti sono, inoltre, ammissibili, malgrado la

mancata tempestiva impugnazione degli atti legislativi, sulla base

dei quali sono stati emessi i provvedimenti del C.I.P.E. ora

impugnati. Infatti i conflitti, a parte le argomentazioni di contorno

sui criteri seguiti nel riparto, sono rivolti a prospettare la

mancata partecipazione, alle relative determinazioni, della Provincia

- che assumono statutariamente prescritta a garanzia delle competenze

provinciali - e quindi un vizio proprio dei provvedimenti del

C.I.P.E., e non degli atti legislativi che li prevedono.

6. - Deve essere esclusa, nel merito, la lamentata violazione

delle competenze regionali.

L'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975 non assicura alla Provincia di

Bolzano che il riparto - dei mezzi che la Cassa Depositi e Prestiti

può destinare agli enti locali - fra Regioni e Province autonome

avvenga sulla base di una intesa con essa e neppure che i programmi

di sviluppo che essa comunica al Ministro del tesoro siano vincolanti

nei confronti della Cassa. Alla stregua della detta norma di

attuazione dello Statuto speciale la Provincia comunica i propri

programmi al Ministro del tesoro, il quale, sulla base delle

indicazioni della Cassa, indica a sua volta il limite dei mezzi che

la Cassa sarà presumibilmente in grado di destinare, sulla base del

riparto dei mezzi secondo i criteri generali stabiliti per i propri

interventi, nella provincia stessa, affinché questa ne tenga conto

nel dimensionare (in riduzione, o in aumento, o in vario

proporzionamento) i propri programmi. Ciò, se deve avvenire, come

espressamente previsto dalla norma ora richiamata, a fini di

coordinamento tra programmi provinciali di sviluppo e finanziamenti

statali di opere di enti locali compresi nel territorio provinciale -

cui soltanto si riferiscono i programmi provinciali di sviluppo - non

implica una partecipazione della Provincia alle scelte fra esigenze

dei detti enti locali ed esigenze degli altri enti locali, scelte che

sono necessariamente comparative delle esigenze di tutti gli enti

locali nell'intero territorio dello Stato e pertanto sono riservate

allo Stato.

Così è stato sostanzialmente ritenuto da questa Corte, con la

sentenza n. 307 del 1983, con riferimento ad alcune regioni a Statuto

ordinario, che avevano impugnato l'art. 9, commi primo, quarto,

sesto, nono e decimo del decreto-legge 28 febbraio 1983, n. 55; e non

vi è ragione di ritenere qui diversamente, atteso il suindicato

carattere delle scelte che si concretano nel riparto e la limitata

valenza, come ora precisata, della norma di attuazione dello Statuto

speciale. D'altra parte l'argomento tratto dalla circoscritta portata

dell'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975, che fa riferimento a

finanziamenti annuali da erogare ad opera della Cassa Depositi e

Prestiti secondo i criteri generali stabiliti per gli interventi che

essa opera mediante le disponibilità acquisite con gli ordinari

mezzi di raccolta, vale a più forte ragione per i finanziamenti cui

si riferiscono le deliberazioni del C.I.P.E. impugnate. Si tratta,

infatti, di finanziamenti compresi in uno specifico piano a durata

prestabilita previsto da apposite disposizioni di legge e da

effettuare mediante somme all'uopo stanziate a carico, con assoluta

prevalenza, del bilancio statale, dalle disposizioni medesime (quelle

appunto sulla base delle quali sono state adottate le deliberazioni

anzidette).

7. - Con il secondo motivo, formulato nel primo e nel terzo

ricorso, la Provincia di Bolzano sostiene che le deliberazioni

impugnate, escludendola dal procedimento per il riparto della quota

di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 38 del 1981 sia nel testo

originario sia in quello modificato dalla legge di conversione n. 153

del 1981 e di cui all'art. 9 del decreto-legge n. 55 del 1983,

convertito in legge n. 131 del 1983, finiscono con l'estraniarla dal

successivo rapporto fra la Cassa Depositi e Prestiti e gli enti

locali nella fase della utilizzazione delle somme mutuate, così

vanificando la sua potestà di programmazione nei settori della

finanza locale, dei lavori pubblici e dell'edilizia comunque

sovvenzionata.

Ma è da rispondere che i programmi regionali di sviluppo -

categoria della quale fanno parte i programmi settoriali della

provincia autonoma, cui si riferisce l'art. 6 del d.P.R. n. 473 del

1975 - assumono rilievo nella fase in argomento. L'art. 9, penultimo

comma, del decreto-legge n. 38 del 1981, infatti, con disposizione

sostanzialmente non modificata dalla legge n. 153 del 1981,

stabilisce che, nelle regioni in cui sono stati approvati programmi

regionali di sviluppo, i finanziamenti sono prioritariamente

attribuiti alle opere che siano in armonia con gli indirizzi in tal

modo definiti. Non diversamente ha ritenuto, del resto, la sentenza

n. 307 del 1983 per le regioni a Statuto ordinario con riguardo

all'art. 9 del decreto-legge, n. 55 del 1983, sulla base di quanto

dispone in proposito, con norma generale, l'art. 11 del d.P.R. n. 616

del 1977. A maggior ragione ciò si deve ritenere per la Provincia di

Bolzano sulla base dell'art. 6 del d.P.R. n. 473 del 1975, che

anticipa, specificamente per tale Provincia e per quella di Trento,

l'espressione del princìpio, esteso poi a tutte le Regioni dal detto

art. 11. Una volta assicurato, dalle leggi sulla base delle quali

sono state adottate le impugnate deliberazioni di riparto, che i

programmi saranno realizzati con priorità, e quindi, ove lo consenta

la somma complessiva attribuita agli enti locali compresi nel

territorio della Provincia di Bolzano, integralmente, non si vede

come la potestà programmatoria provinciale, già esercitata con la

predisposizione dei programmi di sviluppo, possa essere esclusa o

vanificata dalle impugnate deliberazioni, che nulla dispongono in

contrario rispetto alle leggi medesime.