Sentenza n. 415/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 26 del regio

decreto 13 agosto 1933, n. 1038 (Approvazione del regolamento di

procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), promosso con

ordinanza emessa il 7 novembre 1994 dal sostituto procuratore

generale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per

la Regione Siciliana nel procedimento nei confronti di Gaspare

Sammaritano ed altri, iscritta al n. 792 del registro ordinanze 1994

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima

serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 12 luglio 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 7 novembre 1994, il sostituto

procuratore generale presso la Sezione giurisdizionale della Corte

dei conti per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 24 e 97 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 26 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038

(Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla

Corte dei conti), che prevede che nei procedimenti contenziosi di

competenza della Corte dei conti si osservano, in quanto applicabili,

le norme ed i termini della procedura civile. Questa disposizione è

denunciata nella parte in cui non rinvia alle disposizioni del codice

di procedura penale sullo spostamento della competenza territoriale

per i procedimenti a carico di magistrati.

Al termine dell'attività istruttoria svolta ai fini di un

giudizio di responsabilità amministrativa nei confronti di un

magistrato in servizio presso la Sezione giurisdizionale della Corte

dei conti per la Regione Siciliana, il sostituto procuratore

generale, dopo aver dato al magistrato comunicazione dell'iniziativa

in corso, dovendo provvedere all'archiviazione, ritiene che questa

determinazione dovrebbe essere attribuita ad un ufficio diverso,

così come prevede l'art. 11 del codice di procedura penale per la

competenza territoriale nei procedimenti riguardanti magistrati che

esercitano le funzioni nello stesso distretto.

Il sostituto procuratore generale premette di essere autorità

giurisdizionale legittimata a sollevare questione di legittimità

costituzionale ed a trasmettere gli atti alla Corte. Nell'attività

preliminare ai fini del promovimento di un giudizio di

responsabilità amministrativa, il pubblico ministero eserciterebbe

poteri istruttori ed inquisitori. L'invito al presunto responsabile

del danno a depositare le proprie deduzioni ed eventuali documenti -

previsto dall'art. 5 del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453,

convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14 gennaio 1994,

n. 19 - determinerebbe l'avvio del procedimento, rispetto al quale

l'archiviazione del pubblico ministero, pur in assenza della

esplicita previsione normativa di tale potere, sarebbe assimilabile

al proscioglimento deciso in sede penale.

Il pubblico ministero ritiene che lo spostamento della competenza

territoriale per i procedimenti in cui siano coinvolti magistrati -

previsto non dal codice di procedura civile, che disciplina solo

l'astensione e la ricusazione del giudice, ma da quello di procedura

penale - risponda all'esigenza di tutela di valori costituzionali,

quali l'eguaglianza dei cittadini innanzi alla legge (art. 3 della

Costituzione), l'effettività del diritto di difesa (art. 24 della

Costituzione), l'imparzialità della pubblica amministrazione (art.

97 della Costituzione), considerata comprensiva anche

dell'amministrazione della giustizia.

L'eguaglianza davanti alla legge richiederebbe un giudizio

obiettivo e sganciato da ogni influenza, che può derivare

dall'essere il magistrato sottoposto a giudizio in una posizione

differenziata nei confronti dell'organo chiamato a giudicare. Inoltre

verrebbero trattate in modo difforme le situazioni, ritenute

sostanzialmente identiche, dei magistrati ordinari nel processo

penale e dei magistrati contabili nel giudizio di responsabilità

amministrativa.

Il diritto di difesa richiederebbe a sua volta un contesto

estraneo ad ogni condizionamento che possa provenire da fattori

ambientali.

Infine una disposizione che tocca l'immagine di terzietà del

giudice violerebbe il principio di imparzialità ledendo il prestigio

della funzione giurisdizionale.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Pur manifestando perplessità sulla legittimazione del pubblico

ministero a sollevare questione di legittimità costituzionale,

l'Avvocatura si rimette alle valutazioni della Corte in ordine

all'ammissibilità della questione.

Nel merito l'Avvocatura rileva che i dubbi di legittimità

costituzionale muovono dall'equiparazione tra procedimento penale e

giudizio di responsabilità amministrativa, mentre quest'ultimo, pur

promosso dal pubblico ministero, ha carattere sostanzialmente

civilistico, di risarcimento del danno.

Negata la stessa possibilità di porre a raffronto processo penale

e processo contabile, non sussisterebbe la lesione dei principi

costituzionali indicati dall'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto

1. - Il dubbio di legittimità costituzionale riguarda l'art. 26

del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, che, nel contesto del

regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti,

rinvia, per i procedimenti contenziosi, alle norme ed ai termini

della procedura civile, in quanto applicabili e non modificati dal

regolamento stesso.

Il sostituto procuratore generale presso la Sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Siciliana

ritiene che questa disposizione sia in contrasto con gli artt. 3, 24

e 97 della Costituzione, nella parte in cui non rinvia, per i giudizi

di responsabilità amministrativa o contabile a carico di magistrati,

alla disciplina del processo penale, che prevede la competenza

territoriale di un ufficio giudiziario diverso da quello nel quale i

magistrati stessi esercitano, o hanno esercitato, le proprie funzioni

(art. 11 del codice di procedura penale).

Il sostituto procuratore generale si ritiene legittimato a

sollevare, nell'esercizio delle funzioni di pubblico ministero nella

fase istruttoria di un giudizio di responsabilità per danni, una

questione di legittimità costituzionale in via incidentale,

considerando il provvedimento di archiviazione da lui emesso

assimilabile al proscioglimento pronunciato dal giudice penale in

sede di udienza preliminare. La norma denunciata violerebbe il

principio di eguaglianza davanti alla legge, essendo il provvedimento

adottato nell'ambito della stessa competenza territoriale

dell'ufficio giudiziario presso il quale il magistrato interessato

era all'epoca dei fatti, o è in atto, incardinato, senza che sia

prevista, così come avviene invece per il processo penale,

l'attribuzione della competenza ad altro ufficio. Il mancato

spostamento della competenza lederebbe, inoltre, il diritto di

difesa, che si esplica liberamente solo in un contesto sicuramente

privo di condizionamenti ambientali. Infine pronunciarsi su di un

magistrato che presta, o ha prestato, servizio presso lo stesso

ufficio inciderebbe sull'immagine di terzietà del giudice, in

violazione del principio di imparzialità dell'amministrazione, che

l'ordinanza di rimessione considera immanente anche

all'organizzazione giudiziaria.

2. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal

pubblico ministero, è inammissibile.

I presupposti processuali previsti dall'art. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dall'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87 per dare ingresso ad un giudizio incidentale di

legittimità costituzionale richiedono che la questione sia sollevata

da un'autorità giurisdizionale nel corso di un giudizio. È sempre

necessario che vi sia un giudice il quale ritenga di dover applicare

la norma, della cui legittimità costituzionale dubita, per definire,

nell'esercizio del proprio potere di decisione, il giudizio del quale

è investito.

Si tratta di requisiti e presupposti che non ricorrono per

l'ufficio del procuratore regionale della Corte dei conti e che non

possono essere riferiti all'attività da questo svolta ai fini del

promovimento di un giudizio di responsabilità per danni cagionati da

funzionari pubblici allo Stato.

La giurisprudenza costituzionale ha sempre affermato, sin dalle

più remote decisioni (sentenze nn. 40, 41 e 42 del 1963), che nel

sistema che caratterizza il procedimento incidentale di legittimità

costituzionale sia il pubblico ministero che le parti private possono

prospettare questioni di legittimità costituzionale, ma che spetta

esclusivamente all'autorità giurisdizionale davanti a cui pende il

giudizio valutarne la rilevanza rispetto alla decisione della causa e

la non manifesta infondatezza, per disporne la trasmissione a questa

Corte. Si tratta sempre di una funzione attribuita al giudice

chiamato a pronunciarsi sulla causa. Il pubblico ministero, che ha

una sua propria e distinta configurazione ordinamentale, ha il potere

di esercitare l'azione ma non di emettere provvedimenti decisori: non

può quindi sostituirsi all'autorità giurisdizionale e di

conseguenza non è legittimato a promuovere il giudizio di

legittimità davanti a questa Corte (tra le molte, ordinanze n. 249

del 1990, n. 285 del 1989 e n. 163 del 1981).

Questa impostazione vale anche per i giudizi di responsabilità

innanzi alla Corte dei conti, nei quali il giudice è investito della

causa mediante l'atto di citazione a comparire o per i provvedimenti

cautelari che possono precedere tale atto. Il pubblico ministero

mantiene la caratteristica di ufficio che promuove l'azione.

L'attività anteriore alla citazione è preordinata all'eventuale

instaurazione del giudizio ma non assume carattere decisorio, anche

quando si concluda con un'archiviazione. Questo atto, rimesso alla

determinazione propria della parte pubblica che ritenga di non dover

promuovere l'azione, non ha natura di pronuncia giurisdizionale, ma

chiude un'attività istruttoria diretta a verificare se sussistano le

condizioni per iniziare utilmente un giudizio di responsabilità,

senza che con l'archiviazione si formi giudicato o che ne derivi in

alcun modo un vincolo per lo stesso ufficio del pubblico ministero.

Questo sistema non è stato modificato, nella sua impostazione di

fondo, dalle disposizioni in materia di giurisdizione e controllo

della Corte dei conti, dettate con il decreto-legge 15 novembre 1993,

n. 453, convertito in legge, con modificazioni, con la legge 14

gennaio 1994, n. 19. Le nuove norme prevedono che, nei giudizi di

responsabilità, il procuratore regionale, prima di emettere l'atto

di citazione in giudizio, inviti il presunto responsabile del danno,

che ha la facoltà di farsi sentire personalmente, a depositare

deduzioni e documenti (art. 5). Ma non ne risultano alterati i

caratteri propri dell'attività del pubblico ministero, né vengono

attribuiti a questo ufficio poteri decisori che caratterizzano la

giurisdizione, affidati anche in questa fase, in caso di richiesta di

provvedimenti cautelari, al giudice competente a conoscere il merito

del giudizio.

L'attività, anche istruttoria, del procuratore regionale rimane,

pertanto, preordinata all'assunzione delle determinazioni ai fini

dell'esercizio dell'azione e del promovimento del giudizio.

Non si è, quindi, in presenza di un giudice che possa

direttamente sollevare questione di legittimità costituzionale, in

relazione ad un giudizio rimesso alla propria competenza.