Sentenza n. 416/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,

dell'art. 4, comma 2, dell'art. 6, commi 1, 5, 6 e 7, dell'art. 10,

comma 1, e dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure

di razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ricorsi

della Regione Emilia-Romagna, della Regione Siciliana e della Regione

Lombardia, notificati il 27 e il 30 gennaio 1995, depositati in

cancelleria il 3 e il 7 febbraio 1995 ed iscritti rispettivamente ai

nn. 3, 4 e 5 del registro ricorsi 1995;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana e Valerio

Onida per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato il 28 gennaio 1995, la

Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 3, 4 e 6 della legge 23

dicembre 1994, n. 724 recante "Misure di razionalizzazione della

finanza pubblica", per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione.

La ricorrente, dopo aver premesso che il quadro normativo statale

concernente la disciplina del servizio sanitario nazionale è evoluto

nel senso di un maggiore progressivo coinvolgimento delle regioni e

dei bilanci regionali in ordine alle spese sanitarie, sottolinea che

la legge n. 724 del 1994 conterrebbe disposizioni "del tutto e

clamorosamente contrastanti" con la nuova logica normativa. Infatti,

da un lato verrebbe esteso a tutte le aziende sanitarie il vincolo al

pareggio di bilancio statuendo che "agli eventuali disavanzi di

gestione, ferma restando la responsabilità delle Unità sanitarie

locali, provvedono le regioni con risorse proprie e con conseguente

esonero di interventi finanziari da parte dello Stato" (art. 10,

comma 1, primo periodo, dall'altro si imporrebbero alle regioni

"vincoli rigidi" in ordine ai propri comportamenti programmatori e

gestionali e, pertanto, lesivi dell'autonomia regionale. Il ricorso

prende anzitutto in considerazione l'art. 3 il quale stabilisce che

le regioni provvedono, entro il termine perentorio di sei mesi

dall'entrata in vigore della legge, alla "disattivazione o alla

riconversione" degli ospedali che non raggiungono, alla data del 30

giugno 1994, la dotazione minima di 120 posti letto. Vi è una

eccezione e concerne gli ospedali specializzati e quelli per i quali

la regione abbia già programmato la strutturazione con dotazione

superiore a 120 posti letto. Ad avviso della ricorrente detto

disposto viola le competenze legislative ed amministrative

costituzionalmente attribuite alle regioni dagli artt. 117 e 118

della Costituzione, in quanto - lungi dal porre principi fondamentali

- conterrebbe una regolamentazione dettagliata dell'oggetto, del

procedimento e di tutte le conseguenze della disposta disattivazione

o riconversione degli ospedali di cui si è più sopra detto. La

lesione delle competenze regionali sarebbe, altresì, confermata

dall'ultima parte dell'art. 3, comma 1, il quale stabilendo che "in

relazione a condizioni territoriali particolari, in specie delle aree

montane e delle isole minori, nonché alla densità e distribuzione

della popolazione, le regioni possono autorizzare il mantenimento in

attività dei suddetti ospedali", introdurrebbe una sorta di

"clausola di salvezza" che, in definitiva, verrebbe a sancire una

competenza regionale del tutto eccezionale e derogatoria e, quindi,

lesiva della potestà legislativa e programmatoria della regione

stessa. Estremamente minuziosa sarebbe, altresì, la

regolamentazione del procedimento di disattivazione o riconversione

degli ospedali di cui all'art. 3 censurato. Al riguardo si prevede

che con decreto del Ministro della sanità, da emanare entro trenta

giorni dalla data di entrata in vigore della legge, vengano precisati

i criteri di classificazione degli ospedali specializzati (esclusi

dalla procedura di disattivazione o di riconversione) e che sulla

base di tale decreto la regione pubblichi l'elenco degli ospedali

così "risparmiati". Viene, pure, disposto che, in mancanza di un

pronto adempimento da parte della regione, il Consiglio dei ministri,

su proposta del Ministro della sanità, eserciti i poteri

sostitutivi. Ad avviso della regione, detti poteri sostitutivi

sarebbero previsti in violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e regioni, nel senso che essi sarebbero

esercitabili "immediatamente" - alla sola condizione dello scadere di

un ulteriore termine di trenta giorni dall'emanazione del decreto del

Ministro della sanità più sopra richiamato - senza una previa

diffida ad adempiere. In questa prospettiva i poteri sostitutivi di

cui all'art. 3, comma 1, sarebbero unicamente preordinati a scattare

a fronte dell'inadempimento regionale in ordine alla pubblicazione

dell'elenco degli ospedali specializzati e sarebbero, come tali,

distinti dai poteri sostitutivi di cui all'art. 3, numero 2, che

sarebbero, invece, preordinati a rimediare ad una "complessiva

inerzia regionale" riguardo alla procedura di disattivazione e

riconversione in esame e verrebbero esercitati da commissari ad acta

appositamente nominati, "previo invito alle regioni ad adottare le

misure adeguate". Il carattere minuzioso della disciplina di cui

all'art. 3 sarebbe, altresì, ribadito nelle previsioni circa il

destino del personale in esubero a seguito delle effettuate

disattivazioni o riconversioni, nonché nella preordinazione delle

trasformazioni di destinazione degli ospedali che viene

esplicitamente e primariamente indicata nell'attivazione di residenze

sanitarie assistenziali per anziani non autosufficienti. A ciò si

aggiunge, secondo la ricorrente, che la procedura di disattivazione o

riconversione deve essere attivata dalla regione, prescindendo

completamente dai risultati di gestione dell'ospedale e quindi anche

nel caso in cui non vi siano disavanzi, con la conseguenza di

vulnerare le potestà programmatorie regionali. Infine e dal momento

che i suddetti vincoli di disattivazione o riconversione non

verrebbero imposti a carico della ospedalità privata, vi sarebbe una

evidente disparità di trattamento tra strutture pubbliche e

strutture private. Il ricorso investe anche l'art. 4 della legge n.

724 del 1994, sottolineando che esso dispone, al comma 1, che la

revisione delle dotazioni organiche e i processi di mobilità del

personale devono essere finalizzati all'obiettivo del pieno utilizzo

delle strutture pubbliche, secondo le indicazioni del Piano sanitario

nazionale per il triennio 1994-96. Sempre secondo la Regione

Lombardia, il comma 2 dello stesso articolo 4 prevederebbe "in modo

del tutto incongruo" - rispetto agli obiettivi elencati nel comma 1 -

l'applicazione del divieto di assunzione contenuto nell'art. 22,

comma 6, della stessa legge n. 724 del 1994 per il primo semestre del

1995; quanto al secondo semestre, per la copertura dei posti che si

rendono vacanti per cessazione dal servizio verificatasi a partire

dal 1 gennaio 1995, viene stabilito che le regioni possono

autorizzare, entro stretti limiti, nuove assunzioni. Detto disposto

sarebbe lesivo della potestà programmatoria della regione e sarebbe

altresì, incoerente in quanto, e da un lato, postula, al comma 1, il

potenziamento dei servizi assicurando in particolare l'apertura al

pubblico degli stessi "per un congruo orario settimanale" e, dunque,

forse per un orario prolungato rispetto a quanto avviene attualmente,

e, dall'altro, oppone le forti limitazioni ed i rigidi vincoli di cui

al comma 2 dello stesso art. 4. Lesivo dell'autonomia finanziaria,

di spesa e di bilancio, nonché dell'autonomia programmatoria

regionale sarebbe, altresì, l'art. 6, comma 1, della legge n. 724

del 1994. Detta norma, infatti, stabilendo per ciascuna regione un

"tetto" massimo alla spesa di beni e servizi (la spesa non potrà

superare, per l'anno 1995, l'importo registrato nell'esercizio 1993

ridotto del 18 per cento; per l'anno 1996 lo stesso importo dovrà

essere ridotto del 16 per cento; per l'anno 1997 la riduzione sarà

pari al 14 per cento) imporrebbe forti vincoli alla crescita di una

determinata categoria di spese, prescindendo del tutto dalle scelte

programmatorie e di bilancio che dovrebbero essere effettuate dalla

regione. Inoltre, il tetto, così imposto, alle spese sanitarie di

beni e servizi farebbe riferimento a "parametri del tutto teorici e

astratti" ed, in quanto tali, lesivi dell'autonomia regionale, anche

alla luce di quanto affermato da questa Corte con la sentenza n. 307

del 1983. Per di più, la circostanza che la identificazione dei

suddetti parametri sia svincolata dai concreti bilanci delle regioni,

porterebbe a predisporre parametri di contenimento della spesa,

uguali per tutte le regioni: il che sarebbe fonte di gravi disparità

tra regione e regione e tra aziende sanitarie nel senso che detto

disposto penalizzerebbe le regioni e le aziende sanitarie che già

negli esercizi precedenti (e fino a tutto il 1993) abbiano operato

una riduzione dei costi relativi a quella singola voce di spesa

(ovvero acquisto di beni e servizi per la sanità) e finirebbe "del

tutto incongruamente" con l'avvantaggiare quelle regioni e quelle

aziende sanitarie che non avessero effettuato le dette riduzioni. A

ciò si aggiunge che sulla voce di spesa in questione graverebbero

costi che la regione non sarebbe in grado di controllare (luce, gas,

telefono). Oltre ad essere lesiva della autonomia finanziaria, la

disposizione in esame sarebbe pure intimamente contraddittoria e

dotata di effetti perversi laddove venisse applicata. Infatti, il

vincolo alle spese per l'acquisto di beni e servizi contrasterebbe

con il sistema di pagamento delle prestazioni sulla base di tariffe

predeterminate dalla regione: un aumento delle scelte degli utenti in

favore delle strutture sanitarie pubbliche potrebbe tradursi in un

corrispondente aumento delle spese per beni e servizi, allo scopo di

accrescere la qualità e la quantità delle prestazioni erogate con

vantaggio complessivo per l'andamento della spesa sanitaria. Da

ultimo, il tetto di spesa di cui all'art. 6, comma 1, sarebbe in

"stridente contrasto" con il disposto dell'art. 10, comma 1, il quale

stabilisce che agli eventuali disavanzi di gestione delle Unità

sanitarie locali, provvedono le regioni con risorse proprie, con

conseguente esonero di interventi finanziari da parte dello Stato.

Ora, secondo la ricorrente, la circostanza che sul bilancio regionale

gravi l'eventuale disavanzo di gestione delle Unità sanitarie,

dovrebbe correlativamente consentire a ciascuna regione, nell'ambito

del proprio bilancio, di destinare liberamente somme ai capitoli di

spesa coerenti allo scopo del risanamento, senza i vincoli ed i tetti

di cui all'art. 6, comma 1. La ricorrente Regione Lombardia censura

l'art. 6, comma 6, della legge n. 724 del 1994 il quale allargherebbe

a dismisura il panorama degli enti erogatori ammessi a far parte del

servizio sanitario nazionale ed in ordine ai quali si esercita la

facoltà di scelta del cittadino. Infatti, il diritto

all'accreditamento presso il servizio sanitario nazionale sarebbe

esteso nei confronti delle strutture aventi i requisiti di cui

all'art. 8, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e

opererebbe, comunque, per il biennio 1995-96 a favore delle strutture

erogatrici convenzionate esistenti. Ne conseguirebbe una "fortissima

espansione" dei soggetti erogatori di prestazioni sanitarie, poste a

carico della regione, che rischierebbe di dilatare la spesa che pur

si vorrebbe contenere. Infatti, l'art. 6, comma 7, sopprime l'inciso

"sulla base di criteri di integrazione con il servizio pubblico"

contenuto nell'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992, con la

conseguenza che verrebbe meno il meccanismo per il quale l'utente

poteva rivolgersi alle strutture sanitarie convenzionate solo per

quelle prestazioni per le quali le strutture pubbliche non fossero in

grado di soddisfare, entro un termine ragionevole, la sua richiesta

di accesso alle prestazioni. Ad avviso della ricorrente l'abolizione

del suddetto criterio di integrazione - pur essendo preordinato ad

accentuare il regime di competizione tra le strutture sanitarie

pubbliche e private - provocherebbe, in realtà, risultati del tutto

opposti a quelli perseguiti ovvero al contenimento della spesa

sanitaria in quanto, in detta situazione, la spesa sanitaria

complessiva della regione aumenterebbe a tutto vantaggio delle

strutture private "accreditate". Da ultimo la Regione Lombardia

rileva che i tetti di spesa ed i vincoli surrichiamati porrebbero le

regioni nelle condizioni peggiori per affrontare la competizione fra

strutture private e pubbliche in quanto essi graverebbero sulle sole

strutture pubbliche, viziando in partenza la pari condizione dei

competitori ovvero degli enti erogatori pubblici o privati. Ne

deriverebbe la lesione dell'autonomia regionale (artt. 117, 118 e 119

della Costituzione).

2. - La stessa legge n. 724 del 1994, ed in particolare l'art. 6,

commi 1, 5 e 6, e l'art. 10, comma 1, con ricorso notificato il 27

gennaio 1995, viene impugnata dalla Regione Siciliana (ricorso n. 4

del 1995) per contrasto con gli artt. 3, 32 e 97 della Costituzione,

nonché con gli artt. 17 e 19 dello statuto di autonomia.

La ricorrente - premesso che, sulla base delle disposizioni

censurate, la regione diventerebbe il soggetto responsabile dei

disavanzi di gestione di un servizio sanitario frutto di una

decisione legislativa dello Stato - denuncia il contrasto delle

stesse con la potestà legislativa, nonché con l'autonomia

finanziaria garantitale dallo statuto di autonomia (artt. 17 e 19).

Le disposizioni impugnate sarebbero, altresì, lesive del

principio di uguaglianza (art. 3 della Costituzione), e del diritto

alla salute (art. 32 della Costituzione) in quanto lo Stato non

interverrebbe più a garantire la uguaglianza delle prestazioni,

sicché il diritto alla prestazione sanitaria potrebbe atteggiarsi

diversamente da regione a regione. Infine, le norme censurate

violerebbero l'art. 97 della Costituzione in quanto spezzerebbero il

"principio del parallelismo fra responsabilità di disciplina e di

controllo e responsabilità finanziaria", principio affermato nella

sentenza n. 355 del 1993 di questa Corte. Il ricorso investe l'art.

6, commi 1 e 6, con considerazioni analoghe a quelle riportate nel

ricorso della Regione Lombardia. In riferimento agli artt. 6 e 10,

comma 1, il ricorso viene proposto sotto il profilo che imponendo

alla regione di provvedere ai disavanzi di gestione anche in

relazione a scelte legislative dello Stato, violerebbero l'art. 19

dello statuto della Regione Siciliana, operando un condizionamento

della finanza regionale. Al riguardo viene, altresì, richiamata la

sentenza n. 355 del 1993 di questa Corte, con la quale si è

affermata la irragionevolezza della previsione, concernente l'esonero

totale e immediato dello Stato dal ripiano degli eventuali disavanzi

di gestione delle Unità sanitarie locali e delle aziende

ospedaliere, senza una disciplina che renda graduale - sotto il

profilo del bilancio regionale - il passaggio verso il nuovo sistema.

3. - La legge del 23 dicembre 1994, n. 724, viene, altresì, con

ricorso notificato il 27 gennaio 1995, impugnata dalla Regione

Emilia-Romagna (Ricorso n. 3 del 1995) la quale censura

specificamente l'art. 4, comma 2, l'art. 6, commi 1 e 6 e l'art. 39,

perché ritenuti in contrasto con gli artt. 117, 118, 119, 97, 3 e 32

della Costituzione. Anche sull' art. 6, commi 1 e 6, vengono svolte

censure analoghe a quelle formulate dalla Regione Lombardia e dalla

Regione Siciliana. In particolare, sull'art. 6, comma 6, il ricorso

rileva che l'abolizione del criterio di integrazione con il servizio

pubblico che ha, sino ad oggi, disciplinato la collaborazione tra

strutture pubbliche e private, e la sua sostituzione con la facoltà

di libera scelta da parte dell'assistito comporterebbe in sostanza

una duplicazione dei costi delle prestazioni sanitarie, e quindi uno

spreco consistente nella mancata prioritaria utilizzazione delle

strutture pubbliche e nel pagamento, accanto al costo della struttura

pubblica, di quella privata; il tutto paradossalmente in contrasto

con la ratio ispiratrice della normativa in esame, volta al

contenimento delle suddette spese. Senza contare che - osserva la

ricorrente - lo Stato si era ben guardato dal garantire in termini

assoluti tale libertà di scelta dell'assistito quando era

direttamente impegnato sui costi del sistema sanitario. Un'ulteriore

arbitrarietà viene ravvisata nell'automatico accreditamento per il

biennio 1995- 1996 delle strutture già convenzionate o eroganti

prestazioni in regime di assistenza indiretta, in quanto esso

opererebbe solo nei confronti di una parte delle strutture private,

creando una forma di ingiustificato privilegio per queste ultime ed

una ingiusta penalizzazione per strutture di grandi qualità, che

avevano potuto finora mantenersi anche in assenza del collegamento

con il servizio pubblico. Conseguirebbe la lesione degli artt. 3, 32,

97, 117, 118 e 119 della Costituzione.

4. - Infine la Regione Emilia-Romagna censura l'art. 39 della

legge n. 724 del 1994, in quanto ritenuto in contrasto con gli artt.

3, 97 e 117 della Costituzione.

Ad avviso della ricorrente la norma censurata, prorogando ed

estendendo i termini del condono edilizio, realizzerebbe un sistema

ingiusto e discriminatorio proprio nei confronti dei cittadini

rispettosi delle leggi che - da un lato - si vedrebbero privati di

quei beni, che anch'essi avrebbero potuto e voluto costruire (e che

non hanno costruito non potendo ottenere o non avendo ottenuto il

permesso); dall'altro sarebbero costretti ormai, in via permanente, a

subire il degrado urbanistico prodotto dalla illegalità edilizia per

il futuro. Ingiusto e discriminatorio sarebbe, altresì, il nuovo

condono per il futuro, attesoché esso tenderebbe a fuoriuscire dalla

eccezionalità e singolarità che caratterizza il condono della legge

n. 47 del 1985 ed a farsi sistema. Un sistema che precluderebbe

l'applicazione anche in futuro delle sanzioni previste dalla

legislazione urbanistica e che, scardinando con la sua reiterazione

il sistema della legalità, violerebbe il principio di uguaglianza

dei cittadini producendo, nel contempo, le condizioni per un

ulteriore degrado ambientale e amministrativo. Viene, inoltre,

rilevato che la ratio ispiratrice delle leggi di condono altro non è

che la necessità di incrementare il gettito delle finanze dello

Stato, in perdurante deficit, attraverso lo "scambio" della clemenza

contro il danaro. La ricorrente si duole, altresì, del fatto che, a

differenza di altri condoni, quello edilizio operi su beni e

interessi indisponibili e costituzionalmente tutelati della

comunità, i quali non possono essere "scambiati" con denaro senza

ferire e sconvolgere l'assetto dei valori costituzionalmente

garantiti. In proposito si richiama la sentenza n. 369 del 1988 di

questa Corte, con la quale si afferma che il condono può

giustificarsi in circostanze eccezionali, quando il legislatore

intenda imprimere un nuovo orientamento alla disciplina di una

materia e sia perciò quasi "necessitato, nel cancellare il passato,

ad incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento di quelle

extra-penali".

Nulla di tutto questo sarebbe riscontrabile nel nuovo condono.

Infatti se il condono della legge n. 47 del 1985 poté considerarsi

legittimo solo in quanto "eccezionale" e "singolare", ciò non

potrebbe certo valere per il nuovo condono che contraddirebbe, senza

mutare sul piano generale, i principi e i valori della normativa

urbanistica, convertendosi in norma di ingiustificato privilegio e

insieme strumento di produzione di risorse statali sostitutive della

imposizione fiscale, tale essendo secondo la ricorrente, il principio

informatore stesso del condono edilizio.

Ne deriverebbe la lesione dei principi costituzionali surricordati

(artt. 3, 97 e 117 della Costituzione) nonché la lesione dei

principi fondamentali dello Stato di diritto.

5. - Si è costituito in tutti i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, chiedendo che i ricorsi siano dichiarati

inammissibili o comunque infondati. In ordine alla inammissibilità

l'Avvocatura generale dello Stato rileva che le censure svolte dalle

ricorrenti non avrebbero alcuna attinenza a lesioni della sfera di

attribuzioni regionali, sicché mancherebbe il presupposto

legittimante il ricorso in via principale delle regioni, secondo

quanto statuito dalla sentenza n. 302 del 1988 di questa Corte. In

secondo luogo le regioni difetterebbero di interesse ad impugnare

leggi statali che incidono su materie rientranti nella competenza

regionale, ma sulle quali esse non abbiano ancora legiferato.

Sul merito l'Avvocatura osserva preliminarmente che tutte le

disposizioni censurate sono preordinate a ridurre la spesa pubblica

ovvero ad assicurare il successo della manovra di risanamento della

finanza pubblica per il triennio 1995-1997 attraverso l'urgente

contenimento del "perdurante" ed anzi "notevolmente accresciuto"

disavanzo della spesa pubblica. L'Avvocatura - richiama i precedenti

di questa Corte posti dalle sentenze n. 391 del 1990 e n. 356 del

1992 e afferma che si tratterebbe di "misure necessitate" anche per

corrispondere alle richieste delle autorità comunitarie.

Ciò detto in via generale, l'Avvocatura esamina le censure

concernenti le singole disposizioni.

In particolare - in ordine all'art. 3, commi 1, 2 e 3, in materia

di disattivazione e riconversione di ospedali - la parte resistente

osserva che la norma censurata è preordinata a razionalizzare il

modello organizzativo delle strutture ospedaliere con carattere di

generalità su tutto il territorio nazionale al fine di evitare "gli

sprechi di risorse" nonché "ingiustificate sacche di privilegio locale" del tutto incompatibili con l'interesse nazionale che,

nell'attuale difficile situazione della finanza pubblica, non può

che concretarsi nella ottimale utilizzazione delle risorse

disponibili. D'altro canto, secondo l'Avvocatura, il ruolo delle

regioni verrebbe comunque salvaguardato nella normativa in esame,

posto che in relazione a condizioni territoriali particolari nonché

alla densità e alla distribuzione della popolazione, verrebbe pur

sempre attribuito alle regioni un potere di apprezzamento che, se

positivo, consentirebbe il mantenimento in attività delle predette

strutture, salvaguardando, altresì, il diritto alla salute come

interesse fondamentale della collettività. Quanto ai commi 2 e 3

del medesimo art. 3, l'Avvocatura rileva che si tratta di norme di

dettaglio, peraltro, consequenziali agli obblighi stabiliti dal

precedente comma ed insieme preordinate al perseguimento - nel

rispetto del principio di leale collaborazione fra lo Stato e le

regioni - degli obiettivi posti dalla legge. In ordine all'art. 4,

concernente le limitazioni all'assunzione di personale, si rileva che

la norma censurata risponde al principio di omogeneizzazione delle

limitazioni del personale nel settore pubblico, facendo così parte

integrante della manovra economico-finanziaria, nel rispetto degli

indirizzi dichiarati nel Documento di programmazione economico-finanziaria per l'anno 1995. Si sottolinea, altresì, che le esigenze

di contenimento della spesa pubblica non consentono deroghe, tanto

meno nel settore della sanità, nel quale l'incidenza della spesa per

il personale avrebbe assunto, nell'ambito del disavanzo complessivo

delle Unità sanitarie locali, livelli "considerevoli".

L'Avvocatura sottolinea, altresì, che le regioni avrebbero

disatteso le indicazioni contenute nella legge n. 412 del 1991 (artt.

4 e 2) volte a fornire - nel rispetto del potere programmatorio

regionale - utili strumenti per ristrutturare la rete ospedaliera e

attivare le conseguenti necessarie procedure di mobilità. Sicché i

vincoli alla assunzione di personale, da un lato, non

interferirebbero con processi di ristrutturazione già attivati, come

lamentato da alcune regioni, dall'altro, e quanto agli obiettivi

posti dall'art. 4, comma 1, e concernenti il potenziamento del

servizio pubblico, si potrebbe, comunque, far leva sul concomitante

blocco dei pensionamenti anticipati fino al 30 giugno 1995, secondo

quanto stabilito dall'art. 13 della medesima legge n. 724 del 1994.

Per quel che concerne l'art. 6, comma 1, che pone tetti massimi di

spesa regionale, rapportati all'anno 1993, l'Avvocatura rileva,

ancora una volta, che si tratta di limiti inscrivibili nella manovra

di risanamento della finanza pubblica che hanno interessato tutte le

amministrazioni dello Stato ai sensi dell'art. 46 della legge n. 724

del 1994.

Né la scelta dell'anno 1993, come anno di riferimento, sarebbe

irrazionale in quanto rapportata alle disponibilità per detto anno

di dati certi e monitorati, anche a seguito di verifica effettuata a

livello centrale in contraddittorio con le regioni.

A ciò si aggiunge che le spese, per beni e servizi sanitari nel

1993, avrebbero superato "notevolmente" il limite dell'andamento

generale dei prezzi.

Sul comma 5 dell'art. 6, censurato dalla sola Regione Siciliana si

rileva che le misure in esso previste sono rivolte a razionalizzare

la recente disciplina di principio senza stravolgere le linee

ispiratrici della riforma sanitaria. Per quanto concerne i

successivi commi 6 e 7, ritiene l'Avvocatura generale dello Stato che

altrettanto infondate siano le censure delle ricorrenti, posto che

per il biennio 1995-96 l'accreditamento opererebbe "unicamente" nei

confronti dei soggetti già convenzionati con il servizio sanitario

nazionale che accettino il sistema della remunerazione sulla base

delle tariffe determinate dalla regione. Il che escluderebbe gli

sprechi o comunque le dilatazioni della spesa sanitaria denunciate

dalle ricorrenti ed insieme sarebbe inteso a realizzare, senza

violare l'autonomia regionale ed il diritto alla salute, una "sana

competitività" tra il sistema privato e quello pubblico. Del resto,

l'aggravio di spesa denunciato dalle ricorrenti sarebbe del tutto

ipotetico e, pertanto, inconsistente. Sul comma 10 censurato dalla

Regione Siciliana, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che

l'esonero dell'intervento finanziario dello Stato in ordine agli

eventuali disavanzi di gestione concerne i "disavanzi che dovessero

prodursi nonostante le regole poste dalla nuova riforma sanitaria e

dalle specifiche norme limitatrici della spesa", introdotte con la

legge n. 724 del 1994, sicché singolare ed ingiustificata sarebbe la

pretesa di "una piena irresponsabilità regionale sotto il profilo

finanziario, nel governo della spesa pubblica". Per quanto concerne

l'art. 39 della legge n. 724 del 1994, impugnato dalla sola Regione

Emilia- Romagna, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che la

normativa censurata avente "carattere di estrema specialità ed

eccezionalità" porrebbe un "rimedio definitivo" a situazioni

derivanti, in via generale, dalla mancata attuazione da parte delle

regioni di provvedimenti di prevenzione e di repressione del fenomeno

dell'abusivismo: il tutto inserito nella manovra di risanamento della

finanza pubblica posta in essere dalla legge n. 724 del 1994 e

destinata ad essere attuata non solo con misure di contenimento delle

spese, ma anche con misure di acquisizione di nuove e maggiori

entrate.

Quanto alla ratio della disposizione censurata, l'Avvocatura

sottolinea che il legislatore nazionale ha inteso sanare abusi

generalizzati e non regolarizzabili mediante il ripristino dello status quo ante, per intervenute modificazioni irreversibili.

In ordine alle lamentate disparità che - con il condono - si

verrebbero a perpetrare nei confronti dei cittadini onesti,

l'Avvocatura rileva che vi sarebbe anzitutto la "necessità di dare

una risposta adeguata al fenomeno dell'abusivismo".

Da ultimo si osserva che il contenuto dell'attuale condono sarebbe

in sintonia con quello previsto dalla legge n. 47 del 1985 che ha

superato il vaglio di costituzionalità. Considerato in diritto

1. - Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei giudizi

stante la evidente connessione oggettiva dei ricorsi in relazione

alla coincidenza della legge statale impugnata e alla prospettazione

di questioni in buona parte identiche anche nei parametri di

costituzionalità, ovvero strettamente interdipendenti o

complementari.

Le eccezioni di inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale

dello Stato sotto il profilo che le censure non avrebbero attinenza a

lesioni della sfera di attribuzioni regionali (con richiamo alla

sentenza n. 302 del 1988) sono prive di fondamento, in quanto i

ricorsi propongono questioni relative a norme che incidono

direttamente - secondo la prospettazione dei motivi - sulle

attribuzioni regionali, imponendo una serie di procedure e di oneri

aventi possibilità di conseguenze non solo organizzatorie, ma anche

finanziarie con riferimento a parametri costituzionali attinenti

proprio alla sfera di attribuzioni e all'autonomia regionale. Né

può essere accolta la eccezione di difetto di interesse, proposta

sempre dalla difesa dello Stato, in quanto sulle materie rientranti

nella competenza regionale non vi sarebbe stato un intervento

legislativo regionale, essendo indubitabile la sussistenza di un

interesse delle regioni a rimuovere norme che sono destinate ad

operare in modo inderogabile (sentenza n. 355 del 1993), anche nelle

regioni che propongono l'impugnativa, con effetti duraturi, che

comunque non possono essere sostanzialmente modificati da eventuali

successivi interventi legislativi regionali, attesa la natura degli

interventi di finanza pubblica in condizioni di emergenza e le

giustificazioni del riordino sanitario a cominciare dal decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordinamento della disciplina

in materia sanitaria a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421).

2. - Passando al merito delle censure proposte, la prima questione

(sottoposta con il ricorso della Regione Lombardia) riguarda l'art. 3

della legge 30 dicembre 1994, n. 724, sotto il profilo che,

stabilendo al comma 1 che le regioni provvedono alla disattivazione o

alla riconversione degli ospedali, che non raggiungono alla data del

30 giugno 1994 la dotazione minima di 120 posti letto e altresì, nei

successivi commi 3 e 4, il procedimento e le conseguenze della

disposta disattivazione o riconversione degli ospedali di cui al

comma 1, con disposizioni estremamente dettagliate e con applicazione

delle procedure indipendentemente dai risultati di gestione ed anche

in mancanza di disavanzi, violerebbe gli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione, per la conseguente compressione delle competenze

regionali in materia di sanità (competenza legislativa,

amministrativa e programmatoria). La questione è priva di

fondamento, in quanto le potestà regionali sono ampiamente

salvaguardate dalla facoltà attribuita alle regioni di autorizzare

il mantenimento in attività dei suddetti ospedali (da disattivare o

convertire) "in relazione a condizioni territoriali particolari, in

specie delle aree montane e delle isole minori, ed alla densità e

distribuzione della popolazione". In altri termini le regioni, con

una valutazione ampiamente discrezionale, conseguentemente con

obbligo di specifica motivazione purché correlata a condizioni

territoriali particolari (rispetto alle quali le condizioni delle

aree montane e delle isole minori costituiscono solo un aspetto

speciale che può essere preso in considerazione accanto ad altri) o

a profili attinenti alla popolazione (densità e distribuzione con

riferimento al bacino di utenza), possono disattendere la previsione

generale ed astratta di disattivazione o riconversione. Ovviamente,

trattandosi di disposizione inserita in legge finanziaria e nella

logica di razionalizzazione della spesa pubblica e di contenimento

del disavanzo (in logica connessione con l'art. 18 della legge 24

dicembre 1993, n. 537 relativo alla dotazione media dei posti letto e

con il comma 9 dello stesso art. 3 della legge n. 724 del 1994, con

tasso minimo di occupazione dei posti letto), l'interprete deve

necessariamente dare al meccanismo della facoltà derogatoria di

scelta di mantenimento della struttura ospedaliera da parte della

regione, un significato ed una valenza anche economico-finanziaria.

Di conseguenza la valutazione della regione deve riguardare anche gli

effetti finanziari del mantenimento di un singolo ospedale, sia pure

in un quadro territoriale, che non può essere circoscritto alle

difficoltà dei trasporti e delle comunicazioni di particolari zone

(montane o isole minori) o alle situazioni degli insediamenti della

popolazione, ma deve riguardare necessariamente l'obiettivo della

tutela della salute in bilanciamento con il valore dell'equilibrio

finanziario, presupposto della continuità dell'intervento pubblico

nel settore (il dissesto ulteriore e perdurante del sistema porrebbe

in pericolo la stessa ulteriore azione pubblica di tutela della salute). Giova sottolineare che l'anzidetta disposizione deve essere

interpretata nel quadro complessivo della linea fondamentale del

nuovo assetto del settore sanitario, che crea una serie di

responsabilità (argomentando dagli articoli 6, comma 5 - che

modifica l'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 come modificato

dal d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 - e 10, della legge 23 dicembre

1994, n. 724) a vari livelli, con esonero di interventi finanziari

dello Stato oltre quelli programmati - salvo quanto verrà appresso

specificato - in tutti i casi di disavanzi di gestione di istituzioni

del settore, ormai configurate come vere e proprie aziende (v. d.lgs.

7 dicembre 1993, n. 517, artt. 4 e 5 modificativi degli artt. 3 e 4

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502; v. inoltre il d.P.R. 1 marzo

1994: "Approvazione del Piano sanitario nazionale per il triennio

1994-1996"). Di modo che le conseguenze di eventuali disavanzi per

effetto esclusivo o determinante delle scelte della regione nel

mantenimento di singoli ospedali, destinati alla soppressione,

secondo i principi fissati dalla legge in esame, sulla base di una

valutazione di dimensione ottimale e di economia di scala, devono restare a carico della stessa regione, che ha disposto il mantenimento.

Pertanto, tale profilo dell'equilibrio finanziario e delle

conseguenze di eventuali disavanzi deve necessariamente essere

valutato dalla regione, con obbligo di indicare la copertura mediante

risorse proprie in tutti i casi in cui le entrate dell'ente e le

assegnazioni di finanziamento sui vari fondi non siano sufficienti a

coprire l'onere nel complesso (sentenze n. 355 del 1993; n. 427 e n.

352 del 1992; n. 177 del 1988).

3. - Il secondo profilo di ricorso relativo all'art. 3, comma 1,

della anzidetta legge 30 dicembre 1994, n. 724, riguarda la

previsione di poteri sostitutivi unicamente preordinati (e quindi

distinti da quelli di cui al comma 2) all'inadempimento regionale in

ordine alla pubblicazione dell'elenco degli ospedali specializzati:

detti poteri sostitutivi sarebbero - secondo il ricorso -

esercitabili immediatamente allo scadere di un termine di trenta

giorni dall'emanazione del decreto del Ministro della sanità

contenente i criteri di classificazione degli ospedali specializzati

(in quanto tali esclusi dal limite minimo di 120 posti letto) senza

una previa diffida ad adempiere, in violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e regioni (ricorso della Regione Lombardia).

Il motivo è privo di fondamento, in quanto si basa su un presupposto

non corrispondente ad una corretta interpretazione della norma

impugnata (art. 3), che deve essere considerata in modo unitario

(commi 1 e 2) in ordine all'esercizio dei poteri statali sostitutivi,

per quanto riguarda la procedura del "previo invito alle regioni",

essendovi un collegamento testuale del comma 2 ai "provvedimenti di

cui al comma 1", senza alcuna distinzione tra quelli relativi alla

pubblicazione dell'elenco regionale degli ospedali specializzati

(comma 1, secondo periodo) e quelli relativi alla disattivazione o

alla riconversione o al mantenimento degli ospedali con posti letto

inferiori alla dotazione minima di 120 (comma 1, primo ed ultimo

periodo). L'interprete, infatti, di fronte ad una possibile

pluralità di interpretazioni deve preferire quella conforme ai

principi costituzionali applicabili, nella specie quelli relativi

alla leale collaborazione tra Stato e regioni, per cui "il previo

invito" alle regioni deve intendersi riferito a tutti i provvedimenti

del comma 1, ancorché le rilevazioni ufficiali del sistema

informativo sanitario (che devono essere poste a base dei

provvedimenti da adottare) si attaglino, in via normale, meglio a

provvedimenti relativi agli ospedali per quanto attiene alla

dotazione di posti letto.

4. - La terza questione proposta riguarda l'art. 4, comma 2,

sempre della legge 23 dicembre 1994, n. 724, nella parte in cui

dispone il divieto di assunzioni di personale per il primo semestre

del 1995, nonché il divieto parziale per il secondo semestre del

1995, in quanto vincolerebbe l'assunzione del personale a limitazioni

rigide e dettagliate - e per di più del tutto disancorate da

parametri obiettivi - sottraendola alla programmazione e alle

determinazioni regionali, con pretesa violazione dell'autonomia

regionale garantita dagli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione

(ricorsi delle Regioni Lombardia ed Emilia- Romagna), nonché del

principio di buon andamento della amministrazione (art. 97 della

Costituzione) (ricorso della Regione Emilia-Romagna). Innanzitutto

la norma del primo periodo dell'art. 4, comma 2 anzidetto, è

collegata al temporaneo (semestrale) divieto di assumere personale di

ruolo ed a tempo determinato di cui al successivo art. 22, comma 6,

applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,

comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, per esigenze

straordinarie di contenimento della spesa pubblica. L'art. 4 citato

contiene un divieto assoluto per le categorie anzidette (personale di

ruolo e a tempo indeterminato), fissato in modo secco per il primo

semestre dell'anno 1995. D'altro canto la verifica dei carichi di

lavoro è condizione per poter procedere alle assunzioni consentite

con particolari limiti quantitativi e procedurali nel secondo

semestre del 1995 (art. 4, comma 2, secondo periodo), dopo taluni

adempimenti necessariamente consequenziali alla disattivazione e

riconversione degli ospedali e agli accorpamenti e riorganizzazioni

di strutture e servizi da parte delle Unità sanitarie locali e delle

aziende ospedaliere (art. 4, comma 2, terzo periodo). Così

configurati il divieto transitorio e temporaneo (c.d. blocco di

assunzioni) e le successive limitazioni di assunzioni, ai fini della

infondatezza delle questioni proposte, è sufficiente il richiamo

alla giurisprudenza della Corte in ordine alla legittimità del

blocco delle assunzioni, quando si tratti di misure temporanee

preordinate ad instaurare un regime transitorio in attesa

dell'attuazione della riforma sanitaria o in vista di un riassetto

generale del settore che presuppone l'indicizzazione delle effettive

esigenze e la razionalizzazione organizzativa (sentenze n. 610 del

1988; n. 245 del 1984; n. 307 del 1983). Inoltre, occorre tenere

conto che la stessa legge n. 724 del 1994 comprende una serie di

ulteriori misure innovative del sistema sanitario quali la

disattivazione o riconversione degli ospedali con dotazione di posti

letto inferiore alla minima prevista (art. 3, comma 1), in

correlazione alla previsione di tasso minimo di occupazione dei posti

stessi (art. 3, comma 9); la disattivazione dei servizi direttamente

gestiti in caso di affidamento a terzi in base ad appalto o altri

sistemi (art 6, comma 4); la attivazione di residenze sanitarie

assistenziali con possibilità di assorbimento di personale (art. 3,

comma 4); l'obiettivo del pieno utilizzo delle strutture pubbliche

(art. 4, comma 1); il nuovo sistema graduale di finanziamento con

rilevanza del profilo di convenienza delle prestazioni da soddisfare

nella sede pubblica mediante programmazione e contrattazione (art. 6,

comma 5); il nuovo sistema di responsabilità per i disavanzi di

gestione (art. 10); la mobilità per il personale in esubero (art. 3,

comma 3). Rispetto alle anzidette previsioni resta rafforzata

l'esigenza di blocco temporaneo di assunzioni in attesa di

adempimenti, in quanto altrimenti le finalità di contenimento della

spesa rischierebbero di essere facilmente eluse.

5. - La quarta questione sottoposta all'esame ha per oggetto

l'art. 6, comma 1, nella parte in cui stabilisce, per ciascuna

regione, un "tetto" massimo alla spesa di beni e servizi per gli anni

1995, 1996 e 1997 calcolato mediante una riduzione a percentuale

decrescente rispetto all'importo registrato nel 1993, assoggettando

le regioni a rigide limitazioni in ordine agli anzidetti acquisti,

con asserita violazione dell'autonomia legislativa, amministrativa e

programmatoria regionale (ricorso della Regione Lombardia e della

Regione Emilia-Romagna), nonché dell'autonomia finanziaria (in

quanto detti "tetti" prescindono dai concreti bilanci regionali)

(art. 119 della Costituzione) (ricorso della Regione Lombardia). La

stessa norma viene censurata specificatamente anche sul punto che i

vincoli alle anzidette spese in modo generalizzato, e senza operare

alcuna distinzione tra i diversi beni e servizi, violerebbero la

speciale autonomia regionale garantita dagli artt. 17 e 19 dello

statuto della Regione Siciliana, nonché gli articoli 3, sotto il

profilo della irrazionalità, e 32 della Costituzione (ricorso della

Regione Siciliana), l'art. 97 della Costituzione sotto il profilo

della incongruità di detto disposto con il sistema di pagamento a

tariffa delle aziende sanitarie ed altresì con l'obbligo di

ripianamento dei disavanzi, in quanto detto limite generalizzato

creerebbe ostacoli ingiustificati alla erogazione di un servizio

sanitario efficiente (ricorso della Regione Siciliana), penalizzando

le regioni che hanno attuato una politica di riduzione dei costi

proprio con riguardo a quella voce di spesa (ricorso della Regione

Emilia-Romagna). Ai fini della dimostrazione della infondatezza

delle censure valgono i richiami alla giurisprudenza della Corte in

ordine al blocco delle assunzioni (sentenze surrichiamate) e alla

legittimità di misure "urgenti", "provvisorie" e "volte al

contenimento del disavanzo pubblico" (sentenze n. 222 del 1994; n.

357 e n. 128 del 1993; n. 356 del 1992), nonché sulla legittimità

di disposizioni di dettaglio in "rapporto di coessenzialità e di

necessaria integrazione" con le norme di principio e pertanto

inderogabili (sentenza n. 355 del 1993) e sulla legittimità degli

interventi di contenimento della spesa sanitaria (sentenze n. 355 del

1993 e n. 357 del 1993). Infatti la norma impugnata deve essere

qualificata come intervento eccezionale e temporaneo, in un quadro

finanziario di emergenza, inserito in una azione complessiva, a

carattere generalizzato, volta a contenere il disavanzo pubblico per

ridurre la spesa pubblica in pluralità di settori; anche le regioni

devono essere coinvolte nell'opera di risanamento della finanza

pubblica che "richiede un impegno solidale di tutti gli enti

territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale la garanzia

costituzionale dell'autonomia finanziaria delle regioni non può

fungere da impropria giustificazione per una simile esenzione"

(sentenze n. 128 del 1993 e n. 222 del 1994). La finalità, anche

nella presente legge, perseguita dal Governo e dal Parlamento, di

contenere il perdurante disavanzo della spesa pubblica (aggravata

dalla persistenza nello specifico settore sanitario) giustifica

l'adozione di misure del genere attraverso una manovra complessiva di

riduzione della spesa in tutti i settori e con specifico riferimento

alla spesa sanitaria, mediante misure che incidono su tutti gli enti

di autonomia a statuto speciale e ordinario (sentenze n. 357 del 1993

e n. 356 del 1992). Giova, infine, sottolineare che i limiti di

spesa (meglio riduzioni globali di spesa) per l'acquisto di beni e

servizi sono posti globalmente a livello regionale in previsione

complessiva, in modo da consentire compensazioni nell'ambito

regionale e tra i diversi tipi di beni e servizi. Di conseguenza una

equilibrata politica di programmazione regionale basata sulla

convenienza della soddisfazione nella "sede pubblica" delle

necessità di prestazioni (art. 6, comma 5), integrata con

l'obiettivo di un ottimale e pieno utilizzo delle strutture pubbliche

(art. 4, comma 1), può consentire - in una valutazione non

irrazionale del legislatore - economie di spesa, senza mettere a

rischio l'erogazione di un servizio sanitario efficiente, tenuto

conto dell'enorme dilatazione della spesa negli ultimi anni e della

entità degli acquisti di beni e servizi, tali da consentire una pur

limitata elasticità complessiva in ambito delle singole regioni.

Quanto ai profili di ricorso interdipendenti con le modalità di

finanziamento e con il sistema di pagamento a tariffa occorre

sottolineare che il sistema di cui all'art. 6, comma 5, surrichiamato

ha carattere temporaneo, essendo valido per il 1995, mentre dovrà

essere progressivamente superato nell'arco di un triennio al termine

del quale diverrà esclusivo il sistema di remunerazione a

prestazione degli erogatori pubblici e privati.

6. - Un esame complessivamente unitario deve essere effettuato per

i gruppi di questioni riguardanti l'art. 6, commi 5, 6 e 7, e l'art.

10, comma 1, relativi alle modalità di finanziamento, al sistema di

accreditamento e alla facoltà di libero accesso e scelta da parte

dell'utente delle strutture pubbliche e private, con riflessi

sull'organizzazione e sulla spesa sanitaria, nonché al connesso

problema dell'onere di ripiano dei disavanzi di gestione, in quanto

posti a carico delle regioni anche in relazione a scelte legislative

statali (ricorso della Regione Siciliana: art. 6, comma 5, in

relazione agli artt. 17 e 19 dello statuto della Regione Siciliana,

artt. 3 e 32 della Costituzione; ricorso della Regione Emilia-Romagna: art. 6, comma 6, in relazione agli artt. 3, 32, 97, 117, 118

e 119 della Costituzione; ricorso della Regione Lombardia, ricorso

della Regione Emilia- Romagna, ricorso della Regione Siciliana: art,

6, comma 6, in relazione agli artt. 117 e 118 della Costituzione,

nonché agli artt. 119 della Costituzione e 17, e 19 dello statuto

della Regione Siciliana, limitatamente al ricorso della Regione

Siciliana; ricorso della Regione Lombardia: art. 6, comma 7, in

relazione agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione; ricorso della

Regione Siciliana: art. 10, comma 1, in relazione all'art. 19 dello

statuto di autonomia).

6.1. - In ordine al sistema della utilizzazione a scelta

dell'utente delle strutture pubbliche e private e del finanziamento

delle aziende sanitarie deve essere preliminarmente sottolineato che

il sistema dell'accreditamento non altera, di per sé, gli equilibri

attualmente esistenti, né incide, scavalcandoli, sui poteri

amministrativi regionali: infatti l'accreditamento è una operazione

da parte di una autorità o istituzione (nella specie regione), con

la quale si riconosce il possesso da parte di un soggetto o di un

organismo di prescritti specifici requisiti (c.d. standard di

qualificazione) e si risolve, come nella fattispecie, in iscrizione

in elenco, da cui possono attingere per l'utilizzazione, altri

soggetti (assistiti-utenti delle prestazioni sanitarie). Viene

riconosciuto un "diritto all'accreditamento delle strutture in

possesso dei requisiti di cui all'art. 8, comma 4, del d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni", escludendo in

radice una scelta ampiamente discrezionale ed ancorando

l'accreditamento al possesso di requisiti prestabiliti (strutturali,

tecnologici e organizzativi minimi, a tutela della qualità e della

affidabilità del servizio-prestazioni, in modo uniforme a livello

nazionale per strutture erogatrici), stabiliti con atto di indirizzo

e coordinamento emanato di intesa con la Conferenza permanente per i

rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (art. 6,

comma 6, della legge n. 724 del 1994; art. 8, comma 4, del d.lgs. 30

dicembre 1992, n. 502). In via transitoria per il biennio 1995-1996

l'accreditamento avviene automaticamente (come forma di conversione

del rapporto in atto, ma sempre a seguito di procedimento regionale,

comportante ricognizione e verifica) per gli attuali soggetti

(pubblici e privati) che forniscono le prestazioni (sulla base di

preesistenti determinazioni regionali), cioè oltre le strutture

pubbliche e i soggetti eroganti le prestazioni in base a convenzioni

o eroganti prestazioni ad alta specialità in regime di assistenza

indiretta, regolata da leggi regionali alla data di entrata in vigore

del citato d.lgs n. 502 del 1992, all'unica condizione della

accettazione del sistema (nuovo) della remunerazione a prestazione

sulla base di tariffe. L'accreditamento, una volta effettuato da

organo regionale, non esclude, ma anzi presuppone il potere-dovere

della regione di svolgere i controlli e le verifiche che i soggetti

accreditati permangano "effettivamente in possesso dei requisiti

previsti dalla normativa vigente" ed osservino l'obbligo assunto di

"accettare il sistema della remunerazione a prestazione". Infatti il

potere di controllo e la verifica da parte della regione persistono

in quanto le anzidette due condizioni sono il presupposto necessario

della facoltà di libera scelta da parte dell'assistito (art. 6,

comma 6). Inoltre l'accreditamento, come ogni operazione-procedimento di autorità amministrativa consistente in

qualificazione e in riconoscimento (certificazione e garanzia) del

possesso di specifici requisiti con effetti di natura continuativa

(nella specie iscrizione in elenco che dà facoltà permanente per

altri di scegliere il soggetto erogatore delle prestazioni), resta

sottoposto a tutti i poteri di autotutela e di verifica della

medesima autorità amministrativa (regione), dovendo questa tenere

conto anche di fatti, situazioni e disposizioni sopravvenute rispetto

alla fonte iniziale del rapporto. Anzi l'esercizio di tali poteri

costituisce preciso obbligo della regione, trattandosi di requisiti

minimi (condizioni essenziali per l'ammissibilità di prestazioni),

la cui mancanza può costituire sia pericolo per la salute degli

assistiti e per gli obiettivi delle prestazioni sanitarie, sia fonte

di danno patrimoniale (le tariffe, specie se a prestazione,

presuppongono un livello minimo strutturale, tecnologico ed

organizzativo, costituente componente del calcolo). Né il sistema

porta ad escludere che quelle regioni, che si preoccupano di non

penalizzare strutture private di grande qualità rimaste finora

estranee al sistema pubblico, nella loro autonomia organizzativa e

normativa, possano provvedere anche immediatamente ad aggiornare gli

accreditamenti (una volta applicato il sistema) procedendo ad

istruire le domande nuove o quelle convertite relative a precedenti

procedure di convenzionamento non ancora definite, con l'unico

obbligo di accertamento del possesso dei requisiti previsti e

dell'accettazione del sistema di remunerazione a prestazione su base

di apposite tariffe, non essendovi alcuna preclusione dalle norme denunciate.

6.2. - Il sistema anzidetto, neppure se collegato al pagamento a

prestazione secondo tariffa o a meccanismi di tetto massimo di spesa

o di personale, può costituire violazione dell'art. 97 della

Costituzione nei sensi denunciati (per i profili che incidono sulla

sfera regionale) perché, se correttamente attuato secondo principi

di economicità e di mercato e con una responsabile collaborazione e

programmazione organizzativa, non crea ostacoli alla erogazione da

parte della regione di un servizio sanitario efficiente. Anzi il

nuovo sistema, contenente prevalentemente prescrizioni di principio,

lascia alle regioni sufficiente margine di scelta nell'ambito

dell'autonomia caratterizzata dalla responsabilità e capacità di

spesa con i propri fondi e risorse non derivate (il principio ha

valore di reciprocità ed è quindi applicabile, come appresso

specificato, anche nei confronti dello Stato) e può contribuire - in

una scelta del legislatore statale non irragionevole - a rimuovere o

attenuare alcune delle situazioni esistenti di carenza di effettiva e

completa copertura sanitaria del cittadino, correlata a ormai

croniche situazioni di squilibri finanziari, che rischiano di mettere

in crisi la stessa sopravvivenza di un servizio sanitario con un

minimo indispensabile di funzionalità.

6.3. - La libertà di scegliere da parte dell'assistito chi

chiamare a fornire le prestazioni sanitarie non comporta, affatto,

una libertà sull' an e sull'esigenza delle prestazioni, in quanto

permane (così come disciplinato in precedenza dall'art. 8, comma 5,

del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che già contemplava, sia nel

testo originario, sia in quello risultante dalle modifiche introdotte

dall'art. 9 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, la previsione di

"appositi rapporti fondati sulla corresponsione di un corrispettivo

predeterminato a fronte della prestazione", ritenuti compatibili con

il sistema di libera scelta dell'assistito, confermato anche

dall'art. 15 del d.lgs n. 517 del 1993, modificativo dell'art. 14,

comma 6, del d.lgs. n. 502 del 1992) il principio essenziale che

l'erogazione delle prestazioni, soggette a scelta (da parte

dell'utente-assistito) della struttura o dei professionisti eroganti,

è "subordinata all'apposita prescrizione, proposta o richiesta

compilata su modulario del servizio sanitario nazionale dal medico di

fiducia dell'interessato" (v. ora art. 6, comma 5, della legge 23

dicembre 1994, n. 724). Permangono pertanto tutti i poteri di

controllo, indirizzo e verifica delle regioni e delle Unità

sanitarie locali (sentenze n. 126 del 1994 e n. 283 del 1991).

6.4. - Le modalità di finanziamento delle aziende ospedaliere

prevedono per l'anno 1995 che le prestazioni, sia di degenza che

ambulatoriali da rendere a fronte del finanziamento regionale di

quota del fondo sanitario, "devono formare oggetto di apposito piano

annuale preventivo che, tenuto conto della tariffazione, ne

stabilisca quantità presunte e tipologia in relazione alle

necessità che più convenientemente possono essere soddisfatte nella

sede pubblica" (art. 6, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n.

724, sostitutivo del comma 7, dell'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre

1992, n. 502). Tale metodo trova completamento in un meccanismo di

verifica a consuntivo e valutazione degli scostamenti, tale da

influire sulla misura di finanziamento nell'anno successivo, in una

previsione di un triennio 1996-98 transitorio, al termine del quale

dovrà essere esclusivo il sistema di remunerazione a prestazione

degli erogatori pubblici e privati (art. 4, comma 7-ter, del d.lgs.

30 dicembre 1992, n. 502, sostituito dall'art. 6, comma 5, della

legge n. 724 del 1994). In tale maniera si rende graduale il

passaggio verso un nuovo sistema attuandosi una ragionevolezza della

previsione secondo i principi affermati dalla sentenza n. 355 del

1993. Di conseguenza i poteri della regione, sotto i profili innanzi

considerati (diverso dovendo essere il discorso in ordine alla

responsabilità dei disavanzi) non vengono alterati con le norme

impugnate, mentre sono rafforzati la tutela e i diritti dell'utente-assistito, con una scelta del legislatore nazionale non

irragionevole, perché tende al potenziamento dei diritti

dell'assistito stesso (destinatario del servizio e soggetto che

costituisce la ragione stessa dell'esistenza del servizio), ad una

sostanziale garanzia della eguaglianza delle prestazioni in tutte le

regioni attraverso il rafforzamento della facoltà di scelta e di

determinazione degli standards minimi, alla concorrenza tra soggetti

erogatori delle prestazioni con miglioramento dei livelli di

efficienza complessivi. Nel contempo non vi è affatto un

allargamento, nella fase transitoria, degli enti erogatori, in ordine

ai quali continua la facoltà di scelta del cittadino, anche se

questa viene rafforzata per accentuare il regime di competizione, cui

devono essere sottoposte anche le strutture pubbliche, in una logica

applicazione della qualificazione aziendale già attribuita.

Richiamando le linee fondamentali del nuovo assetto del settore della

sanità innanzi esposte in ordine alle serie di responsabilità a

vari livelli e ai limiti degli interventi finanziari dello Stato,

deve essere sottolineato il collegamento tra responsabilità e spesa,

in conseguenza delle scelte effettuate da ciascun ente, ed autonomia

dei vari soggetti ed organi correlata alle disponibilità

finanziarie. Infatti, come ha avuto occasione di sottolineare questa

Corte (sentenza n. 356 del 1992), in presenza di limitatezza delle

risorse e riduzione delle disponibilità finanziarie accompagnata da

esigenze di risanamento del bilancio nazionale, "non è pensabile di

poter spendere senza limite, avendo riguardo soltanto ai bisogni

quale ne sia la gravità e l'urgenza; è viceversa la spesa a dover

essere commisurata alle effettive disponibilità finanziarie, le

quali condizionano la quantità ed il livello delle prestazioni

sanitarie, da determinarsi previa valutazione delle priorità e

compatibilità e tenuto ovviamente conto delle fondamentali esigenze

connesse alla tutela del diritto alla salute, certamente non

compromesse con le misure ora in esame".

Inoltre si può aggiungere l'ulteriore considerazione che la

disponibilità finanziaria costituisce limite alla autonomia, con

duplice funzione di protezione dei vari soggetti e con carattere di

reciprocità, cioè nel senso che gli enti di autonomia debbono

provvedere con risorse proprie in presenza di maggiori spese

dipendenti da proprie scelte, giustificabili da esigenze locali.

Così lo Stato, una volta trasferiti o determinati i mezzi finanziari

di cui vi è disponibilità, può rifiutare di addossarsi gli

ulteriori disavanzi per spese estranee alle proprie scelte o

dipendenti da determinazioni degli enti gestori, ma non può

addossare al bilancio regionale oneri relativi alla spesa sanitaria

che derivano da decisioni non imputabili alle regioni stesse

(sentenza n. 452 del 1989). In altri termini ciascun soggetto resta

tenuto per i disavanzi di gestione conseguenti alle scelte operate

nell'ambito della propria autonomia fissata anche dalle

disponibilità finanziarie, sulla base di proprie determinazioni,

specie se eccedenti dai predetti limiti, ma non può pretendere di

addossare i conseguenti disavanzi, derivanti in via esclusiva o in

modo determinante da scelte proprie, su altri soggetti. Pertanto è

evidente che una norma, che impone alle regioni di provvedere al

ripiano dei disavanzi di gestione anche in relazione a scelte legislative dello Stato (come l'art. 10, comma 1, della legge n. 724 del

1994), viola l'autonomia finanziaria, di bilancio e di spesa delle

regioni, operando un condizionamento della medesima finanza

regionale, ed urta contro il principio del parallelismo tra

responsabilità di disciplina e di controllo e responsabilità

finanziaria, affermato dalla sentenza n. 355 del 1993 di questa

Corte. L'esclusione entro gli anzidetti limiti della responsabilità

della regione non porta necessariamente ad escludere in linea di

principio la eventuale responsabilità degli amministratori delle

aziende per le violazioni dei loro doveri in materia di spesa e di

bilancio. Alla stregua delle predette considerazioni risulta la

fondatezza della questione concernente l'art. 10, comma 1,

limitatamente alla parte che impone alle regioni di provvedere al

ripiano degli eventuali disavanzi di gestione nel settore sanitario

anche in relazione a scelte (esclusive o determinanti) dello Stato

con violazione dell'autonomia finanziaria regionale, e l'infondatezza

degli anzidetti altri profili di gravame.

7. - Un discorso separato deve essere fatto per i motivi di

ricorso relativi all' art. 39 della legge n. 724 del 1994, proposti

solamente dalla Regione Emilia-Romagna (profili di violazione degli

artt. 3, 97 e 117 della Costituzione e dei principi fondamentali

dello Stato di diritto).

Innanzitutto deve escludersi che la riapertura e l'estensione dei

termini (riferiti all'epoca dell'abuso commesso) del condono edilizio

(peraltro con ulteriori limiti e presupposti riduttivi) il cui

carattere essenziale nella fattispecie è quello di norma del tutto

eccezionale in relazione ad esigenze di contestuale intervento sulla

disciplina concessoria e a contingenti e straordinarie ragioni

finanziarie e di recupero della base impositiva dei fabbricati,

vanifichi di per sé l'azione di controllo e di repressione delle

amministrazioni ed in particolare delle più attente. Infatti

l'entità del fenomeno di applicazione ed utilizzazione della norma

impugnata nelle varie regioni (con un introito effettivo di quasi

tremila miliardi limitato alla prima fase dei pagamenti), induce a

ritenere la diffusione tutt'altro che isolata del fenomeno

dell'abusivismo edilizio e della persistenza delle relative

costruzioni, compiute nel periodo successivo al 31 ottobre 1983

(termine di riferimento dell'art. 31, della legge n. 47 del 1985),

fino alla nuova data di riferimento, 31 dicembre 1993. Ciò è

avvenuto non solo per il difetto di una attività di polizia locale

specializzata sul controllo del territorio, ma anche in conseguenza

della scarsa (o quasi nulla in talune regioni) incisività e

tempestività dell'azione di controllo e di repressione degli enti

locali e delle regioni, che non è valsa ad impedire tempestivamente

la suddetta attività abusiva o almeno a impedire il completamento e

a rimuovere i relativi manufatti. Ben diversa sarebbe, invece, la

situazione in caso di altra reiterazione di una norma del genere,

soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini

temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio.

Conseguentemente differenti sarebbero i risultati della valutazione

sul piano della ragionevolezza, venendo meno il carattere contingente

e del tutto eccezionale della norma (con le peculiari caratteristiche

della singolarità ed ulteriore irrepetibilità) in relazione ai

valori in gioco, non solo sotto il profilo della esigenza di

repressione dei comportamenti che il legislatore considera illegali e

di cui mantiene la sanzionabilità in via amministrativa e penale, ma

soprattutto sotto il profilo della tutela del territorio e del

correlato ambiente in cui vive l'uomo. La gestione del territorio

sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente

compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o

ricorrente possibilità di condono-sanatoria con conseguente

convinzione di impunità, tanto più che l'abusivismo edilizio

comporta effetti permanenti (qualora non segua la demolizione o la

rimessa in pristino), di modo che il semplice pagamento di oblazione

non restaura mai l'ordine giuridico violato, qualora non comporti la

perdita del bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo

sul piano patrimoniale. Giova chiarire che dalle predette

considerazioni non deriva una applicazione, in via assoluta, degli

anzidetti principi alle varie forme di composizione agevolata o di

condono in altri settori e materie, quando vi sia l'adempimento

dell'obbligo originario violato (ad esempio obbligo di imposte o di

contributi, ancorché con speciale sistema semplificato o facilitato

di determinazione dell'ammontare) ed una attenuazione o esclusione

delle misure sanzionatorie per effetto di autodenuncia da parte del

soggetto obbligato.

Per gli altri profili ai fini della dimostrazione della

infondatezza vale il richiamo alle considerazioni espresse da questa

Corte in occasione della precedente legge n. 47 del 1985, in ordine

alla appartenenza allo Stato della materia del condono-oblazione e

alla mancanza di lesione della sfera regionale nella previsione

statale di condono-sanatoria edilizia (sentenza n. 369 del 1988).