Sentenza n. 418/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo e

terzo comma, 2, 4, primo comma, 5, quarto comma e 14 della legge 24

febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della

protezione civile), promosso con ricorso della Regione Lombardia,

notificato il 15 aprile 1992, depositato in cancelleria il 23

successivo ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 1992;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 15 aprile 1992, la Regione Lombardia ha

impugnato l'art. 1, commi secondo e terzo, l'art. 2, l'art. 4, comma

primo, l'art. 5, comma quarto e l'art. 14 della legge 24 febbraio

1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione

civile).

Osserva la regione che le norme impugnate attribuiscono al

Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro

per il coordinamento della protezione civile, la promozione e il

coordinamento di tutte le attività di protezione civile.

Esse inoltre: dispongono che il Presidente del Consiglio dei

ministri, ovvero - in caso di delega - il ministro per il

coordinamento della protezione civile, si avvalgano unicamente del

Dipartimento della protezione civile; classificano gli eventi

calamitosi solo con riguardo alla causa degli stessi, omettendo

qualsiasi distinzione di ambiti territoriali; consentono la nomina di

commissari delegati, pur in presenza di eventi calamitosi di

interesse territorialmente limitato; attribuiscono al prefetto ogni

potere dispositivo, non solo a livello di pianificazione preventiva,

ma anche a livello di direzione dei servizi e, quindi, di attuazione

degli interventi, senza alcuna considerazione della dimensione

territoriale dell'evento calamitoso.

Tali previsioni appaiono alla regione ricorrente contrastanti con

l'art. 117 della Costituzione, in quanto invasive di sfere di

competenza riservate alle regioni, oltre che contrastanti, in chiave

di invasività, con principi fondamentali dell'ordinamento in punto

di riparto di funzioni tra Stato e regioni.

La Costituzione attribuisce invero alle regioni la competenza

legislativa (e conseguentemente l'esercizio di funzioni

amministrative) nella materia della "urbanistica", oltre che nella

materia della "viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse

regionale".

Nella nozione aggiornata di "urbanistica" - argomenta la

ricorrente - deve ritenersi rientrare la "tutela del territorio" e,

conseguentemente, la "difesa del suolo", intesa anche come difesa

dello "habitat naturale".

A tale competenza deve aggiungersi quella dei "lavori pubblici di

interesse regionale", anch'essa contemplata dall'art. 117 della

Costituzione,

Con la legge impugnata, entrambe le materie verrebbero fatte

oggetto di riappropriazione esclusiva da parte di organi e uffici

dello Stato.

Da ultimo la ricorrente ricorda che la regione Lombardia si è

dotata della legge organica in materia di organizzazione di servizi e

di interventi di protezione civile 12 maggio 1990, n. 54, nei

confronti della quale nessun rilievo è stato mosso dal Governo. In

detta legge poteri, strutture, modalità di esercizio delle funzioni

e di attuazione degli interventi sono stati minutamente regolati. È

incomprensibile come si possa, con l'attuale legge statale, porre

tutto ciò nel nulla, dopo che la legge regionale è stata ritenuta

conforme ai principi dell'ordinamento appena due anni orsono.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

In materia di protezione civile - osserva l'Avvocatura - la legge

n. 225 del 1992 ha attribuito al Presidente del Consiglio dei

ministri, ovvero, su sua delega ai sensi dell'art. 9 della legge n.

400 del 1988, al ministro per il coordinamento dell'azione civile, le

funzioni di coordinamento.

La nozione di coordinamento comporta un'azione coerente volta alla

realizzazione di obiettivi specifici, sulla base delle esigenze

generali. Così inteso, il coordimento presuppone ovviamente la

direzione e comporta necessariamente il controllo e la vigilanza

sulle conseguenti azioni.

È per tale motivo che la legge n. 225 (art. 1, comma terzo) ha

previsto come necessaria una sia pur minima struttura di supporto per

l'attività di coordinamento, struttura individuata in un

"dipartimento", secondo un criterio già posto dalla legge n. 400 del

1988.

Ciò non significa che solo al "dipartimento" competa lo

svolgimento delle attività previste dalla legge n. 225. La contraria

opinione che la regione ricorrente manifesta non ha fondamento, posto

che l'attività di protezione civile - attività di carattere

trasversale - è svolta ai vari livelli dalle diverse amministrazioni

e dai diversi enti individuati dalla legge n. 225 come "componenti

del servizio nazionale della protezione civile" (art. 6), ovvero come

"strutture operative nazionali del servizio" (art. 11).

Compito del Dipartimento è dunque soltanto quello di coadiuvare

il titolare della funzione di coordinamento, individuando all'interno

delle varie competenze gli aspetti attinenti alla protezione civile

per indirizzarli ed opportunamente coordinarli verso un obiettivo

comune.

Ne risulta, in linea generale, che la legge impugnata non ha

operato alcuna invasione di competenze. Queste, infatti, restano

affidate alle singole componenti del Servizio di protezione civile. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ricorre alla Corte avverso l'art. 1,

commi secondo e terzo, l'art. 2, l'art. 4, comma primo, l'art. 5,

comma quarto e l'art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225

(Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).

Le norme sarebbero in contrasto con l'art. 117 della Costituzione

e con i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico, in quanto

comporterebbero la riappropriazione da parte dello Stato di materie

riservate alle regioni.

Le questioni sono infondate e il ricorso va conseguentemente

respinto.

2. - La legge impugnata trae origine da alcune proposte di

iniziativa parlamentare, presentate già all'inizio della decima

legislatura.

Per l'esame di tali proposte le Camere hanno svolto un intenso e

prolungato lavoro, ulteriormente protrattosi a seguito del rinvio per

il riesame della legge già approvata, disposto dal Presidente della

Repubblica con messaggio motivato del 15 agosto 1990.

La nuova disciplina è stata sollecitata da due esigenze

fondamentali, diffusamente avvertite a seguito degli eventi

calamitosi verificatisi nel nostro paese negli ultimi decenni: la

prima attiene alla necessità di evitare il disordine,

l'accavallamento e la dispersione degli interventi che spesso hanno

ridotto l'efficacia dell'opera di soccorso, pur quando si sia svolta

in modo pronto e generoso. L'esperienza ha insegnato - come rilevava

già nel 1965 la commissione parlamentare d'inchiesta sul disastro

del Vajont - che nelle improvvise e gravi emergenze è indispensabile

una direzione unitaria, che possa agire immediatamente, in un quadro

di chiarezza e di certezza per quanto attiene alle competenze e ai

poteri.

La seconda esigenza fondamentale concerne l'estensione dei compiti

della protezione civile alla previsione ed alla prevenzione degli

eventi calamitosi.

Si è ritenuto infatti necessario che l'attività di protezione

assuma carattere permanente, dovendo tempestivamente dirigersi sia

alla individuazione dei possibili rischi sia allo studio e alla

predisposizione degli interventi da attuarsi al verificarsi

dell'evento calamitoso.

3. - Il fulcro della legge n. 225 sta, per quanto attiene alla

esigenza di unitarietà di direzione che qui viene in rilievo, nel

secondo comma dell'art. 1, il quale attribuisce al Presidente del

Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro per il

coordinamento della protezione civile, il compito di promuovere e

coordinare le attività di tutte le amministrazioni pubbliche, degli

enti pubblici e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica

e privata presente sul territorio nazionale.

La disposizione trova significativo riscontro nell'art. 6, dove si

sancisce che alle attività di protezione civile provvedono, "secondo

i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze", le

amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le

comunità montane.

Dalle norme menzionate risulta evidente che la legge n. 225 non ha

inteso modificare la ripartizione delle materie e delle competenze

tra Stato e regioni.

Essa ha voluto invece assicurare che i molteplici organismi, a

vario titolo interessati alle attività di protezione civile,

agiscano in modo armonico e razionale, di modo che le risorse

disponibili vengano impiegate opportunamente e conducano alla

maggiore efficacia degli interventi.

Per raggiungere lo scopo la legge non ha accentrato competenze e

poteri, né ha organizzato gli stessi secondo schemi di dipendenza

gerarchico-funzionale. Essa si è limitata a prevedere e a

disciplinare nelle loro specifiche esplicazioni - come si è già

ricordato e come più in dettaglio si osserverà di seguito -

funzioni dirette per un verso alla promozione e per l'altro al

coordinamento di tutte le attività che possono convergere al "fine

di tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e

l'ambiente" (art. 1, comma primo).

L'organizzazione di queste funzioni risulta indispensabile, ove si

considerino l'estrema gravità che possono assumere gli eventi

calamitosi, l'intrinseca difficoltà delle operazioni di soccorso e

l'immediatezza con cui le stesse devono essere poste in atto. In più

si deve aver riguardo all'estensione e alla complessità

dell'apparato operativo che va mobilitato e che, almeno

potenzialmente, coinvolge l'intera amministrazione pubblica in tutte

le sue articolazioni

centrali e periferiche. Alle attività di prevenzione e tutela

concorrono infatti in larga misura competenze aspecifiche, il cui

efficace esercizio può anzi - almeno in parte - prevenire gli eventi

o ridurne i danni, e che comunque sono chiamate a cooperare quando si

verifica la calamità.

Tenuto conto della rilevanza nazionale delle attività di tutela

nel loro complesso, e dell'ampio coinvolgimento in esse

dell'amministrazione statale, i poteri di promozione e coordinamento

non possono che essere conferiti al Governo. La loro attribuzione al

Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro

per la protezione civile risulta coerente con le previsioni dell'art.

95 della Costituzione e con le specificazioni che esse hanno ricevuto

nell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla disciplina

dell'attività di Governo e sull'ordinamento della Presidenza del

Consiglio dei ministri.

4. - Ad avviso della ricorrente, la legge n. 225 del 1992 sarebbe

invasiva delle competenze delle regioni, anzitutto con riguardo alla

materia della "urbanistica".

Nella nozione aggiornata di "urbanistica" - si argomenta - deve in

parte ritenersi rientrare la "tutela del territorio" e,

conseguentemente, la "difesa del suolo", intesa anche come difesa

dello "habitat naturale". A tale competenza andrebbe poi aggiunta

quella dei "lavori pubblici di interesse regionale", contemplata

anch'essa dall'art. 117 della Costituzione.

Le affermazioni risultano palesemente non fondate, se si ha

riguardo alla effettiva estensione delle materie menzionate.

Ciò è di tutta evidenza per i lavori pubblici, materia assai

ampia e di straordinario rilievo, e tuttavia per sua natura

circoscritta ad una determinata categoria di opere. Ma lo è non meno

per l'urbanistica, pur nella portata che si ritiene di attribuirle

con la doppia comprensione della tutela del territorio e della difesa

del suolo.

Quand'anche si volesse accettare quest'ultima nozione, resterebbe

chiaro che non vi è coincidenza tra la difesa del suolo (oggetto

della legge 18 maggio 1989, n. 183, già esaminata da questa Corte

con sentenza n. 85 del 1990) e la protezione civile, consistente in

un complesso di attività che, relativamente al fine di tutelare da

eventi calamitosi beni fondamentali degli individui e della

collettività, potenzialmente coinvolgono - come si è già osservato

- l'intero arco dell'azione delle amministrazioni, degli enti e delle

istituzioni presenti sul territorio.

Le valutazioni trovano chiaro riscontro nel d.P.R. n. 616 del

1977, che soltanto nell'art. 70 ha considerato temi che possono

ritenersi attinenti alla protezione civile, limitandosi a disporre il

trasferimento alle regioni degli interventi previsti dalle lettere

a), b) e c) dell'art. 1 della legge 25 maggio 1970, n. 364: si tratta

degli interventi diretti ad aiutare le aziende agricole a superare le

difficoltà derivanti da calamità naturali o da avversità

atmosferiche di carattere eccezionale.

5. - Se si ha riguardo a quanto finora osservato, risulta più

agevole considerare le singole contestazioni mosse alla legge dalla

regione ricorrente.

Non può dar luogo a censure, anzitutto, l'art. 1, comma secondo,

che prevede la promozione e il coordinamento delle attività di

protezione e ne rende titolare il Presidente del Consiglio dei

ministri, consentendogli la delega al Ministro per la protezione

civile. Come si è già osservato, la disposizione risponde ad una

insopprimibile esigenza di unitarietà degli interventi e comunque va

letta in collegamento con le norme che salvaguardano le competenze

degli altri organismi, in particolare non statali (artt. 6, 12, 13,

15, 16), e con quelle che prevedono per gli stessi forme di

partecipazione alla predisposizione dei programmi nazionali di

previsione e prevenzione (art. 4, comma secondo), nonché alle

attività del Consiglio nazionale della protezione civile (art. 8,

comma terzo), della Commissione nazionale per la previsione e la

prevenzione dei grandi rischi (art. 9, comma terzo) e del Comitato

operativo della protezione civile (art. 10, comma sesto). In realtà,

la legge risulta coerentemente ispirata al criterio di assicurare il

concorso di tutte le singole componenti della protezione civile alla

previsione e alla prevenzione dei rischi, così come alle attività

di emergenza.

Le considerazioni appena fatte valgono a respingere anche il

secondo dubbio di costituzionalità, sollevato con riguardo all'art.

1, comma terzo, sul presupposto che secondo la norma il Presidente

del Consiglio dei ministri o il suo delegato si avvarrebbero

unicamente del "dipartimento della protezione civile". L'assunto non

trova alcun riscontro nel comma impugnato, che si limita a prevedere

l'indispensabile struttura di supporto per le attività di promozione

e coordinamento, mentre risulta smentito dall'impianto complessivo

della legge e in particolare dalle disposizioni ultimamente

richiamate.

In contrasto con le linee generali del provvedimento si pone anche

l'impugnazione dell'art. 2, che, secondo la regione ricorrente,

rivelerebbe l'intento monopolistico del legislatore statale,

omettendo ogni riferimento territoriale nel definire le categorie di

eventi calamitosi. La classificazione del resto non ha attinenza con

la ripartizione delle competenze, e inoltre nelle lettere a) e b) fa

espresso riferimento alle attività di amministrazioni ed enti

competenti in via ordinaria, tra i quali certamente sono comprese le

regioni, le province e i comuni.

Viene contestata anche la legittimità costituzionale dell'art. 4,

comma primo, che affida al "dipartimento della protezione civile" la

predisposizione dei programmi nazionali di previsione e prevenzione

dei rischi, nonché i programmi nazionali di soccorso ed i piani per

l'attuazione delle conseguenti misure di emergenza. Al riguardo la

regione ricorrente trascura di considerare che detti piani e

programmi nazionali, indispensabili base di un'azione organizzata e

coordinata, sono predisposti in conformità ai criteri determinati

dal Consiglio nazionale della protezione civile, del quale fanno

obbligatoriamente parte i presidenti delle giunte regionali e delle

province autonome di Trento e di Bolzano (art. 8), e sono adottati

previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentita la

"Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 4, comma secondo).

A sua volta, l'art. 5, comma quarto, prevedendo che gli organi

centrali si avvalgano di commissari delegati, secondo la ricorrente

priverebbe delle rispettive funzioni la regione o l'ente locale, pur

in presenza di un evento calamitoso di interesse territorialmente

limitato.

Si deve al riguardo considerare anzitutto quanto si è già

osservato circa il carattere fondamentale dei beni individuali e

collettivi coinvolti nelle attività di protezione civile, che

richiede la mobilitazione generale dell'apparato pubblico, incluse le

diverse amministrazioni statali.

Va sottolineato poi che la nomina dei commissari delegati è

consentita nelle ipotesi indicate dall'art. 2, lett. c), cioè quando

si verifichino eventi calamitosi che, per intensità ed estensione,

devono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. In tali

casi è lo stesso Consiglio dei ministri a deliberare lo stato di

emergenza (art. 5, comma primo), a seguito del quale per l'attuazione

degli interventi di emergenza possono essere emanate ordinanze anche

in deroga ad ogni disposizione vigente (art. 5, comma secondo),

mentre il Presidente del Consiglio dei ministri o il suo delegato

possono a loro volta emanare ordinanze dirette ad evitare situazioni

di pericolo o maggiori danni a persone o a cose.

Nel ricorrere di così gravi emergenze, quando l'ambiente, i beni

e la stessa vita delle popolazioni sono in pericolo e si richiede

un'attività di soccorso straordinaria ed urgente, risulta

giustificato che si adottino misure eccezionali, quale può essere la

nomina di commissari delegati (per i quali peraltro la norma

impugnata prevede che vengano determinati col provvedimento di delega

contenuto, tempi e modalità di esercizio dell'incarico).

Allo stesso modo risulta giustificato che, nelle ipotesi già considerate o comunque quando la natura e l'estensione dell'evento

comportano l'intervento coordinato di più enti ed amministrazioni,

il prefetto assuma la direzione unitaria dei servizi di emergenza da

attivare a livello provinciale ed eserciti tutte le altre funzioni

demandategli dall'art. 14. Non risulta irrazionale infatti che, di

fronte alla imminenza e alla gravità del pericolo per l'integrità

di beni fondamentali per l'uomo, siano individuate autorità in grado

di agire immediatamente, coordinando l'azione di tutti gli organismi

implicati, né risulta irrazionale che tali autorità siano

individuate in quelle statali, tenuto conto del coinvolgimento nella

emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso per l'appunto

quello centrale.