Sentenza n. 418/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi per conflitti di attribuzione sorti a seguito del decreto

del Ministro della sanità emesso il 14 ottobre 1996 recante "Norme

in materia di affidamento dei cani randagi", promossi con ricorsi

della provincia autonoma di Trento e della regione Lombardia

notificati il 19 e il 21 febbraio 1997, depositati in Cancelleria il

25 febbraio e il 3 marzo 1997, ed iscritti ai nn. 7 e 9 del registro

conflitti 1997;

Udito nell'udienza pubblica del 13 aprile 1999 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di

Trento e Giuseppe F. Ferrari per la regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - La provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 19

febbraio 1997 (reg. confl. n. 7/97), ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri

in relazione al decreto del Ministro della sanità del 14 ottobre

1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 300 del

23 dicembre 1996, recante "Norme in materia di affidamento dei cani

randagi", il quale, disciplinando l'attività dei servizi veterinari

delle aziende delle unità sanitarie locali e dei canili e rifugi

comunali - e cioè l'attività di uffici provinciali e di autorità e

servizi amministrativi soggetti alla potestà legislativa e

amministrativa provinciale - in relazione all'affidamento a privati e

ad associazioni dei cani randagi accalappiati, interferirebbe con

l'esercizio di competenze costituzionalmente attribuite alla

Provincia autonoma, per di più in assenza di un idoneo fondamento

legislativo.

La ricorrente richiama la legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge

quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del

randagismo), che attiene da un lato alla materia sanitaria,

comprensiva degli aspetti relativi all'assistenza e polizia

veterinaria, e dall'altro - limitatamente all'art. 5, comma 2,

concernente l'affido e la cessione a privati di cani "non reclamati"

- alla materia dei rapporti di diritto privato (per la derelictio

dell'animale), e osserva che il decreto impugnato, che disciplina

l'assetto sanitario e organizzativo del servizio di affidamento, reca

norme in materia riservata all'attività legislativa e amministrativa

della stessa provincia ed è adottato, per una presunta ragione di

uniformità di regolamentazione nel territorio nazionale, nel "quadro

delle norme di coordinamento statale" quale sarebbe desumibile dalla

legge n. 281 del 1991, mentre quest'ultima affida alla normazione

locale e all'esercizio delle conseguenti funzioni amministrative la

competenza attuativa.

Sotto altro profilo, la provincia autonoma rileva che il decreto

ministeriale sarebbe costituzionalmente illegittimo pur se

considerato quale atto di indirizzo e coordinamento, perché anche in

tale ipotesi risulterebbe privo, oltre che dei requisiti formali e

procedurali, degli indispensabili parametri di legalità sostanziale.

Nemmeno se si ritenesse il decreto quale atto regolamentare di

esecuzione della legge, prosegue la provincia ricorrente, esso

potrebbe dirsi esente da vizi di incostituzionalità, poiché, a

norma dell'art. 17, comma 1, lettera a), della legge 23 agosto 1988,

n. 400, la competenza ordinaria per i regolamenti di esecuzione è

solo del Consiglio dei Ministri, e può aversi atto ministeriale di

natura regolamentare soltanto quando la legge conferisca

espressamente il relativo potere al singolo Ministro, salva, per la

provincia autonoma di Trento, la normativa di attuazione di cui al

d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, che, rafforzando la garanzia

dell'autonomia provinciale, fa riferimento solo alle leggi e agli

atti di indirizzo quali fonti legittimate a disciplinare i rapporti

tra lo Stato e le province autonome.

I denunciati vizi riguarderebbero il decreto nella sua interezza e

in ciascuna delle sue singole disposizioni, variamente interferenti

con l'organizzazione dei servizi locali, quando non creatrici di

ipotesi di subaffido dell'animale (art. 2) ignote alla disciplina

legislativa, o perfino di funzioni ministeriali di carattere

internazionale (art. 5 del decreto).

2. - Anche la regione Lombardia, con ricorso notificato il 21

febbraio 1997 (reg. confl. n. 9/97), ha proposto conflitto di

attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in

relazione al richiamato decreto del 14 ottobre 1996 del Ministro

della sanità.

La regione ricorrente, dopo aver ricordato il riparto di competenze

tra Stato e regioni ordinarie in materia veterinaria, lamenta

anch'essa la mancanza del necessario fondamento legislativo dell'atto

in questione, sia come atto regolamentare che come atto di indirizzo

e coordinamento, nonché l'invasione di proprie competenze per la

previsione, nel decreto, di numerosi e gravosi compiti, tutti di

natura non sanitaria, che verrebbero a essere imposti alle strutture

sanitarie locali, finendo per addossare al fondo regionale del

servizio sanitario nazionale esborsi impropri, in mancanza di

trasferimenti compensativi di risorse finanziarie da parte dello

Stato, con violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,

in riferimento anche all'art. 17, comma 1, lettere b) e c), e comma

3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Inoltre, l'attribuzione di compiti amministrativi alla regione

nella materia in esame comporterebbe l'alterazione del quadro

funzionale delineato dalla legge n. 281 del 1991, che, come ha

chiarito la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 123 del 1992),

si ispira all'idea dell'attribuzione diretta dei compiti ai comuni e

ai servizi comunali, mentre il decreto ministeriale affida agli

organi regionali compiti amministrativi con disposizioni talmente

analitiche e di dettaglio da non lasciare alcuno spazio alla stessa

regione per lo svolgimento delle proprie competenze istituzionali.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri per il tramite dell'Avvocatura generale dello

Stato, che ha però successivamente depositato atto di revoca e

rinuncia alla costituzione in giudizio.

4. - In prossimità dell'udienza, il patrocinio della regione

Lombardia ha depositato una memoria con la quale, sul rilievo

dell'avvenuta pubblicazione (nella Gazzetta Ufficiale n. 35 del 12

febbraio 1999) del decreto del Ministro della sanità del 19 novembre

1998, recante l'"annullamento" del decreto ministeriale impugnato,

conclude chiedendo una pronuncia di improcedibilità del ricorso, per

cessazione della materia del contendere.

5. - La provincia autonoma di Trento, in una memoria prossima

all'udienza, insiste invece per l'accoglimento del ricorso.

Richiamando i contenuti del nuovo decreto ministeriale del 19

novembre 1998, di annullamento del precedente atto oggetto del

giudizio, la provincia osserva che la questione dedotta non può

dirsi interamente risolta, sotto il profilo del pieno e integrale

riconoscimento delle competenze della ricorrente, perché il

Ministro, pur riconoscendo, nelle premesse del decreto stesso, un

vizio nelle modalità di esercizio del "potere normativo di cui alla

legge n. 281/1991", ha dichiarato soltanto "parzialmente" riservato

all'attività legislativa e amministrativa di regioni e province

autonome il settore disciplinato con il decreto impugnato, e ha

preannunciato "diverse modalità di disciplina della materia".

In tal modo il decreto di annullamento, non individuando in termini

puntuali il vizio dell'atto annullato e lasciando aperta e incerta

l'eventuale futura adozione di misure statali, anche di carattere

regolamentare, finisce per costituire una sorta di rivendicazione di

competenza, parziale ma indeterminata; di qui l'interesse residuale

all'accoglimento del ricorso con una pronuncia sul merito. Considerato in diritto

1. - La provincia autonoma di Trento e la regione Lombardia

propongono, con distinti ricorsi, conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in relazione al

decreto del Ministro della sanità del 14 ottobre 1996, recante

"Norme in materia di affidamento dei cani randagi".

La provincia autonoma deduce la violazione della propria autonomia

legislativa e amministrativa, quale in particolare stabilita dagli

artt. 9, primo comma, numero 10, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.

670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali

concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e dalle

relative norme di attuazione, nonché la violazione dei principi

costituzionali sui rapporti tra le funzioni statali normative e di

indirizzo e le corrispondenti funzioni (regionali e) provinciali,

lamentando la mancanza di una qualsiasi idonea base legislativa del

decreto oggetto di impugnativa, sia che lo si voglia qualificare come

regolamento di esecuzione della legge quadro in materia (legge 14

agosto 1991, n. 281), sia che lo si ritenga quale atto di indirizzo e

coordinamento, censurando pertanto l'interferenza del decreto in

materie riservate alla competenza provinciale.

La regione Lombardia, invocando gli artt. 3, 97, 117, 118 e 119

della Costituzione e, quali norme interposte, gli artt. 27, 30 e 31

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'art. 6, primo comma, lettera u)

della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e l'art. 17, comma 1, lettere

b) e c), e comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonché la

già richiamata legge quadro n. 281 del 1991, assume la violazione

del riparto di competenze tra Stato e regioni ordinarie nella materia

veterinaria e lamenta anch'essa il difetto di fondamento legislativo

della potestà normativa regolamentare esercitata attraverso il

decreto ministeriale, che risulterebbe pertanto lesivo delle

competenze regionali e inoltre contraddittorio rispetto

all'ispirazione della legge quadro n. 281 del 1991.

2. - I due ricorsi, aventi a oggetto il medesimo decreto

ministeriale, possono essere riuniti e decisi congiuntamente.

3. - Successivamente alla proposizione dei ricorsi, il Ministro

della sanità ha disposto, con decreto del 19 novembre 1998,

l'"annullamento" del decreto impugnato, riconoscendo - nelle premesse

del primo - che "il potere normativo di cui alla legge n. 281/1991

deve essere esercitato secondo modalità diverse" da quelle contenute

nel decreto anteriore; che questo è intervenuto in "un settore

parzialmente riservato all'attività legislativa ed amministrativa

delle regioni e delle province autonome" e che, "visti i ricorsi"

all'esame di questa Corte, è "opportuno far cessare la materia del

contendere".

Ciò posto, ne deriva, conformemente alla conclusione della

ricorrente regione Lombardia, che - con effetto ex tunc alla stregua

del contenuto dell'atto - è venuto meno l'oggetto del giudizio

promosso con i ricorsi, senza che possa condurre a diversa

conclusione l'assunto, ipotetico, della provincia autonoma di Trento

circa una possibile futura ulteriore normazione secondaria da parte

dello Stato nella materia, circostanza questa eventuale e comunque

suscettibile di dar luogo ad autonoma impugnativa. Né risulta che il

decreto oggetto del presente giudizio abbia, prima del suo

annullamento, prodotto alcun effetto nei confronti delle ricorrenti.

Poiché dunque l'atto assunto come lesivo delle competenze della

provincia autonoma di Trento e della regione Lombardia non ha

prodotto effetti né è più idoneo a produrne, non vi è più motivo

di giudicare.