Sentenza n. 419/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 8, n. 5, del

d.P.R. 31 marzo 1975, n.136 (Attuazione della delega di cui all'art.

2 lett. a), della legge 7 giugno 1974 n. 216, concernente il

controllo contabile e la certificazione dei bilanci delle società

per azioni quotate in borsa), promosso con ordinanza emessa il 25

marzo 1983 dal Consiglio di Stato - Sezione VI giurisdizionale, sui

ricorsi riuniti proposti dalla s.p.a. Audist ed altro contro la

Commissione Nazionale per le Società e la Borsa ed altro, iscritta

al n. 861 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 53 dell'anno 1984;

Visti gli atti di costituzione della s.p.a. Audist e dell'Istituto

Centrale Banche e Banchieri s.p.a. nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

Uditi gli avvocati Paolo Barile e Gustavo Visentini per la s.p.a.

Audist e l'Istituto Centrale Banche e Banchieri s.p.a. e l'Avvocato

dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 25 marzo 1983 il Consiglio di Stato -

Sez. VI giurisdizionale, ha sollevato questione incidentale di

legittimità costituzionale dell'art. 8, n. 5, d.P.R. 31 marzo 1975

n.136, concernente, in attuazione di delega legislativa, il controllo

contabile e la certificazione dei bilanci delle società per azioni

quotate in borsa, nella parte in cui non consente l'iscrizione, nello

speciale albo delle società di revisione, alle società a r.l. o per

azioni che abbiano come soci istituti bancari (di diritto privato)

esercenti il credito a breve termine, per contrasto con l'art. 3

Cost.

Il giudizio a quo verte sugli appelli della Audist S.p.A. e

dell'Istituto centrale Banche e Banchieri (che di quella è socio di

maggioranza) per l'annullamento delle decisioni del T.A.R. Lazio

(sez. I) nn. 600 e 701 del 1981, con le quali sono stati respinti i

ricorsi proposti avverso la delibera n. 705 del 26 aprile 1980 della

Consob (Commissione nazionale per le Società e la Borsa) che ha

negato all'Audist l'iscrizione allo speciale albo delle società di

revisione istituito ex art.8 d.P.R. n. 136 del 1975. Motivo della

delibera il fatto che il socio di maggioranza non esercita il credito

a medio e lungo termine come prescritto dal citato art. 8.

Il giudice a quo rileva che la legge delega (art. 2, lett. a, l. 7

giugno 1974 n. 216) avrebbe lasciato "un ampio margine di

apprezzamenti tecnico-discrezionali al legislatore delegato,

vincolandolo soltanto all'obbligo di assicurare, anche con la

previsione di incompatibilità, la idoneità tecnica delle società

di revisione e la loro indipendenza". Tuttavia, emergerebbe una

"mancanza di chiarezza della formula legislativa che non consente di

individuare la ratio del trattamento preferenziale riservato alle

banche pubbliche e d'interesse pubblico, nonché a quelle private

esercenti il credito a medio e a lungo termine".

Difficile apparirebbe, infatti, l'individuazione del criterio

ispiratore della scelta degli istituti creditizi ammessi per le

società a r.l. o per azioni, giacché l'esigenza di assicurare la

maggiore trasparenza possibile e il controllo pubblico sulle

situazioni patrimoniali sarebbe garantita da tutti gli istituti di

credito "essendo sostanzialmente uniforme la disciplina dei controlli

pubblici".

2. - Nel presente giudizio si sono costituiti la Audist s.p.a. e

l'Istituto centrale Banche e Banchieri s.p.a., pienamente

condividendo le argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rimessione.

È altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'infondatezza della questione, non sussistendo la

lamentata ingiustificata disparità.

Secondo l'Avvocatura, "la discriminazione operata" dal legislatore

con la norma impugnata avrebbe "la duplice finalità di assicurare la

idoneità tecnica e la indipendenza delle società di revisione";

risulterebbe infatti razionale l'esclusione degli istituti di credito

a breve termine essendo "effettiva" per tali istituti "la

possibilità oggettiva di parzialità".

Per quanto riguarda l'imparzialità, la norma avrebbe assunto,

infatti, come elemento discriminante, "la durata del credito, in modo

da evitare...le possibili anomalie che il sistema del credito a breve

può provocare, in quanto mette costantemente in relazione diretta

l'imprenditore e la banca".

In definitiva, il legislatore nella sua discrezionalità avrebbe,

per le finalità perseguite, "combinato due sistemi": da un lato

l'ammissione degli Istituti di credito di diritto pubblico e le

Banche di interesse nazionale con funzioni indirizzate a fini di

pubblica utilità sotto la vigilanza governativa; dall'altro,

l'esclusione degli istituti di credito a breve, in considerazione

della sussistenza del rapporto fiduciario tra imprenditore e azienda

di credito, "rapporto che si concretizza, come noto, per lo più in

operazioni di finanziamento di capitale circolante assistite da

garanzie personali" con il conseguente rischio di "particolari

connessioni di interessi interdipendenti... tra società di

revisione, controllata dalla Banca, la Banca stessa e la società

revisionata, sua eventuale debitrice". Considerato in diritto

1. - La legge 7 giugno 1974, n.216 con disposizioni relative al

mercato mobiliare, all'art. 2 delegava il Governo ad emanare, tra le

altre, disposizioni (lett. a) intese a disciplinare le funzioni di

controllo sulla regolare tenuta della contabilità e conseguenti

certificazioni nei confronti delle società con azioni quotate in

borsa; compiti da affidarsi a società di revisione nei cui riguardi

- attesa l'importanza della funzione - il legislatore delegato

avrebbe dovuto prevedere e disciplinare l'idoneità tecnica e

l'indipendenza.

A ciò si provvedeva con d.P.R. 31 marzo 1975 n.136 che all'art. 8

istituisce l'albo speciale delle menzionate società di revisione con

i requisiti per ottenerne l'inserimento.

In particolare, per le società a responsabilità limitata o per

azioni l'iscrizione all'albo resta consentito soltanto se i soci

siano istituti di credito di diritto pubblico, ovvero banche di

interesse nazionale ovvero, ancora, istituti che esercitano

prevalentemente il credito a medio e lungo termine sull'intero

territorio nazionale.

Queste ultime disposizioni (n. 5 dell'art. 8) vengono sospettate

di illegittimità ex art. 3 Cost. dal Consiglio di Stato,

nell'assunto che non sarebbe dato individuare la ratio di un

trattamento preferenziale riservato alle istituzioni bancarie oggetto

della norma "rispetto agli istituti erogatori di credito a breve".

2. - La questione non è fondata.

Le peculiarità che contraddistinguono la revisione di impianti

contabili - quali quelli indicati nella normativa di cui è cenno con

il connesso interesse alla chiarezza e precisione dei relativi

bilanci ha determinato il legislatore a porre in essere gli opportuni

criteri cautelativi, tali cioè da evitare rapporti di

interconnessione tra attività di controllo e soggetti controllati.

A tali scopi, l'art.3 del d.P.R. n.136 del 1975 ha attuato un

regime di incompatibilità tra soggetti personalmente legati da

rapporti di parentela, affinità o lavoro. Pur tuttavia, non è

sembrata bastevole - per i fini garantistici di indipendenza nel

giudizio di revisione - la mera esclusione di soggetti sul piano

personale e si è inteso estendere il connotato dell'obiettività

alle istituzioni nella loro interezza.

In conseguenza con l'art. 8, n. 5 della legge, oggetto di

impugnazione, si sono prescelte da un lato le istituzioni bancarie di

diritto pubblico ovvero di interesse nazionale, organismi cioè

prevalentemente indirizzati a fini di pubblica utilità e perciò ex

se rivestiti, ad apprezzamento del legislatore, delle opportune

caratteristiche di terzietà rispetto agli interessi in gioco.

Dall'altro, gli istituti esercitanti il credito a medio e lungo

termine: tali cioè da assicurare, con i più pregnanti controlli cui

sono assoggettati nonché con la mobilità e rotazione del personale

"sull'intero territorio nazionale", dal rischio di ingerenze

reciproche e di anomalie che il sistema di credito a breve può -

seppure in via d'ipotesi - provocare poiché ivi l'imprenditore è

costantemente in relazione diretta con la banca erogatrice.

Né la normativa in discorso contraddice con gli orientamenti

comunitari, espressi in specifiche direttive i cui contenuti mirano

sostanzialmente ad una omogeneizzazione istituzionale dei meccanismi

creditizi, senza tuttavia escludere, nel determinare condizioni

minime di principi comuni, disposizioni specifiche differenziate,

rese necessarie per "compiti peculiari previsti dalle legislazioni

nazionali" (cfr. direttiva 77/780 del 12 dicembre 1977).