Sentenza n. 425/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e

di Trento, notificati, rispettivamente, il 17 agosto 1994 ed il 16

settembre 1994 e depositati in cancelleria il 29 agosto ed il 28

settembre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del

d.P.R. 31 marzo 1994, recante: "Atto di indirizzo e coordinamento in

materia di attività all'estero delle regioni e delle province

autonome", iscritti ai nn. 32 e 35 del registro conflitti 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano

e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'avvocato

dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi notificati, rispettivamente, il 17 agosto 1994

(R. Confl. n. 32 del 1994) ed il 16 settembre 1994 (R. Confl. n. 35

del 1994), le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno

sollevato conflitti di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione al decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1994,

recante "Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attività

all'estero delle regioni e delle province autonome".

Le Province ricorrenti denunciano l'invasione di competenze ad

esse attribuite, in violazione dello statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e

delle relative norme di attuazione.

2. - La Provincia autonoma di Bolzano sottolinea anzitutto

l'esigenza, che è all'origine della sua stessa istituzione, di

mantenere l'identità culturale delle popolazioni locali, anche

mediante collegamenti con enti extranazionali appartenenti alla

medesima area culturale. Il decreto denunciato, intervenendo in

materia di attività all'estero delle regioni e delle province

autonome, inciderebbe su questa esigenza, ignorando le peculiarità

che hanno dato luogo ad un trattamento differenziato della Provincia

di Bolzano rispetto alle regioni a statuto ordinario.

Il decreto impugnato sarebbe lesivo di competenze attribuite alla

ricorrente dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale

e dalle relative norme di attuazione, dettando una disciplina di

dettaglio, anche a carattere organizzativo, che va oltre l'ambito

consentito dall'art. 3, comma 2, del decreto legislativo 16 marzo

1992, n. 266, per gli atti di indirizzo e coordinamento, i quali

possono vincolare la Provincia solo al conseguimento di obiettivi o

risultati.

La Provincia afferma, in particolare, di avere la piena competenza

a svolgere attività promozionale turistica all'estero per iniziative

da realizzare nel proprio territorio, con la facoltà, e non con

l'obbligo, di avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo

(ENIT) (art. 5, numero 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278), senza

dover sottostare ad alcuna procedura limitativa. Anche nelle altre

materie di competenza provinciale non sussisterebbero limiti allo

svolgimento di attività promozionali all'estero, e questi non

potrebbero essere imposti sotto forma di atti di indirizzo.

La ricorrente sostiene, inoltre, che non sarebbero state riservate

all'esclusiva valutazione ed attuazione da parte della Provincia le

attività da promuovere o gestire nei paesi dell'area culturale

tedesca per favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale delle

minoranze tedesca e ladina.

3. - Anche la Provincia autonoma di Trento denuncia l'invasività

del d.P.R. 31 marzo 1994 e chiede che si dichiari che non spetta allo

Stato: a) stabilire che il Ministro delegato, preposto al

dipartimento per gli affari regionali, possa eccepire il contrasto

delle attività di mero rilievo internazionale con gli indirizzi

politici generali dello Stato, o la loro esorbitanza dalla sfera

degli interessi regionali, anziché solo il contrasto con gli

indirizzi di politica estera; b) stabilire che la Provincia autonoma

debba utilizzare, per l'attuazione dei programmi, delle iniziative e

delle altre attività, previsti dagli artt. 1 e 2 del decreto in

questione, i servizi degli organismi dello Stato e degli enti

nazionali operanti all'estero;

c) prevedere con atto di indirizzo e coordinamento che l'unica forma

di presenza delle regioni e delle province autonome presso le

istituzioni delle Comunità europee ed il solo strumento per

mantenere rapporti con gli uffici ed organismi comunitari sia

l'inserimento di esperti regionali presso la Rappresentanza

permanente d'Italia.

La Provincia di Trento sostiene, in particolare, che il d.P.R. 31

marzo 1994 conterrebbe una disciplina dettagliata delle attività di

mero rilievo internazionale delle regioni e delle province autonome,

priva del necessario fondamento legislativo. Inoltre la valutazione

delle attività di mero rilievo internazionale sarebbe rimessa al

Governo in un ambito troppo ampio, con il rischio che venga limitata

ogni possibile iniziativa all'estero della Provincia.

Anche la disposizione contenuta nell'art. 3 del decreto impugnato,

che prevede che le regioni si debbano coordinare, per l'attuazione

dei programmi, delle iniziative e delle attività indicati dagli

artt. 1 e 2 del decreto stesso, con gli organismi dello Stato e degli

enti nazionali operanti all'estero, utilizzandone di norma i servizi,

contrasterebbe con il d.P.R. n. 278 del 1974, che nel settore del

turismo prevede solo la facoltà, e non l'obbligo, della Provincia di

avvalersi dell'ENIT.

Infine la previsione dell'art. 4, comma 2, del decreto impugnato,

secondo la quale con legge statale sarà prevista l'istituzione di un

contingente di esperti regionali presso la Rappresentanza permanente

d'Italia presso le Comunità europee, designati dalla Conferenza dei

presidenti delle regioni e delle province autonome, non consentirebbe

di tener conto delle singole e specifiche realtà provinciali. Se

precludesse la possibilità di tenere rapporti con gli uffici e le

strutture comunitarie in forme diverse, la norma contrasterebbe con

l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che assegna alle

province autonome il compito di dare attuazione agli atti di

indirizzo e coordinamento attraverso proprie disposizioni

organizzative.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in

entrambi i giudizi ed ha chiesto il rigetto dei ricorsi.

L'Avvocatura osserva che il decreto oggetto dei conflitti di

attribuzione sostituisce le precedenti disposizioni di indirizzo e

coordinamento per le attività promozionali all'estero delle regioni,

La Corte costituzionale ha avuto modo di occuparsi più volte di

questo atto, sempre utilizzato a supporto di numerose sentenze. In

particolare nella sentenza n. 472 del 1992 la Corte ha considerato

opportuna, per le attività di mero rilievo internazionale,

l'emanazione di un atto di indirizzo e coordinamento integrativo del

d.P.C.m. 11 marzo 1980, finalizzato alla disciplina del previo

assenso per tale categoria di attività regionali.

L'Avvocatura ritiene, inoltre, che il decreto impugnato,

riferendosi alle attività di mero rilievo internazionale, non

disciplini un quid novi, in quanto già il d.P.C.m. 11 marzo 1980

regolamentava i contatti delle regioni con paesi esteri, non

afferenti alle attività promozionali, sebbene non li designasse

formalmente come atti di mero rilievo internazionale, essendo tale

espressione enunciata solo successivamente dalla giurisprudenza

costituzionale.

L'Avvocatura esclude che l'atto in questione sia diretto, in via

generale o attraverso particolari norme, a vincolare l'azione delle

province autonome sul piano organizzativo. Le singole disposizioni

del d.P.R. 31 marzo 1994 riguarderebbero soltanto le procedure

attraverso le quali si individuano le iniziative da svolgere, perché

esse possano essere valutate compiutamente, al fine di ottenere

l'intesa governativa oppure di escludere un contrasto con gli

indirizzi generali dello Stato o l'esorbitanza dalla sfera degli

interessi provinciali. La necessità di coordinamento con gli

organismi dello Stato e degli enti nazionali operanti all'estero

rappresenterebbe una tenue ricaduta del tuttora persistente carattere

unitario della personalità internazionale dello Stato, laddove a

livello comunitario viene concesso alle regioni ed alle province

autonome il più ampio spazio, ovviamente nei limiti ed in attuazione

della politica comunitaria determinata dallo Stato. Del resto, non

sarebbe sufficiente che determinati interessi facciano capo alle

regioni ed alle province autonome e siano territorialmente

circoscritti per escludere interferenze statali. L'attività

all'estero diretta alla tutela di tali interessi, ponendo problemi di

relazioni internazionali, di commercio con l'estero, di bilancia dei

pagamenti, coinvolgerebbe sempre anche interessi di carattere

unitario che debbono essere ricondotti nell'ambito delle competenze

istituzionali degli organi centrali. Le esigenze di carattere

unitario, che sul piano dei rapporti internazionali coinvolgono le

competenze degli organi centrali, vanno rispettate quale che sia la

materia per la quale si esplica la potestà legislativa, esclusiva

ovvero concorrente, della provincia.

Quanto alle procedure delineate nell'atto di indirizzo e

coordinamento, esse sarebbero dirette esclusivamente a realizzare il

coordinamento fra le funzioni ed interessi dello Stato e quelli delle

province autonome, se e per quanto lo statuto speciale e le relative

norme di attuazione non prescrivano specifici procedimenti.

Nessun fondamento avrebbe la censura, mossa in particolare dalla

Provincia autonoma di Trento, all'art. 3 del d.P.R. 31 marzo 1994. La

previsione di una forma di coordinamento attraverso l'utilizzo, di

norma, dei servizi resi da organi dello Stato operanti all'estero

cede di fronte alla disposizione di attuazione dello statuto

speciale, che prevede una facoltà della Provincia di avvalersi

dell'ENIT. Di conseguenza, nessuna attività provinciale all'estero

in materia di turismo potrà essere censurata dallo Stato se venisse

messa in atto senza avvalersi di tale ente. Questa evenienza, oltre

ad essere confortata dai limiti posti espressamente nel decreto

impugnato a salvaguardia delle regioni a statuto speciale (art. 7),

troverebbe conferma nella prassi statale, che ha sempre osservato la

gerarchia delle fonti legislative.

5. - In prossimità dell'udienza la Provincia autonoma di Bolzano

ha depositato una memoria nella quale ribadisce quanto sostenuto nel

ricorso ed afferma che l'atto impugnato è lesivo delle attribuzioni

provinciali essendo privo di uno specifico fondamento legale, che in

particolare mancherebbe in materia di attività promozionali

turistiche, per le quali le norme di attuazione dello statuto della

Regione Trentino-Alto Adige non prevedono alcun potere governativo di

indirizzo e coordinamento. Considerato in diritto

1. - I conflitti di attribuzione proposti dalle Province autonome

di Bolzano e di Trento nei confronti dello Stato concernono il

decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1994, adottato come

"Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attività all'estero

delle regioni e delle province autonome".

Le ricorrenti denunciano la lesione di competenze ad esse

attribuite dallo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dalle relative norme

di attuazione.

La Provincia di Bolzano chiede l'annullamento del decreto nel suo

complesso, ed in particolare degli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7. Questo

atto, difatti, detterebbe prescrizioni specifiche, anche di carattere

organizzativo, non sorrette da una fonte legislativa che le preveda;

disciplinerebbe, con statuizioni di dettaglio, l'azione della

Provincia, che può essere vincolata con atti di indirizzo e

coordinamento, in base all'art. 3, comma 2, del decreto legislativo

16 marzo 1992, n. 266, solo al conseguimento degli obiettivi o

risultati da tali atti stabiliti.

In particolare la Provincia di Bolzano afferma che, in campo

turistico, l'attività promozionale all'estero per iniziative da

realizzare nel proprio territorio è rimessa del tutto alla

competenza della Provincia stessa, che, diversamente da quanto

prevede il decreto impugnato, ha la facoltà, in base all'art. 5,

numero 3, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, ma non l'obbligo di

avvalersi dell'Ente nazionale italiano per il turismo (ENIT). Il

decreto impugnato non riserverebbe, inoltre, all'esclusiva

valutazione della Provincia le attività, da promuovere in paesi

dell'area culturale tedesca, dirette a favorire lo sviluppo delle

minoranze linguistiche tedesca e ladina, conformemente alle

caratteristiche specifiche dell'autonomia attribuita alla ricorrente.

La Provincia di Trento chiede l'annullamento solo di alcune

disposizioni del d.P.R. 31 marzo 1994: dell'art. 2, comma 2, nella

parte in cui prevede che il Ministro delegato, preposto al

dipartimento per gli affari regionali, possa eccepire il contrasto

delle attività di mero rilievo internazionale con gli indirizzi

politici generali dello Stato o la loro esorbitanza dalla sfera degli

interessi regionali, e non solo il contrasto con gli indirizzi di

politica estera dello Stato; dell'art. 3, comma 1, nella parte in cui

stabilisce che la provincia autonoma deve utilizzare i servizi degli

organismi dello Stato e degli enti nazionali operanti all'estero per

attuare i programmi, le iniziative ed attività indicati dagli artt.

1 e 2 dello stesso decreto; dell'art. 4, comma 2, nella parte in cui

prevede l'istituzione di un contingente di esperti regionali

nell'ambito della Rappresentanza permanente d'Italia presso le

Comunità europee quale unica forma di presenza della provincia

presso gli uffici e gli organismi comunitari.

2. - I due ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto, prospettano

censure complementari ed in parte analoghe, sicché i giudizi,

evidentemente connessi, possono essere decisi congiuntamente.

3. - Il d.P.R. 31 marzo 1994 intende espressamente "adeguare agli

sviluppi anche giurisprudenziali dell'ordinamento italiano e di

quello comunitario" il contenuto del d.P.C.m. 11 marzo 1980, che

dettava disposizioni di indirizzo e coordinamento delle attività

all'estero delle regioni.

Il nuovo decreto, che sostituisce interamente il precedente,

contiene una descrizione definitoria delle attività promozionali

all'estero (art. 1), distinguendole dalle attività di mero rilievo

internazionale (art. 2), da tempo individuate dalla giurisprudenza

costituzionale (sentenze n. 179 del 1987, nn. 564 e 737 del 1988, n.

472 del 1992); regola le procedure con le quali gli organi dello

Stato esprimono le valutazioni rimesse alla loro competenza (intesa o

assenso, anche impliciti, dissenso motivato o eccezioni) in ordine

alle attività che le regioni intendono porre in essere ed indica i

criteri ai quali ispirare le valutazioni statali; preordina la

collaborazione dello Stato e degli enti pubblici con le regioni (art.

3); prefigura rapporti con la Comunità europea (art. 4) e

regolamenta per più aspetti momenti informativi e di collaborazione.

4. - L'autoqualificazione del decreto impugnato come atto di

indirizzo e coordinamento non è decisiva per determinarne

l'effettiva portata e la reale natura, dovendosi fare riferimento,

per individuarne le caratteristiche, al contenuto sostanziale

dell'atto piuttosto che alla sua enunciata veste formale. Si è

difatti in presenza non di un atto destinato ad indirizzare e

coordinare l'attività amministrativa di soggetti dotati di

autonomia, ma di un atto essenzialmente diretto a disciplinare

l'esercizio di poteri dello Stato, sia pure riferiti ad attività

regionali.

Il d.P.R. 31 marzo 1994 non riguarda in alcun modo i contenuti

delle attività estere delle regioni, siano essi promozionali o di

mero rilievo internazionale, attribuite alla loro competenza; non

prefissa gli obiettivi che devono essere raggiunti né le figure o le

modalità organizzative che le regioni possono o debbono adottare.

Esso contiene, oltre a ricognizioni definitorie da leggere in

coerenza con i principi che già disciplinano l'assetto delle

competenze in materia di attività estera delle regioni, norme

procedurali, che, per loro natura, non sono dirette a modificare il

fondamento ed il regime dei poteri disciplinati (sentenza n. 242 del

1989).

Il provvedimento impugnato, nella sua sostanziale portata,

regolamenta tempi e modi di esercizio di competenze già spettanti

all'amministrazione statale in materia di attività estera. Difatti

allo Stato rimangono sempre riservati gli indirizzi di politica

estera e la valutazione degli interessi del Paese in questo settore,

tanto con riferimento alle attività promozionali in materie di

competenza regionale, quanto per le attività di mero rilievo

internazionale delle regioni stesse. In conformità di tale principio

si è sempre affermata la necessità che lo Stato sia messo in grado

di apprezzare, attraverso gli strumenti dell'intesa o dell'assenso,

se le iniziative di competenza regionale che toccano la sfera estera

siano o meno in contrasto con gli indirizzi di politica

internazionale, rimessi alla competenza statale (da ultimo sentenze

n. 212 del 1994 e n. 290 del 1993).

All'esclusiva competenza, propria degli organi centrali dello

Stato, di determinare ed attuare gli indirizzi di politica estera, in

senso lato, non si sottraggono le province dotate di speciale

autonomia. Anche per esse le attività promozionali da svolgere

all'estero sono consentite previa intesa con il Governo (art. 4 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e le attività di mero rilievo

internazionale richiedono la previa verifica della conformità agli

indirizzi di politica internazionale, affinché resti escluso il

pericolo di un pregiudizio per gli interessi del Paese (sentenza n.

564 del 1988).

Essendo le competenze e le valutazioni dello Stato, da un lato, e

delle regioni o delle province autonome, dall'altro, distinte ma

cospiranti, il principio di leale cooperazione comporta l'obbligo per

queste ultime di comunicare al Governo le iniziative in programma,

con tempestività e completezza di informazioni, in modo da

consentire una valutazione adeguata della conformità delle stesse

con gli indirizzi di politica estera dello Stato e con gli interessi

nazionali (sentenze n. 204 del 1993, n. 472 del 1992 e n. 179 del

1987).

A tal fine, in sede di disciplina del procedimento di propria

spettanza, rientra nella competenza dello Stato indicare gli organi

ai quali i programmi delle attività ed ogni necessaria comunicazione

devono essere inviati dalle regioni, precisando il contenuto delle

relative informazioni ed i tempi del loro inoltro, perché sia

possibile l'effettivo esame delle attività previste; come pure

rientra nella medesima competenza indicare i criteri ai quali il

Ministro competente ispira il proprio apprezzamento, i termini nei

quali deve comunicare l'eventuale, motivato dissenso, stabilendo che

la mancata pronuncia nei termini implichi l'intesa o l'assenso.

In questa prospettiva è egualmente riconducibile al principio di

leale cooperazione anche la previsione di comunicazioni relative agli

incontri delle regioni con organi rappresentativi esteri.

Il decreto impugnato muove essenzialmente secondo questa linea e

tende a disciplinare, per la parte statale, attività e procedure,

iterando, nel resto, enunciazioni dirette agli organi dello Stato per

indicare i criteri cui attenersi nelle valutazioni di loro

competenza, che devono essere interpretati in coerenza con i principi

dell'assetto dei rapporti tra attribuzioni statali e regionali in

materia di attività estera, più volte ripetuti dalla giurisprudenza

costituzionale (sentenze n. 187 del 1985 e n. 179 del 1987), secondo

cui le valutazioni dello Stato rimangono ancorate all'apprezzamento

della compatibilità delle iniziative regionali con gli indirizzi

politici generali in materia estera.

5. - Per quanto più specificamente attiene alla posizione delle

ricorrenti, il d.P.R. 31 marzo 1994, nel definire il proprio ambito

di applicazione, comprende anche le Province autonome di Trento e di

Bolzano, ma salvaguarda espressamente quanto diversamente stabilito

dallo statuto, dalle norme di attuazione e dalle altre disposizioni

che ad esse si riferiscono (art. 7, comma 1). Rimangono anche

espressamente intoccati la disciplina ed i rapporti correlati a

specifici accordi o intese internazionali, come pure l'attuazione

delle attività in essi prevista (art. 7, comma 2).

Queste enunciazioni non rappresentano una clausola di stile, né

si esauriscono in una previsione di chiusura o residuale.

Costituiscono, anzi, l'espressione di un principio e la delimitazione

oggettiva dell'ambito di applicazione dell'atto: entrambe intese a

salvaguardare pienamente la specificità dell'autonomia provinciale e

la prevalenza delle disposizioni che la garantiscono, nel contesto

dello statuto e delle altre norme proprie a tali enti.

L'art. 7, commi 1 e 2, del decreto impugnato offre anche un

criterio interpretativo delle altre disposizioni del medesimo atto,

che risultino applicabili alle Province autonome. Queste disposizioni

devono essere lette in coerenza, e non in contrasto, con le norme

delle diverse fonti che salvaguardano l'autonomia speciale e la

particolare collocazione delle ricorrenti.

Ne deriva, per quanto ad esempio specificamente riguarda

l'attività di promozione all'estero nel campo turistico, che

continuano a trovare immediata applicazione le norme di attuazione

dello statuto speciale, invocate dalle ricorrenti. Anche la

previsione di una presenza di derivazione regionale nella

Rappresentanza permanente d'Italia presso le Comunità europee, in

consonanza con la politica regionale comunitaria e con il ruolo delle

regioni (si veda, in proposito, la risoluzione del Parlamento europeo

del 17 novembre 1988), non vale a limitare od escludere ogni altro

rapporto con gli organismi comunitari, previsto dallo stesso atto

impugnato o che altre fonti normative consentano.

Così ricostruiti la qualificazione dell'atto e l'ambito della sua

applicazione, non sussiste la lamentata lesione di competenze delle

Province autonome, le cui doglianze devono essere pertanto dichiarate

infondate.