Sentenza n. 43/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato in tema di competenza a determinare le tariffe nei

servizi regionali di trasporto, promossi dal Presidente della Regione

siciliana con i seguenti ricorsi :

1) ricorso notificato l'11 ottobre 1957, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 16 ottobre successivo ed

iscritto al n. 20 del Registro ricorsi 1957 (autolinee urbane di

Messina);

2) ricorso notificato il 18 ottobre 1957, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 24 ottobre successivo ed

iscritto al n. 22 del Registro ricorsi 1957 (autolinee e filovie di

Palermo, Trapani e Catania);

3) ricorso notificato il 19 novembre 1957, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 23 novembre successivo ed

iscritto al n. 24 del Registro ricorsi 1957 (abbonamenti sulle

autolinee di Palermo e di Trapani).

Udita nell'udienza pubblica del 28 maggio 1958 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi l'avv. prof. Carlo Arturo Jemolo per la ricorrente e il vice

avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato in data 10 e 11 ottobre 1957 alla Presidenza

del Consiglio dei Ministri e al Ministero dei trasporti, Ispettorato

motorizzazione, il Presidente della Giunta regionale siciliana, previa

delibera di detta Giunta del 27 settembre 1957, sollevava conflitto di

attribuzione fra la Regione siciliana e lo Stato, chiedendo alla Corte

costituzionale di dichiarare che la facoltà di autorizzare mutamenti

di tariffe nei trasporti in concessione regionali spetta soltanto

all'organo competente della Regione; conseguentemente chiedeva che

fosse dichiarato illegittimo il provvedimento del Ministro dei

trasporti, Ispettorato generale motorizzazione, servizio esercizio e

materiale rotabile, del 10 luglio 1957, n. 7679/7922, che aveva

autorizzato la Soc.s. A.T.S. ad aumentare le tariffe dei servizi urbani

delle autolinee di Messina.

Il ricorso venne depositato nella cancelleria della Corte il 16

ottobre 1957. Il 30 ottobre successivo si costituiva in giudizio il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, mediante deposito delle

controdeduzioni, concludendo perché si dichiari che la potestà di

coordinamento dei prezzi dei pubblici servizi di trasporto in

concessione costituisce attribuzione del Ministero dei trasporti anche

nell'ambito della Regione siciliana e perché si respinga il ricorso.

Il Presidente della Giunta regionale, rappresentato e difeso

dall'avv. prof. Jemolo, si è richiamato alle disposizioni dell'art.

17, lettera a, e dell'art. 20 dello Statuto speciale della Regione

siciliana, a norma delle quali la Regione svolge nella materia dei

trasporti regionali le funzioni esecutive ed amministrative, nonché

alle norme di attuazione contenute nel decreto presidenziale 17

dicembre 1953, n. 1113. Ha anche fatto richiamo ai criteri di

interpretazione esposti in una circolare 27 agosto 1954 dell'Assessore

delegato per i trasporti, affermando che tali criteri erano stati

concordati tra la Regione ed il Ministero.

Sennonché, a detta della Regione, il Ministero avrebbe

successivamente mutato opinione in materia, e non una sola volta, come

risulterebbe dalle circolari e note esibite in giudizio, per giungere

infine ad autorizzare con il provvedimento impugnato un aumento di

tariffa sulle autolinee urbane di Messina, senza fare neppure menzione

di sorta dell'Assessorato per i trasporti, ma limitandosi ad accennare

ad un parere dell'Ispettorato compartimentale dei trasporti e ad un

nulla - osta della prefettura.

La illegittimità del provvedimento deriva, secondo la tesi del

ricorrente, dal fatto che le attribuzioni del Ministero dei trasporti

rispetto alle concessioni di autolinee o filovie in servizio regionale

sono sicuramente passate alla Regione, e dalla considerazione che la

materia delle tariffe dei trasporti in concessione è sempre stata non

tanto materia strettamente connessa alla concessione, quanto elemento

di questa, non deferibile ad organi di altra specie da quello che

presiede alla concessione.

L'Avvocatura generale oppone che il coordinamento dei prezzi dei

servizi alla situazione economica generale è problema di carattere

nazionale, che supera il limite regionale, ed è funzione

legislativamente attribuita dapprima al comitato interministeriale per

la disciplina dei prezzi (C. I. P.) e poi, per quanto riguarda i mezzi

di trasporto, al Ministero dei trasporti, mentre la competenza

attribuita alla Regione dall'art. 17 dello Statuto deve essere

esercitata "entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si

informa la legislazione dello Stato".

La difesa dello Stato ammette che nei riguardi della Regione

siciliana, dato che le spetta per lo Statuto il potere di concessione,

il Ministero le riconobbe senz'altro la facoltà di fissare tariffe

nell'atto della concessione, considerando sufficientemente tutelata la

necessaria funzione di coordinamento con la facoltà di impartire

direttive di carattere vincolante, affinché la Regione potesse

adottare i criteri seguiti sul piano nazionale (ed eccezionalmente

anche discostarsene, ove le eccezioni fossero adottate con

deliberazione unanime del Comitato regionale di coordinamento dei

trasporti). Contesta peraltro anche che il coordinamento successivo dei

prezzi sia compreso nei poteri spettanti al titolare del potere di

concessione, essendo considerato ed organizzato come interesse generale

sul piano nazionale.

Riafferma poi, nella memoria depositata il 13 maggio 1958, che la

determinazione dei prezzi dei servizi è fondata su rilevazioni

economico - statistiche riguardanti tutto il territorio dello Stato per

tutta la complessa situazione di mercato, e che la valutazione delle

condizioni locali comporta anche in questo caso "una valutazione che

richiede un giudizio comparativo su base nazionale", come in altro caso

già esaminato e deciso con una precedente sentenza della Corte

costituzionale.

Con altro ricorso, notificato il 18 ottobre 1957 alla Presidenza

del Consiglio, al Ministero dei trasporti e alla Avvocatura generale

dello Stato, il Presidente della Giunta regionale siciliana, previa

delibera di detta Giunta del 27 settembre 1957, sollevava conflitto di

attribuzione fra la Regione siciliana e lo Stato, chiedendo alla Corte

costituzionale di dichiarare che la facoltà di autorizzare mutamenti

di tariffe nei trasporti in concessione di interesse regionale spetta

soltanto all'organo competente della Regione, e che fossero dichiarati

pertanto illegittimi i tre provvedimenti nn. 9359 e 9539 del 20 agosto

1957 e n. 9985 del 6 settembre 1957 del Ministero dei trasporti,

Ispettorato generale per la motorizzazione, servizio esercizio e

materiale rotabile, che avevano autorizzato un aumento del prezzo dei

biglietti sulle linee automobilistiche urbane di Palermo, esercitate

dalla S.A.I.A., sulle linee filoviarie urbane di Palermo e di Trapani,

esercitate dalla S. A. S. T.; e dei servizi urbani di Catania,

esercitati dalla S. C. A. T.

Nel ricorso ed in una memoria successiva sono riprodotti i motivi

addotti a sostegno dell'altro ricorso in data 10-11 ottobre 1957 (n. 20

del 1957) in materia analoga; ma essi vengono sviluppati con ulteriori

considerazioni, contestandosi fra l'altro che possa essere avvenuta una

specie di delega dei poteri del C. I. P. al Ministero dei trasporti e

negandosi la concepibilità di una distinzione di competenze fra organi

diversi rispetto alla concessione, definitiva o provvisoria, di un

pubblico servizio di trasporto, nel senso che le tariffe debbono essere

fissate da un organo e ogni altra modalità da un altro organo.

Si nega, infine, che in materia le attribuzioni degli organi

regionali possano essere esercitate in contrasto con i principi e gli

interessi generali fatti salvi dallo Stato e dalle norme di legge

vigenti, tanto da rendere legittima una sottrazione di quelle

attribuzioni da parte del Ministero dei trasporti.

Nelle controdeduzioni, depositate il 6 novembre 1957 nella

cancelleria, ed in una successiva memoria l'Avvocatura generale dello

Stato ha riproposto gli argomenti già prospettati nelle sue difese

scritte contro il ricorso n. 20 del 1957, a sostegno delle stesse

conclusioni formulate in quella sede.

Con un terzo ricorso, notificato il 19 novembre 1957 alla

Presidenza del Consiglio, al Ministero dei trasporti ed all'Avvocatura

generale dello Stato, il Presidente della Giunta regionale siciliana,

previa delibera della Giunta in data 25 ottobre 1957, sollevava ancora

il conflitto di attribuzione di cui ai precedenti ricorsi nn. 20 e 22

del 1957, chiedendo dichiarazione di illegittimità del provvedimento

del Ministero dei trasporti, Ispettorato generale della motorizzazione

civile, Servizio esercizio materiale rotabile, in data 23 settembre

1957, n. 10554, relativo all'aumento delle tariffe di abbonamento delle

società S.A.I.A. e S.A.S.T. esercenti i servizi urbani di Palermo e

Trapani.

La difesa della Regione ha richiamato espressamente i motivi e le

argomentazioni svolte a sostegno dei precedenti ricorsi nn. 20 e 22 del

1957. Anche l'Avvocatura generale dello Stato, costituita in giudizio

il 9 dicembre 1957, ha addotto gli argomenti precedentemente svolti.

concludendo ancora perché la Corte costituzionale dichiari che la

potestà di coordinamento dei prezzi dei pubblici servizi di trasporto

in concessione costituisce attribuzione del Ministero dei trasporti

anche nell'ambito della Regione siciliana, in dipendenza del limite

posto in materia dall'art. 17 dello Statuto regionale, in relazione al

D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e D.P.R. 16 aprile 1948, n. 539, e

respinga il ricorso.

Il Presidente, avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 15

delle Norme integrative per i giudizi davanti a questa Corte, ha

disposto che le tre cause promosse con i sopra indicati ricorsi e

chiamate alla stessa udienza fossero congiuntamente discusse.

All'udienza pubblica, i difensori hanno illustrato le argomentazioni

svolte negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

La Corte ha ravvisato l'opportunità della riunione delle tre cause

per la loro decisione con unica sentenza, posto che identico è

l'oggetto del conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione e

conseguente la decisione concernente la legittimità dei provvedimenti

impugnati.

La Corte rileva anzitutto che, alla stregua delle conclusioni delle

parti, i termini del conflitto non sono del tutto chiari, perché

mentre la difesa della Regione siciliana ha chiesto che si dichiari che

la facoltà di autorizzare mutamenti di tariffe nei trasporti in

concessione regionali spetta soltanto all'organo competente della

Regione, la difesa dello Stato conclude perché si dichiari che

costituisce attribuzione del Ministero dei trasporti, anche nell'ambito

della Regione siciliana, la potestà di coordinamento dei prezzi dei

pubblici servizi di trasporto in concessione. Se non fosse stato

richiesto dalla difesa dello Stato anche il rigetto del ricorso, e

conseguentemente la reiezione di tutte le conclusioni del ricorrente,

si potrebbe dubitare addirittura che sussista nella specie un vero e

proprio conflitto di attribuzione, perché il concetto di potere di

coordinamento dei prezzi non è del tutto identico a quello del potere

di autorizzare mutamenti di tariffe.

Questo è tanto vero, che nella nota n. 29929 (II) del 13 novembre

1954 del Ministero dei trasporti, Prodotta in causa dall'Avvocatura

generale dello Stato e sul tenore della quale le parti hanno ampiamente

discusso, si dice che, da parte del Ministro "si riconosce... che la

superiore competenza del Ministero dei trasporti in materia di

coordinamento di tariffe sia sufficientemente garantita con la facoltà

di impartire, quando occorra, anche in considerazione di particolari

condizioni locali, istruzioni di carattere generale vincolanti per la

Regione, nell'esercizio del potere concessionale, restando inteso che

la medesima, in mancanza di tali direttive, si atterrà ai criteri che

vengono seguiti, al riguardo sul piano nazionale". Seguono i capoversi

che ammettono perfino deroghe alle direttive ed ai criteri suddetti,

previa interpellanza al Ministero da parte degli organi regionali

ovvero anche senza questa cautela, qualora si sia raggiunta

l'unanimità dei con sensi in seno al Comitato regionale di

coordinamento dei trasporti.

Ciò significa che entrambe le parti hanno considerato il

coordinamento dei prezzi come qualche cosa di diverso dalla

determinazione delle tariffe fatta caso per caso, pur essendo ovvio che

questa deve ispirarsi alle direttive segnate in sede di coordinamento.

Di conseguenza, sarebbe del tutto ammissibile logicamente la

coesistenza di una potestà di determinare le tariffe attribuite ad

organi regionali con la permanenza di una potestà superiore di

coordinamento di tutte le tariffe, esercitata mediante la emanazione di

direttive generali ed un susseguente controllo sul rispetto di esse da

parte di quegli organi, potestà riservata invece ad un organo dello

Stato, quale il Ministero dei trasporti.

Precisamente questa è, a giudizio della Corte, la ripartizione

delle attribuzioni in materia fra la Regione e lo Stato, in base alle

norme costituzionali e ordinarie da applicare nella specie.

Si osserva anzitutto che per l'art. 20 dello Statuto speciale per

la Regione siciliana, in relazione all'art. 17, lett. a, la Regione

svolge funzioni esecutive in materia di trasporti regionali. Le

attribuzioni ministeriali relative a tale materia sono state trasferite

alla Regione con il decreto del Presidente della Repubblica 17 dicembre

1953, n. 1113, che contiene le disposizioni seguenti:

a) a norma dell'art. 1, per quanto concerne i trasporti di

qualsiasi genere di interesse regionale, la Regione svolge le

attribuzioni del Ministero dei trasporti ai sensi dell'art. 20 dello

Statuto, e si avvale, fino a quando non avrà diversamente provveduto,

degli uffici periferici di tale Ministero (art. 2);

b) l'amministrazione regionale esercita la vigilanza e tutela

spettante al Ministero dei trasporti su enti e istituti di interesse

regionale, nonché il controllo sui concessionari di pubblici esercizi

di trasporto esistenti nella Regione (art. 3);

c) sono da considerare di interesse regionale i pubblici servizi di

comunicazione e trasporto, ad eccezione di quelli esercitati dalla

amministrazione delle Ferrovie dello Stato, che si svolgono

esclusivamente nell'ambito della Regione (art. 4);

d) per la concessione di nuovi servizi di linea e le modificazioni

delle clausole riflettenti le modalità di esercizio delle concessioni

già in vigore, è obbligatorio il parere del Comitato regionale di

coordinamento dei trasporti, integrato da due assessori regionali, di

cui uno con funzioni di presidente (artt. 5 e 6).

Di fronte al chiaro testo di queste disposizioni, la Corte ritiene

che sia fuori dubbio l'avvenuto passaggio alla Regione siciliana delle

attribuzioni già spettanti allo Stato nella materia dei trasporti in

concessione. Questo è ammesso, del resto, anche dalla Avvocatura

generale dello Stato, la quale non contesta neppure che gli organi

regionali abbiano anche la potestà di fissare le tariffe all'atto

della concessione, mentre nega loro quella di modificare le tariffe

stesse nel corso dell'esercizio.

La tesi, sulla quale la difesa dello Stato fonda prevalentemente le

proprie conclusioni, è che in materia di tariffe per i pubblici

servizi di trasporto il Ministero dei trasporti ha la stessa competenza

del Comitato interministeriale per la disciplina dei prezzi, a norma

dell'articolo unico del decreto legislativo 16 aprile 1948, n. 539, che

stabiliva: "Le attribuzioni e le facoltà riconosciute al comitato

interministeriale dei prezzi ed ai comitati provinciali dei prezzi con

il D.L. Lg. 19 ottobre 1944, n. 347, e successive modificazioni, sono

devolute, per quanto concerne le tariffe dei pubblici servizi di

trasporto in regime di concessione, al Ministero dei trasporti, al

quale spetta anche di coordinare tali tariffe tra loro e con quelle

delle Ferrovie dello Stato".

Da questa devoluzione, della cui natura giuridica si è pure

ampiamente discusso, deriverebbero al Ministero, secondo l'Avvocatura

generale dello Stato, le più ampie potestà in materia, che ne

farebbero l'unico arbitro in un settore considerato di assoluto e

preminente interesse nazionale. Sennonché questa assolutezza sembra

in contraddizione con la contemporanea ammissione del potere degli

organi regionali di determinare le tariffe all'atto della concessione

del servizio pubblico, perché anche in tale momento iniziale un

esercizio inadeguato di quel potere andrebbe a danno dell'interesse

generale. Logicamente tanto la titolarità del potere relativo quanto

l'esperimento di un potere di controllo sull'esercizio di esso

dovrebbero essere disciplinati in modo analogo sia per il momento della

concessione, sia per ogni momento successivo.

Dal richiamo alla disposizione del D.P.R. 16 aprile 1948, n. 539,

si può pertanto ricavare, ad avviso della Corte, l'attribuzione al

Ministero dei trasporti di un potere di coordinamento delle tariffe dei

servizi pubblici locali, ma non anche quello di stabilire direttamente

le modificazioni di tali tariffe, come è accaduto nei casi denunciati

con i ricorsi in esame. Il riconoscimento del potere, del Ministero, di

coordinare quelle tariffe su scala nazionale, dovrebbe essere

sufficiente a salvaguardare gli interessi generali dei quali

giustamente si preoccupa l'amministrazione centrale ed il cui rispetto

è voluto anche dall'art. 17 dello Statuto speciale della Regione

siciliana.

In quanto ai mezzi ed ai modi adeguati per il migliore esercizio di

tale potestà di coordinamento, alla Corte costituzionale non spetta

certamente suggerirli. Nella citata nota del 13 novembre 1954 il

Ministero stesso ne elencava diversi, in via alternativa, mostrando di

considerarli sufficienti. Ove l'esperienza fatta fosse risultata

negativa, potranno provvedere gli organi competenti a studiare altre

forme più adeguate ed a fare le disposizioni occorrenti per attuarle,

nel rispetto delle norme costituzionali che regolano la distribuzione

delle competenze fra lo Stato e la Regione.

Allo stato attuale della legislazione, non ritiene la Corte che

possano considerarsi legittimi i provvedimenti impugnati, mediante i

quali il Ministero non ha esercitato il riconosciuto potere di

coordinamento, ma ha determinato direttamente aumenti di tariffe di

trasporto, senza neppure interpellare gli organi regionali, ed ha

quindi indebitamente invaso la sfera delle attribuzioni spettanti a

questi ultimi.