Sentenza n. 43/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti promossi con i seguenti ricorsi:

1) ricorso proposto dal Ministro dei lavori pubblici, notificato il

10 marzo 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 17 successivo ed iscritto al n. 3 del Registro ricorsi 1960, per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Provincia di Bolzano e nei

confronti della Regione Trentino-Alto Adige, sorto a seguito della

deliberazione 2 febbraio 1960 della Giunta provinciale di Bolzano e del

decreto 4 febbraio 1960 del Presidente della Giunta medesima, con i

quali atti è stata revocata la nomina del dott. Marcello D'Amico a

Commissario straordinario dell'Istituto provinciale per le case

popolari nella Provincia di Bolzano ed è stato nominato, in sua

sostituzione, il dott. Gustavo Messner;

2) ricorso proposto dal Presidente della Giunta regionale del

Trentino-Alto Adige, notificato il 21 marzo 1960, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 23 successivo ed iscritto al

n. 4 del Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la

Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito del decreto del

Ministro dei lavori pubblici 20 gennaio 1960 con il quale è stato

nominato il dott. Marcello D'Amico Commissario straordinario

dell'Istituto provinciale per le case popolari nella Provincia di

Bolzano.

Udita nell'udienza pubblica del 25 maggio 1960 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La

Greca, per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro

dei lavori pubblici, l'avv. Giuseppe Guarino, per la Regione

Trentino-Alto Adige e per la Provincia di Bolzano, e l'avv. Feliciano

Benvenuti, per la Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 20 gennaio 1960, n. 797 (pubblicato in sunto nella

Gazzetta Ufficiale 27 gennaio 1960, n. 21), il Ministro dei lavori

pubblici, ritenuto che l'amministrazione dell'Istituto autonomo per le

case popolari della Provincia di Bolzano si presentasse "in condizioni

evidentemente anormali in conseguenza delle dimissioni rassegnate dal

Presidente dell'Ente e della scadenza dell'incarico di più membri del

Consiglio di amministrazione" onde ne risultava "compromesso il normale

funzionamento", e ritenuto che fosse, pertanto, opportuna una

temporanea gestione straordinaria dell'Istituto, - consentita, date le

circostanze, dall'art. 3 legge 1 marzo 1952, n. 113, scioglieva

l'amministrazione ordinaria e nominava Commissario governativo per la

gestione straordinaria dell'Istituto, per la durata di sei mesi, il

Vice Prefetto dott. Marcello D'Amico, il quale si insediava

nell'ufficio il 25 gennaio.

2. - Il 26 gennaio 1960 fu depositata la sentenza di questa Corte

n. 2 del 22 gennaio 1960, che definiva il giudizio promosso dalla

Regione Trentino-Alto Adige in ordine alla legittimità costituzionale

delle norme di attuazione dello Statuto, emanate col D.P.R. 26 gennaio

1959, n. 28.

In relazione al terzo comma dell'art. 6, la sentenza, dopo aver

ritenuto non fondati i motivi che si riferivano alla prima parte del

comma stesso, giudicava invece (punto 9) fondata la censura relativa

all'ultima parte del terzo comma, secondo la quale "rimangono ferme le

attribuzioni delle amministrazioni dello Stato di intesa con le

Provincie di Trento e di Bolzano in ordine alla nomina degli organi

amministrativi degli istituti stessi" (cioè degli istituti autonomi

per le case popolari). Nella sentenza si legge che "Non si può

disconoscere che, col mantenere immutata al riguardo la competenza

degli organi statali, si viene ad istituire un penetrante controllo

sugli organi amministrativi degli istituti anzidetti. Controllo che non

appare conforme alla logica del sistema, seguito dal decreto

legislativo impugnato, dato che trasferisce alle Provincie i poteri di

vigilanza sugli istituti autonomi, riservandola al Ministero per i

lavori pubblici, per quanto attiene alle case costruite a totale carico

dello Stato; e prevede inoltre (art. 5) che le Provincie stesse possano

costituire una Commissione di vigilanza per l'edilizia popolare ed

economica per l'esercizio delle funzioni amministrative, di cui al

primo comma dell'art. 131 del T.U. del 1938.

"Sotto tale aspetto, pertanto, è palese la menomazione dei poteri

che vengono a subire le Provincie; alle quali, per armonia di sistema,

dovrebbe spettare l'iniziativa delle nomine anzidette, provvedendo,

ovviamente, d'accordo con lo Stato, nella forma dell'intesa, già

adottata da altre norme di attuazione e dall'art. 11 del decreto

impugnato".

Di conseguenza la Corte dichiarava l'illegittimità costituzionale

della riferita disposizione contenuta nell'ultima parte del terzo comma

dell'art. 6.

3. - A seguito di questa sentenza, e ritenendo fondata in essa la

competenza della Provincia, con decreto 4 febbraio 1960 (pubbl. nel

Boll. uff. della Regione T. - A. A. 9 febbraio 1960, n. 6), il

Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, in esecuzione della

deliberazione della Giunta 2 febbraio 1960, n. 193/3954, disponeva:

"1) È nominato Commissario straordinario dell'Istituto provinciale

per le case popolari, in sostituzione del vice-Prefetto ispettore dott.

Marcello D'Amico, revocato da tale carica, il funzionario

dell'amministrazione provinciale di Bolzano dott. Gustav Messner;

"2) Il nuovo Commissario straordinario ha il compito di svolgere

l'ordinaria gestione dell'Istituto provinciale per le case popolari e

di predisporre l'adeguamento dello statuto dell'Istituto alla nuova

situazione giuridica creatasi in seguito all'emanazione delle norme di

attuazione in materia di case popolari ed alla sentenza della Corte

costituzionale del 22 gennaio 1960, n. 2, in particolare per quanto

concerne la composizione degli organi amministrativi collegiali e le

modalità della loro nomina".

4. - Il Ministro dei lavori pubblici - all'uopo delegato dal

Presidente del Consiglio dei Ministri, con nota del 13 febbraio 1960 -,

con ricorso per regolamento di competenza, notificato il 10 marzo 1960

al Presidente della Giunta provinciale di Bolzano e al Presidente della

Giunta della Regione Trentino-Alto Adige, ha sollevato conflitto di

attribuzione in dipendenza della citata deliberazione della Giunta

provinciale di Bolzano e del decreto del Presidente della Giunta

medesima chiedendo, in via preliminare, la sospensione dei

provvedimenti impugnati, e, nel merito, la dichiarazione della

"illegittimità costituzionale dei provvedimenti medesimi, i quali

hanno invaso la sfera di competenza statale, con tutte le

conseguenziali statuizioni di legge".

5. - A sua volta il Presidente della Giunta regionale T.-A. A., con

ricorso notificato il 21 marzo 1960 al Presidente del Consiglio dei

Ministri e al Ministro dei lavori pubblici, ha sollevato conflitto di

attribuzione in dipendenza del decreto del Ministro dei lavori pubblici

20 gennaio 1960, n. 797, chiedendo, in via preliminare, la sospensione

del provvedimento impugnato, e, nel merito, la dichiarazione di

appartenenza alla Provincia del potere esercitato dallo Stato e, di

conseguenza, l'annullamento del provvedimento impugnato, per aver

invaso la competenza costituzionale della Provincia.

6. - Questa Corte esaminò congiuntamente, nella camera di

consiglio del 5 aprile u. s., le due istanze di sospensione, e con

ordinanza n. 21, depositata il 6 aprile, mentre respinse quella

presentata dalla Regione, accolse quella presentata dallo Stato, e

ordinò la sospensione della delibera della Giunta provinciale 2

febbraio 1960 e del decreto del Presidente della Giunta 4 febbraio

1960.

7. - Resta ora da trattare il merito dei due ricorsi.

Nel ricorso proposto dal Ministro dei lavori pubblici, l'Avvocatura

dello Stato deduce la violazione degli artt. 134 Cost.; 5, n. 2, 11, n.

11, 13, 55 e 95 Statuto spec. T.-A.A.; 39 e 42 legge n. 87 del 1953;

1, n. 6, 3, secondo comma, 4 e 6 delle norme di attuazione di cui al

D.P.R. n. 28 del 1959.

In particolare osserva, in primo luogo, che la Provincia di Bolzano

"credendo di poter far leva sulla sentenza n. 2 del 1960", ha revocato,

con propri provvedimenti, un atto emanato da organi statali da essa

ritenuto viziato di incompetenza: in tal modo avrebbe violato gli artt.

134 Cost., 39 e 42 legge n. 87 del 1953 e 27 delle Norme integrative, i

quali, per l'eventuale invasione da parte dello Stato della sfera di

competenza della Provincia, prevedono il rimedio specifico del ricorso

per regolamento di competenza. Inoltre il potere di scioglimento

dell'amministrazione ordinaria e di nomina di un Commissario

straordinario, rientrando nel potere di controllo sugli organi degli

enti locali, spetterebbe allo Stato e non alla Regione o alla

Provincia. Comunque, eliminata, a seguito della sentenza n. 2 del 1960,

la seconda parte del terzo comma dell'art. 6 D.P.R. n. 28 del 1959,

sarebbe sorta la necessità di una nuova norma di attuazione, la quale

non potrebbe essere emanata che dallo Stato (art. 95 Statuto). A ogni

modo, pur ammesso che, accanto alla vigilanza del Ministero dei lavori

pubblici - sicuramente prevista dalla prima parte del terzo comma

dell'art. 6 delle norme di attuazione per quanto concerne le

attribuzioni dell'I. A. C. P. in ordine alle case popolari costruite a

totale carico dello Stato - potesse sussistere un potere di vigilanza

della Provincia per le case non costruite dallo Stato, data la

coesistenza di due poteri promananti da enti diversi, sarebbe

indispensabile anche sotto questo profilo "una disciplina unitaria da

affidarsi a nuove norme di attuazione", di competenza statale ex art.

95 Statuto.

Aggiunge, anzi, l'Avvocatura che gli Istituti autonomi per le case

popolari rientrerebbero nel n. 6 dell'art. 1 delle norme di attuazione

di cui al D. P. R. n. 28, il quale, adeguandosi al disposto dell'art.

55 Statuto, stabilisce che restano alla competenza legislativa dello

Stato i settori concernenti "l'ordinamento e il funzionamento degli

enti e istituti che hanno per fine la costruzione e la gestione di case

economiche e popolari e che svolgono la loro attività anche al di

fuori del territorio della Regione". Donde l'esclusione di ogni

competenza provinciale in relazione agli istituti stessi.

Infine, l'Avvocatura osserva che i provvedimenti impugnati non sono

stati preceduti da alcuna intesa o accordo con gli organi statali,

nonostante l'affermazione contenuta nella sentenza n. 2 della Corte, in

base alla quale la nomina degli amministratori degli istituti dovrà

aver luogo "d'accordo con lo Stato nella forma dell'intesa".

Tali argomenti sono stati ribaditi dall'Avvocatura dello Stato in

una memoria depositata il 12 maggio 1960, la quale si sofferma in

particolare a dimostrare che la spettanza alla Provincia del potere di

nomina degli organi ordinari dell'Istituto non importa che a essa

spetti anche il potere di scioglimento di tali organi e di nomina di

quelli straordinari; quest'ultimo potere inerisce, infatti,

all'attività di controllo, e alla Provincia di Bolzano il potere di

controllo sugli enti locali spetterebbe - ai sensi dell'art. 48, n. 5,

dello Statuto - solo in relazione agli atti e non anche in relazione

agli organi, essendo il controllo sugli organi espressione di un potere

istituzionalmente e gelosamente statale.

In questo giudizio non si è costituita la Regione, ma solo la

Provincia di Bolzano.

Con deduzioni depositate il 26 marzo 1960 essa obbietta, in primo

luogo, che, con l'entrata in vigore delle norme di attuazione contenute

nel decreto n. 28 del 1959 che regolano l'intera materia delle case

popolari, sarebbe avvenuto il trasferimento alla Provincia della

potestà amministrativa in tutta tale materia.

Osserva poi che, quando è eliminata una norma eccezionale, cade

l'ostacolo che sussisteva per l'applicazione della norma generale:

onde, dichiarata illegittima l'ultima parte dell'art. 6 del decreto n.

28 del 1959, dovrebbero trovare applicazione gli artt. 11 e 13 Statuto

speciale e 1, 3 e 6 delle norme di attuazione, in base ai quali

spetterebbe alla Provincia "la competenza esclusiva, legislativa e

amministrativa, in materia di case popolari e, in particolare, nel

settore degli I. A. C. P.".

La revoca, da parte della Provincia, del precedente Commissario

nominato dallo Stato non conterrebbe alcuna invasione di competenza

altrui o inosservanza di norme costituzionali, essendo stata adottata

nell'esercizio di un potere riconosciuto alla Provincia dalla sentenza

n. 2, intervenuta quando il Commissario statale era già in carica,

senza che lo Stato potesse più adottare alcun provvedimento nei

confronti di lui (dato appunto il trasferimento dei poteri alla

Provincia).

Poiché la vigilanza e la tutela sugli enti locali non spetta allo

Stato, ma è attribuita alla Giunta provinciale dall'art. 48, n. 5,

Statuto speciale, alla stessa spetterebbero i poteri effettivamente

esercitati nel caso in esame.

Siccome l'I.A.C.P. di Bolzano è un ente locale, è chiaro che esso

non rientra fra quelli indicati nel n. 6 dell'art. 1 delle norme di

attuazione, in relazione ai quali lo Stato ha conservato integre le sue

potestà.

A seguito della sentenza n. 2 della Corte, non esisterebbe de jure

condito alcun obbligo della Provincia, nel provvedere alla nomina degli

organi amministrativi dell'I. A. C. P., di procedere di intesa con lo

Stato; il che, peraltro, non esclude che de jure condendo possa essere

stabilito quest'obbligo, conforme alle indicazioni della Corte.

In una memoria depositata il 12 maggio 1960, la difesa della

Provincia, mentre riafferma le argomentazioni contenute nelle deduzioni

del 26 marzo, aggiunge che, qualora dovesse escludersi che la materia

dello scioglimento dell'amministrazione ordinaria dell'I.A.C.P. di

Bolzano e della sostituzione di essa con un'amministrazione

straordinaria spetti oggi alla competenza amministrativa della

Provincia ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. n. 28 del 1959, si porrebbe

la questione della legittimità costituzionale dell'art. 3 legge 1

marzo 1952, n. 113 (che la Corte dovrebbe sollevare incidentalmente),

dato che tale disposizione, emanata dopo l'entrata in vigore dello

Statuto T.-A.A., contrasterebbe con gli artt. 11 e 13 di questo,

attribuendo al Ministro dei lavori pubblici una competenza appartenente

alla Provincia di Bolzano. Né varrebbe obbiettare che nel 1952 non

erano state ancora emanate le norme di attuazione dello Statuto in

materia di case popolari, giacché, "se è vero che l'assenza di norme

di attuazione impedisce il trasferimento alla Provincia delle

competenze disciplinate da leggi anteriori allo Statuto, essa tuttavia

non consente allo Stato di regolare ex novo la materia con norme

difformi dallo Statuto".

8. - Nel ricorso proposto dalla Regione Trentino - Alto Adige viene

lamentata la violazione, da parte del provvedimento statale impugnato,

degli artt. 13, 48, n. 5, e 54, Statuto speciale e 1, 3 e 6 del decreto

n. 28 del 1959.

Il decreto ministeriale 20 gennaio 1960, col quale lo Stato ha

proceduto per suo conto alla nomina del Commissario dell'I. A. C. P. di

Bolzano, avrebbe violato le norme di attuazione, invadendo la

competenza costituzionale della Provincia, giacché: a) al momento

della emanazione di esso era in vigore l'ultima parte del terzo comma

dell'art. 6 delle norme di attuazione, che per la nomina degli organi

amministrativi da parte dello Stato imponeva l'intesa con la Provincia;

b) dichiarata illegittima la citata disposizione di carattere

eccezionale, non può trovare applicazione il diritto anteriore

all'emanazione delle norme di attuazione, ma occorre far riferimento ai

principi desumibili sia dallo Statuto sia dalle altre norme di

attuazione non dichiarate illegittime. Scomparsa la deroga, è venuto

meno l'ostacolo che si frapponeva all'efficacia dei precetti generali e

in particolare dell'art. 3 del decreto n. 28 che dà attuazione agli

artt. 11 e 13 Statuto speciale e trasferisce in concreto alla Provincia

le attribuzioni di cui al T.U. dell'edilizia popolare.

Il provvedimento impugnato violerebbe comunque l'art. 48 dello

Statuto, che demanda alla Provincia la vigilanza (e quindi il potere di

nomina di commissari) sugli enti ed istituti locali.

Esso violerebbe infine l'art. 54 dello Statuto, dovendosi

considerare la iniziativa ed il concorso attivo della Provincia nella

nomina, come uno specifico mezzo per assicurare l'uguaglianza dei

gruppi linguistici nella costituzione dell'organo straordinario di un

ente pubblico locale, quale è l'I.A.C.P. di Bolzano.

Nella sue deduzioni depositate il 29 marzo 1960, l'Avvocatura dello

Stato sostanzialmente contrappone al ricorso della Regione gli stessi

argomenti portati nel proprio ricorso del quale già si è riferito.

Aggiunge però che la nomina del Commissario straordinario è

provvedimento di carattere eccezionale ed autonomo, che non fa capo al

potere di nomina dei "normali organi amministrativi" dell'I.A.C.P. che,

secondo l'ultima parte del terzo comma dell'art. 6 del decreto n. 28

del 1959, doveva essere esercitato dallo Stato, "d'intesa" con la

Provincia, e secondo la sentenza n. 2 di questa Corte dovrà essere

esercitato dalla Provincia d'intesa con lo Stato.

A quest'ultimo riguardo la Regione, in una memoria depositata il 12

maggio (nella quale, prima di tutto, conferma che l'oggetto della

propria impugnativa non è lo scioglimento del vecchio Consiglio di

amministrazione dell'Istituto, ma solo la nomina del Commissario

straordinario), obbietta che la disposizione dell'art. 6, dichiarata

illegittima dalla Corte, non fa alcuna distinzione tra organi normali e

straordinari. Comunque, posto che la disposizione non riguardasse gli

organi straordinari, dovrebbe, una volta di più, ricavarsene che la

competenza alla nomina di questi spetterebbe alla Provincia ex art. 3

del decreto n. 28, giacché tale articolo attribuisce alla Provincia

tutte le competenze amministrative già statali in materia di case

popolari, salvo le deroghe degli articoli successivi.

Nella memoria inoltre la Regione contesta che vi sia analogia tra

il presente caso e quello deciso con la sentenza di questa Corte 29

marzo 1960, n. 14, che dichiarò infondata la denuncia di

illegittimità dell'art. 7 D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97 (norme di

attuazione dello Statuto T. - A. A. in materia di assistenza e

beneficenza), il quale attribuisce allo Stato la potestà di

scioglimento delle amministrazioni degli enti di assistenza e

beneficenza, "oltre che per motivi di ordine pubblico, anche nei casi

di persistenti violazioni di leggi": l'analogia mancherebbe, dato che

il potere statale di scioglimento previsto dal citato decreto avrebbe

carattere sostitutivo, potendo essere esercitato solo "se gli organi

regionali non provvedono entro tre mesi dalla richiesta del Commissario

del Governo".

Quanto all'osservazione dell'Avvocatura secondo la quale, data la

coesistenza, negli Istituti per le case popolari, di funzioni di

pertinenza regionale e di pertinenza statale, e la vigilanza statale

sugli Istituti prevista accanto a quella regionale dall'art. 6 D.P.R.

n. 28, in ogni caso i controlli repressivi sugli organi degli Istituti

dovrebbero necessariamente esser disciplinati da norme di attuazione

destinate a tener conto di tale coesistenza, la memoria obbietta, da un

lato, che l'osservazione è de jure condendo e non de jure condito, e,

dall'altro, che appunto dal testo in vigore dell'art. 6 (dal quale è

stata eliminata l'ultima parte) si ricava che nel Trentino Alto Adige

lo Stato ha competenza solo per una "vigilanza ristretta

all'attività", e non anche per un controllo sugli organi degli

Istituti.

Nessun altro argomento è stato portato dalla Avvocatura dello

Stato, oltre quelli contenuti nelle deduzioni e nella memoria della

quale già si è riferito a proposito dell'altro ricorso. Considerato in diritto :

1. - Con decreto 20 gennaio 1960, impugnato dalla Regione

Trentino-Alto Adige, il Ministro dei lavori pubblici, richiamandosi

all'art. 3 della legge 1 marzo 1952, n. 113 (modificativo dell'art. 27

T. U. edilizia popolare ed economica 28 aprile 1938, n. 1165), si è

proposto di assicurare, mediante un'amministrazione straordinaria, il

"normale funzionamento" dell'Istituto per le case popolari della

Provincia di Bolzano, che - come si afferma nel decreto (e in questa

sede non importa accertare se ciò corrisponda o meno alla realtà) -

non era più in grado di funzionare in regime di amministrazione

ordinaria a causa delle dimissioni del presidente e della scadenza dei

termini di durata in carica di vari componenti del consiglio.

A sua volta la Provincia di Bolzano, con la deliberazione del 2

febbraio 1960 della sua Giunta e col decreto del 4 febbraio del

Presidente della Giunta (esecutivo di quella deliberazione), entrambi

impugnati dallo Stato, revocando il Commissario straordinario nominato

col menzionato decreto del Ministro dei lavori pubblici, e

sostituendolo con un altro Commissario straordinario di propria scelta,

ha ritenuto di far uso di un potere ad essa derivante dal sistema delle

norme di attuazione dello Statuto T. - A. A., approvate col D.P.R. 26

gennaio 1959, n. 28, così come modificato in conseguenza della

sentenza di questa Corte 26 gennaio 1960, n. 2.

Al fine di decidere sui conflitti di competenza sorti a seguito dei

provvedimenti della Provincia di Bolzano e dello Stato impugnati in

questa sede, occorre appunto esaminare quest'ultimo sistema,

limitatamente ai poteri dello Stato e delle Provincie nel settore degli

Istituti autonomi delle case popolari.

2. - L'art. 3 del D.P.R. n. 28 dispose, tra l'altro, il

trasferimento alle Provincie del Trentino-Alto Adige (con alcune

eccezioni) delle attribuzioni amministrative in materia di edilizia

popolare ed economica che il T. U. 28 aprile 1938, n. 1165, e

successive modificazioni e integrazioni demandano, nel rimanente

territorio dello Stato, al Ministero dei lavori pubblici. Fece però

"salvo quanto disposto negli articoli seguenti".

Uno degli articoli seguenti, l'art. 6, a sua volta, dopo essersi,

ai primi due commi, preoccupato della conservazione, nella Regione,

degli Istituti autonomi per le case popolari, del loro patrimonio,

delle loro attribuzioni, e della posizione degli assegnatari degli

alloggi di loro pertinenza, al terzo comma, da un lato (primo periodo),

riservò allo Stato e alle Provincie la vigilanza sugli atti posti in

essere dagli Istituti rispettivamente nell'esercizio di attività di

pertinenza statale o provinciale, e, dall'altro (secondo periodo),

conservò allo Stato - "d'intesa con le Provincie" - le precedenti

attribuzioni "in ordine alla nomina degli organi amministrativi" degli

Istituti.

Dal terzo comma dell'art. 6 risultava, dunque, un sistema armonico,

ispirato, in primo luogo, a fare in modo che le Provincie non potessero

in alcun modo ingerirsi nei settori di attività degli Istituti di

esclusiva pertinenza statale, e, in secondo luogo, ad evitare che, per

quel che riguarda i provvedimenti da adottare nei confronti degli

Istituti in quanto unità indivisibili, la volontà provinciale fosse

la sola determinante, con assoluta esclusione dello Stato. Si volle,

cioè, evitare che quest'ultimo potesse essere estromesso in via

assoluta in relazione ad alcuna delle manifestazioni della vita degli

Istituti, in ordine alle quali fosse in qualche modo interessato. Si

intese, in sostanza, realizzare un sistema in cui la direzione e la

responsabilità della vita degli Istituti fosse rimessa,

congiuntamente, allo Stato e alla Provincia: e ciò, appunto, in quanto

gli Istituti espletano insieme compiti di pertinenza provinciale e

compiti di pertinenza statale (v. la sentenza n. 2 del 1960 di questa

Corte). Se l'art. 6 non conteneva - come si vedrà - l'intera

disciplina della materia (onde è necessaria la emanazione di ulteriori

norme di attuazione), da esso traspare evidente questa direttiva,

pienamente conforme alle norme dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige, alla legislazione generale della materia e ai

principi del diritto pubblico.

L'art. 3 del D.P.R. n. 28, che, nel trasferire alle Provincie le

competenze amministrative già statali in importanti settori

dell'edilizia popolare ed economica, fece salve le disposizioni degli

articoli successivi, espressamente non volle incidere nel campo

soggetto al sistema armonico or ora descritto. E, se è vero che la

più volte citata sentenza n. 2 di questa Corte ha fatto venir meno la

seconda parte del terzo comma dell'art. 6, tale caducazione non può

importare, come conseguenza, un accrescimento delle competenze

attribuite alle Provincie dall'art. 3. La Corte ha dichiarato

illegittimo il modo in cui l'art. 6 aveva regolato il sistema di

partecipazione dello Stato e delle Provincie alla nomina degli

amministratori degli Istituti, ma non ha affatto dichiarato illegittima

la proposizione dell'art. 3, in base alla quale le ingerenze statali

nel settore degli Istituti non rientrano tra le attribuzioni trasferite

alle Provincie dallo stesso articolo. È priva di base, dunque, la tesi

secondo la quale la caducazione dell'ultima parte del terzo comma

dell'art. 6 avrebbe prodotto l'effetto di far passare alla competenza

delle Provincie la materia regolata dalla disposizione annullata.

La conseguenza della caducazione dell'ultima parte del terzo comma

dell'art. 6 non ha potuto essere se non il ripristino della situazione

normativa preesistente a quella norma di attuazione dello Statuto, e

cioè il riacquisto della operatività delle disposizioni

precedentemente in vigore circa la competenza per la "nomina degli

organi amministrativi" degli Istituti (art. 27 T. U. edilizia popolare

ed economica e art. 4 Statuto tipo approvato con R. D. 25 maggio 1936,

n. 1049).

Né può valere, in contrario, l'osservazione delle difese della

Regione e della Provincia di Bolzano, secondo la quale in tal modo si

determinerebbe un assurdo, e cioè che la dichiarazione di

illegittimità, da parte della Corte, della disposizione dell'art. 6, a

suo tempo impugnata dalla Provincia, anziché giovare a quest'ultima

(facendo venir meno la preminenza statale nell'esercizio della

competenza concorrente prevista dalla norma), la avrebbe danneggiata

(ripristinando la precedente competenza esclusiva dello Stato).

L'assurdo non esiste. Il solo risultato che si può aver di mira quando

si solleva una questione di legittimità costituzionale di un atto

normativo è quello di fare in modo che dall'ordinamento venga

eliminata una norma incostituzionale, e non anche quello di fare in

modo che sopravviva la norma più conveniente. Inoltre, nella specie,

il risultato avuto di mira con l'impugnativa era quello della

eliminazione di una norma d'attuazione di carattere permanente: e tale

risultato è stato conseguito e non per nulla pregiudicato dal

ripristino temporaneo (in attesa della emanazione di nuove norme di

attuazione) della preesistente normazione.

3. - A questo punto occorre però aggiungere che - come si è resa

conto la stessa Avvocatura dello Stato - il provvedere in ordine

all'amministrazione straordinaria di un ente inerisce a una funzione

diversa da quella relativa alla nomina degli amministratori ordinari

(cui, nella specie, si riferiva la parte venuta meno del terzo comma

dell'art. 6 del D.P.R. n. 28). Ciò è particolarmente evidente in quei

casi in cui l'amministrazione straordinaria sia attuata per ragioni di

ordine pubblico o di sicurezza nazionale, e in quelli in cui sia

attuata per ragioni di controllo repressivo; ma non è meno evidente in

quei casi nei quali - come nella specie - il provvedimento è ispirato

da ragioni di carattere conservativo, e precisamente dal fine di

assicurare il normale funzionamento dell'ente, altrimenti impossibile.

Infatti, per ragioni istituzionali, il potere di adottare provvedimenti

per una amministrazione straordinaria a fini conservativi non può

spettare se non all'organo o all'ente cui compete la direzione e la

responsabilità l'"alta sorveglianza", come si diceva una volta: v.

l'art. 44 legge 17 luglio 1890, n. 6972, sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza) del settore nel quale è inserito l'ente

della cui amministrazione si tratta (v. infatti, ad es., l'art. 46

legge sulle ist. pubbl. di assist. e benef., cit.; l'art. 1, terzo

comma, del regolamento comunale e provinciale 12 febbraio 1911, n. 297;

il testo attuale dell'art. 27 T. U. edil. pop. ed econ., più volte

cit.). E tale direzione e responsabilità non sempre compete agli

stessi soggetti cui spetta la nomina degli amministratori ordinari. Il

che appunto si verifica nel campo degli Istituti delle case popolari,

nel quale, mentre la direzione e responsabilità del settore - a

prescindere per il momento dalle Regioni ad autonomia speciale -

compete al Ministero dei lavori pubblici, il potere ordinario di nomina

degli amministratori fa capo a svariati soggetti (ai sensi dell'art. 27

T. U. edilizia popolare ed economica e dell'art. 4 dello Statuto tipo

approvato col R. D. 25 maggio 1936, n. 1049, soltanto il presidente, il

vice-presidente e uno dei consiglieri degli Istituti autonomi per le

case popolari sono nominati dal Ministro dei lavori pubblici, mentre

gli altri componenti del consiglio di amministrazione sono nominati da

altre autorità ed enti).

L'aver escluso che nel potere di "nomina degli organi

amministrativi" degli Istituti, cui si riferiva la disposizione

dell'art. 6 del D.P.R. n. 28 del 1959 caducata dalla Corte con la

sentenza n. 2, rientrassero anche i provvedimenti in materia di

amministrazione straordinaria, non importa però - come pretenderebbero

la Regione e la Provincia - che la materia dell'amministrazione

straordinaria degli Istituti sia compresa tra quelle trasferite alla

competenza amministrativa della Provincia dall'art. 3. Si è già

descritto il sistema che nelle norme di attuazione dello Statuto il

legislatore intese realizzare riguardo agli Istituti per le case

popolari. Tale sistema - non scalfito in ciò dal venir meno

dell'ultima parte del terzo comma dell'art. 6 in conseguenza della

sentenza n. 2 di questa Corte - comporta che lo Stato non ha inteso

abdicare ai provvedimenti relativi agli Istituti, quando in qualche

modo possa avervi interesse, sia pure soltanto indirettamente.

Ove si ponga mente a ciò, e si aggiunga che nel quadro del nostro

sistema legislativo i poteri in materia di amministrazione

straordinaria, del genere di quelli qui considerati, vengono

attribuiti, come si è visto, agli organi ed enti cui è commessa la

direzione e responsabilità dell'attività degli enti interessati (i

quali, per ciò che riguarda gli Istituti per le case popolari, sono,

nel Trentino-Alto Adige, a un tempo, lo Stato - e precisamente il

Ministero dei lavori pubblici - e le Provincie), risulterà chiaro che

in materia sono indispensabili, nella Regione Trentino-Alto Adige,

delle apposite norme di attuazione, dovendosi coordinare i rispettivi

poteri dello Stato e delle Provincie. Tali norme dovranno integrare il

sistema delineato dall'art. 6 del D.P.R. n. 28 del 1959, ma fin dal

principio realizzato - come si è avvertito - in modo non compiuto

(cfr., per un caso analogo, la recente sentenza n. 19 di questa Corte).

Onde, fin quando le norme necessarie non saranno state emanate, dovrà

considerarsi in vigore la disciplina preesistente, e precisamente

quella prevista dall'art. 27 T. U. edilizia popolare ed economica, e

successive modificazioni.

4. - Questa conclusione presuppone superata in senso negativo la

questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla difesa della

Provincia, circa un preteso contrasto tra l'art. 3 della legge 1 marzo

1952, n. 113 (che ha aggiunto al citato art. 27 la disposizione secondo

la quale, "quando ricorrano gravi motivi, il Ministro dei lavori

pubblici può, con decreto, revocare il presidente dall'incarico e

sciogliere il consiglio di amministrazione"), e gli artt. 11 e 13 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (che attribuiscono alle

Provincie di questa Regione competenza legislativa e amministrativa in

materia di case popolari). La Corte ritiene, infatti, che tale

questione sia manifestamente infondata, onde non è il caso di

trattarla in apposito giudizio e di rinviare intanto la presente causa

(in conformità di quanto è stato fatto in altro caso con la recente

ordinanza n. 22 di questa Corte).

In relazione alla materia che forma oggetto del presente giudizio,

le innovazioni introdotte dalla denunciata legge del 1952 sono due:

l'una consiste nell'aver sostituito, per i provvedimenti di

scioglimento (e quindi per quelli relativi all'amministrazione

straordinaria) degli Istituti per le case popolari - provvedimenti già

previsti dall'art. 17 del R. D. 30 aprile 1936, n. 1031, in

conformità, del resto, coi principi generali in materia di enti

pubblici - la competenza ministeriale a quella regia; l'altra - meno

rilevante - consiste nell'aver impiegato una formula più sintetica

("gravi motivi") per indicare i casi nei quali detti provvedimenti

possono essere adottati (la vecchia formula disponeva che lo

scioglimento delle amministrazioni ordinarie degli Istituti potesse

aver luogo "quando, richiamate all'osservanza di obblighi loro imposti

dalla legge o dallo statuto persistano a violarli, o quando per altri

motivi diano luogo a gravi inconvenienti che ne compromettano il

regolare funzionamento"). Non si tratta cioè dell'attribuzione allo

Stato, ex novo, di competenze che prima non gli appartenevano e che

precetti costituzionali destinano a un ente locale, bensì della

semplice modificazione della disciplina di una attività già da

vecchia data di pertinenza statale.

Orbene, ove una norma costituzionale di contenuto innovativo (come

è il caso per quelle relative alle attribuzioni delle Provincie del

Trentino - Alto Adige in materia di case popolari) abbisogni, per

diventare operante, di disposizioni di attuazione, come non possono, in

virtù della sola emanazione di quella norma, esser ritenute

costituzionalmente illegittime, fin quando abbia luogo l'adattamento,

le preesistenti norme della materia, temporaneamente sopravviventi,

sempre che non urtino contro altri precetti costituzionali, così non

lo possono le norme modificative e integrative di queste ultime. Se un

comportamento non conforme ai precetti costituzionali può esservi in

simili casi, esso consisterà, eventualmente - se e in quanto possa

esservi responsabilità nel ritardo -, nella mancata emanazione delle

disposizioni di attuazione, ma non certo nella sopravvivenza della

normazione preesistente, e nelle eventuali modificazioni di essa, salvo

che queste urtino contro altri precetti costituzionali.

5. - Siccome in attesa delle necessarie norme di attuazione dello

Statuto regionale in materia di amministrazione straordinaria degli

Istituti per le case popolari, finora mai emanate (onde non ha ragion

d'essere in proposito la distinzione tra una situazione normativa

anteriore e una posteriore alla sentenza n. 2 di questa Corte, sulla

quale insiste la difesa della Regione), è tuttora in potere del

Ministro dei lavori pubblici di provvedere al riguardo, anche in

relazione agli Istituti per le case popolari della Regione

Trentino-Alto Adige, ai sensi dell'art. 27 T. U. edilizia popolare ed

economica modificato dall'art. 3 legge 1 marzo 1952, n. 113, il ricorso

proposto dalla Regione nei confronti del decreto ministeriale 20

gennaio 1960 deve essere dichiarato infondato e deve essere respinto.

Per contro deve essere accolto il ricorso proposto dallo Stato, e

devono essere annullati i provvedimenti adottati dalla Provincia di

Bolzano rispettivamente il 2 e il 4 febbraio 1960.