Sentenza n. 43/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Toscana notificati il

4 e 18 luglio 1991, depositati in Cancelleria il 22 e 31 luglio 1991,

per conflitti di attribuzione sorti a seguito del provvedimento del

Commissario del governo prot. 4.14.14/5-907/91 del 26 giugno 1991 con

cui, ai sensi e per gli effetti del decreto-legge 6 febbraio 1991, n.

35 conv. in legge n. 111 del 1991, i dott.ri Renato De Carlo ed

Enrico Giolli sono stati nominati, rispettivamente, amministratori

straordinari delle Uu.ss.ll. n. 32 Amiata e n. 11 Mugello Val di

Sieve ed iscritti rispettivamente ai nn. 35 e 36 del registro

conflitti 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi notificati, rispettivamente, il 4 ed il 18 luglio

1991, la Regione Toscana ha impugnato due provvedimenti del

Commissario del governo - in data 26 giugno 1991 - di nomina di

amministratori straordinari di unità sanitarie locali ai sensi del

d.-l. 6 febbraio 1991, n. 35, conv. nella legge 4 aprile 1991, n.

111.

Nei ricorsi si espone che l'ora detto Commissario aveva provveduto

a tali nomine in quanto quelle effettuate dalla Giunta regionale

erano state annullate dalla Commissione di controllo

sull'amministrazione regionale. Secondo la regione, i provvedimenti,

così adottati, avrebbero violato le competenze regionali in materia

di assistenza sanitaria, nonché i princìpi generali in materia di

controlli sostitutivi sugli atti amministrativi regionali.

Si deduce al riguardo che l'art. 1 del d.-l. n. 35 del 1991

prevedeva che la nomina degli amministratori straordinari delle

unità sanitarie locali dovesse avvenire, entro un termine perentorio

(il 15 giugno 1991), da parte delle regioni e che, in caso di mancata

nomina entro tal termine, dovesse provvedervi il Commissario del

governo.

Rileva inoltre il ricorso che alla mancata nomina - espressamente

prevista dall'art. 1 cit. - non può essere equiparato l'annullamento

della nomina tempestivamente effettuata, con la conseguenza che gli

atti impugnati sarebbero illegittimi, essendo stati emanati al di

fuori dall' ipotesi in relazione alla quale il potere sostitutivo è

stato attribuito al Commissario del governo.

La difesa della regione sostiene che la norma attributiva di detto

potere non è suscettibile di applicazione analogica, tenuto conto

del carattere eccezionale della potestà sostitutiva attribuita a

organi dello Stato in materia di competenze regionali

costituzionalmente garantite.

Ricordata la giurisprudenza di questa Corte al riguardo, la

regione afferma che le condizioni di legittimità inerenti

all'attribuzione di tali poteri sostitutivi debbono essere tenute

presenti nell'interpretazione delle norme che li prevedono.

In particolare sottolinea che, secondo i principi enunciati dalla

giurisprudenza costituzionale, detti poteri sono correlati a

comportamenti omissivi, dai quali è concettualmente e giuridicamente

differenziata l'ipotesi in cui l'atto che la regione doveva emanare

sia stato tempestivamente emanato, ma sia stato poi annullato in sede

di controllo. Inoltre, una interpretazione che equiparasse le due

situazioni, porrebbe la norma in contrasto con l'art. 97 Cost.,

poiché l'intervento sostitutivo del Commissario del governo

conseguirebbe ad un atto di annullamento disposto da un organo (la

Commissione di controllo) del quale il Commissario del governo è

presidente, con una commistione di ruoli contraria al principio del

buon andamento della pubblica amministrazione.

Nel ricorso si sottolinea, infine, che i poteri sostitutivi

debbono essere esercitati nel rispetto del principio di "leale

cooperazione", mentre ciò nel caso di specie non è avvenuto,

poiché il Commissario del governo, senza alcuna intesa con la

regione, ha esercitato i poteri sostitutivi nello stesso giorno in

cui sono stati annullati i provvedimenti regionali di nomina. In

proposito la regione deduce che l'art. 1 del d.-l. n. 35 del 1991 -

interpretato in conformità dei principi costituzionali - deve

ritenersi imponga modalità di collaborazione con la regione, da

esplicarsi nella forma dell'intesa, le quali non potevano essere

legittimamente eluse.

2. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, col patrocinio dell'Avvocatura generale dello

Stato, deducendo che col conflitto la regione, nella sostanza,

contesta - sia pure sotto il profilo interpretativo - la legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma ottavo, del d.-l. n. 35 del 1991,

così come convertito dalla legge 4 aprile 1991, n. 111. La questione

sarebbe, pertanto, inammissibile.

Nel merito l'Avvocatura generale dello Stato rileva che nel caso

di specie non si è trattato di applicazione analogica dell'art. 1,

comma ottavo, suddetto, poiché l'annullamento dell'atto di nomina

comporta la mancanza della nomina entro il termine assegnato alla

regione.

Conclude, pertanto, chiedendo che il ricorso sia comunque

rigettato.

Con memoria depositata il 4 dicembre 1991, la Regione Toscana ha

dedotto che, dopo la proposizione dei ricorsi e il deposito dell'atto

di costituzione da parte dell'Avvocatura dello Stato, questa Corte -

con sentenza n. 386 del 1991 - ha dichiarato l'illegittimità

costituzionale dell'art. 1, commi settimo e ottavo, del d.-l. 6

febbraio 1991, n. 35, nel testo di cui alla legge di conversione,

nelle parti in cui attribuiscono al Commissario del governo i poteri

sostitutivi ivi previsti. Ha insistito, pertanto, nelle proprie

precedenti conclusioni, sostenendo che in base alla citata sentenza

deve ritenersi ormai privo di ogni fondamento il potere sostitutivo

esercitato con gli atti impugnati. Considerato in diritto

1. - I ricorsi hanno per oggetto l'impugnativa di due

provvedimenti di analogo contenuto e sono stati proposti deducendo

profili d'illegittimità in tutto simili. I relativi giudizi vanno

pertanto riuniti per essere definiti con un'unica sentenza.

2. - Questa Corte è chiamata a decidere se i provvedimenti di

nomina, da parte del Commissario del governo presso la Regione

toscana, di due amministratori straordinari di unità sanitarie

locali - nell'esercizio del potere sostitutivo previsto dall'art. 1

del d.-l. n. 35 del 1991, nel testo di cui alla legge di conversione

4 aprile 1991, n. 111 - a seguito dell'annullamento delle nomine

effettuate dalla regione, violino le competenze regionali, in materia

di assistenza sanitaria, nonché i principi generali in tema di

controlli sostitutivi sugli atti amministrativi regionali, in quanto:

a) sarebbero stati emanati al di fuori della previsione dell'art. 1

del d.-l. n. 35 del 1991 cit., che si riferisce all'ipotesi di

mancata nomina, entro il termine previsto, dei commissari

straordinari da parte della regione e tale norma non è applicabile

nell'ipotesi di annullamento di nomine tempestivamente effettuate; b)

sarebbero stati comunque emanati senza alcuna forma d'intesa con la

regione; c) sarebbero, in ogni modo, illegittimi, per la sopravvenuta

declaratoria di incostituzionalità dell'art. 1 del d.-l. n. 35 del

1991 nel testo di cui alla legge di conversione, nella parte in cui

attribuiva al Commissario del governo i poteri sostitutivi previsti

ai commi settimo e ottavo.

3. - I ricorsi vanno accolti in relazione a tale ultimo,

assorbente profilo.

Invero, in ordine alla nomina dei commissari straordinari delle

unità sanitarie locali, l'art. 1, comma ottavo, del d.-l. 6 febbraio

1991, n. 35, nel testo di cui alla legge di conversione 4 aprile

1991, n. 111, aveva disposto che gli amministratori straordinari

dovessero essere scelti, entro il 15 giugno 1991, tra i soggetti

indicati dal comitato di garanti, che all'uopo doveva proporre almeno

una terna di nominativi individuati nell'elenco di cui al precedente

comma settimo. Nel caso che, per indisponibilità dei soggetti

indicati nella terna o per altri motivi, non fosse possibile

effettuare la scelta dell'amministratore straordinario nell'ambito

della designazione del comitato di garanti, la giunta della regione o

della provincia autonoma era tenuta a deliberare la nomina, con

provvedimento motivato, scegliendo nominativi compresi nel predetto

elenco. Qualora il comitato di garanti non formulasse la proposta

entro il termine suindicato, alla nomina doveva provvedersi,

designando un soggetto inserito nel menzionato elenco, prescindendo

dalla proposta. In caso di mancata nomina da parte delle regioni o

delle province autonome entro il termine, ad essa doveva procedere il

Commissario del governo.

Poiché nelle materie di competenza regionale, poteri sostitutivi

possono essere attribuiti solo ad organi di governo - e tali non sono

i Commissari governativi presso le regioni a statuto ordinario -

questa Corte, con la sentenza n. 386 del 17 ottobre 1991, ha

dichiarato l'illegittimità del suddetto art. 1, comma ottavo, del

d.-l. n. 35 del 1991, come modificato dalla legge di conversione n.

111 del 1991.

In conseguenza di tale declaratoria d'illegittimità

costituzionale, i Commissari del governo non sono più titolari del

potere sostitutivo, di cui è questione. Viene, dunque, a mancare il

fondamento (con la possibilità di ulteriore adozione) di atti, come

quelli in questione.

Gli impugnati provvedimenti di nomina degli amministratori

straordinari delle unità sanitarie locali - adottati dal Commissario

del governo presso la Regione toscana, in sostituzione degli organi

regionali - sono pertanto illegittimi e vanno annullati, per essere

stati emanati da autorità sprovvista di potere.