Sentenza n. 43/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, recante: "Istituzione del servizio sanitario nazionale", e

successive modificazioni e integrazioni, limitatamente a:

Articolo 63, comma 2: "I cittadini che, secondo le leggi vigenti,

non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico di natura

pubblica sono assicurati presso il servizio sanitario nazionale nel

limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del

disciolto INAM."; comma 3, limitatamente alle parole: "di cui al

comma precedente", alle parole: "per l'assistenza di malattia," e

alle parole ",valido anche per i familiari che si trovino nelle

condizioni indicate nel precedente comma";

Nonché del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante:

"Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", così come

sostituito dall'articolo 10 del decreto legislativo 7 dicembre 1993,

n. 517, limitatamente a:

Articolo 9, comma 1, primo periodo, limitatamente alla parola:

"integrativi" e alle parole: "aggiuntive rispetto a quelle" e,

secondo periodo, limitatamente alla parola: "integrativi"; comma 2,

limitatamente alla parola: "integrativo"; comma 3, limitatamente alla

parola: "integrativi"; comma 4, limitatamente alla parola:

"integrativi"; giudizio iscritto al n. 125 del registro referendum.

Viste l'ordinanza del 713 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha

dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di

correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi l'avvocato Gianfranco Palermo per i presentatori Daniele

Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia e gli avvocati Amos

Andreoni e Vittorio Angiolini per la Federazione dei Verdi ed altri,

per il Comitato per le libertà e i diritti sociali e per il Partito

della Rifondazione comunista.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, esaminata la richiesta di referendum popolare, presentata da

quattordici elettori, concernente parti di alcuni articoli della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 e del decreto legislativo 30 dicembre

1992, n. 502, verificata la regolarità della richiesta, ne ha

dichiarato la legittimità con ordinanza del 7-13 dicembre 1999.

La richiesta di referendum, quale risulta anche dalla successiva

ordinanza del 21 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale ha

apportato una correzione materiale al quesito, ha per oggetto la

seguente domanda: "Volete voi che sia abrogata la legge 23 dicembre

1978, n. 833, recante: "Istituzione del servizio sanitario

nazionale", e successive modificazioni e integrazioni, limitatamente

a:

Articolo 63, comma 2: "I cittadini che, secondo le leggi vigenti,

non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico di natura

pubblica sono assicurati presso il servizio sanitario nazionale nel

limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del

disciolto INAM."; comma 3, limitatamente alle parole: "di cui al

comma precedente", alle parole: "per l'assistenza di malattia," e

alle parole: ", valido anche per i familiari che si trovino nelle

condizioni indicate nel precedente comma";

Nonché il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante:

"Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", così come

sostituito dall'articolo 10 del decreto legislativo 7 dicembre 1993,

n. 517, limitatamente a:

Articolo 9, comma 1, primo periodo, limitatamente alla parola:

"integrativi" e alle parole: "aggiuntive rispetto a quelle" e,

secondo periodo, limitatamente alla parola: "integrativi"; comma 2,

limitatamente alla parola: "integrativo"; comma 3, limitatamente alla

parola: "integrativi"; comma 4, limitatamente alla parola:

"integrativi"?".

Al fine di identificare l'oggetto del referendum l'Ufficio centrale

ha anche stabilito (in applicazione dell'art. 32, ultimo comma, della

legge n. 352 del 1970, introdotto dall'art. 1 della legge 17 maggio

1995, n. 173) la seguente denominazione: "Servizio sanitario

nazionale: Abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio per

l'assicurazione obbligatoria contro le malattie. Libertà di

scegliere tra Servizio e assistenza privata".

2. - Avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33, terzo comma,

della legge n. 352 del 1970, i signori Daniele Capezzone, Michele De

Lucia, Mariano Giustino, presentatori della richiesta di referendum

rappresentati e difesi dall'avv. Gianfranco Palermo, hanno depositato

l'8 gennaio 2000 una memoria, per illustrare le ragioni a sostegno

dell'ammissibilità del referendum.

I promotori ritengono che il quesito referendario non incida

sull'esistenza e sull'organizzazione del Servizio sanitario nazionale

né sulla garanzia costituzionale di tutela della salute e sulla

erogazione delle prestazioni gratuite dovute agli indigenti. Il

quesito non riguarderebbe, inoltre, né il sistema di finanziamento

mediante lo strumento fiscale né la contribuzione solidaristica.

Ad avviso dei promotori, rimarrebbe inalterato l'obbligo di

assicurazione contro le malattie (previsto dall'art. 63, primo comma,

della legge n. 833 del 1978, non coinvolto nella richiesta di

abrogazione), mentre verrebbe abrogata la norma che ne attribuisce

l'esclusiva al Servizio sanitario nazionale, mediante l'automatica

costituzione per legge di un rapporto assicurativo con tale Servizio.

Questa esclusiva non sarebbe parte inscindibile del diritto alla

tutela della salute, garantito dalla Costituzione (art. 32).

Ad avviso dei promotori, a seguito dell'eventuale abrogazione il

principio di obbligatorietà del rapporto assicurativo troverebbe

attuazione in un sistema pluralistico, nel quale, secondo princìpi

di diritto comune, non potrebbero essere imposti contributi

assicurativi a favore del Servizio sanitario nazionale, in mancanza

di un rapporto di assicurazione con lo stesso. La generale previsione

di un obbligo contributivo sarebbe da tener ferma nei limiti della

funzione solidaristica, mentre tale obbligo risulterebbe privo di

causa per il rapporto assicurativo facoltativo.

Sarebbe coerente con questa impostazione la richiesta abrogazione

anche di alcune parole dell'art. 9 del decreto legislativo n. 502 del

1992 e del terzo comma dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978.

3. - Il 10 gennaio 2000 hanno depositato separati "atti di

intervento, memoria e contributo istruttorio" il Partito della

Rifondazione comunista, in persona del segretario generale on. Fausto

Bertinotti; la Federazione dei Verdi, in persona del responsabile

nazionale del settore economia-lavoro sen. Natale Ripamonti,

l'Associazione nazionale per la sinistra, in persona del presidente

on. Sergio Garavini, e Alfiero Grandi, nella sua qualità di

responsabile lavoro dei D.S.-Democratici di sinistra; il Comitato per

le libertà e i diritti sociali, costituito in Milano in data 2

dicembre 1999, in persona del presidente Paolo Cagna Ninchi. Tutti

sostengono, preliminarmente, la propria legittimazione ad intervenire

nel procedimento ed a presentare una memoria e un contributo

istruttorio, ed offrono argomenti a sostegno della inammissibilità

del referendum.

Il 12 gennaio 2000 anche il Sindacato dirigenti medici e

professionisti del Servizio sanitario nazionaleDIRSAN, in persona del

segretario generale Giuseppe Di Pietro, ha depositato una memoria per

esporre argomenti a sostegno dell'inammissibilità del referendum.

4. - In camera di consiglio è stato ascoltato, per i promotori,

l'avvocato Gianfranco Palermo, il quale ha ribadito ed illustrato le

argomentazioni a sostegno dell'ammissibilità del referendum.

Sono stati inoltre ascoltati gli avvocati Angiolini e Andreoni per

la Federazione dei Verdi e gli altri che con essa hanno depositato

una memoria, per il Partito della Rifondazione comunista e per il

Comitato per le libertà e i diritti sociali. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito della

ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 7 13 dicembre

1999, che ne ha dichiarato la legittimità, investe:

a) parte della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del

servizio sanitario nazionale): precisamente l'intero secondo comma

dell'art. 63 (il quale dispone che i cittadini che, secondo le leggi

vigenti, non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico

di natura pubblica sono assicurati presso il Servizio sanitario

nazionale nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli

assicurati del disciolto INAM) ed alcune parole del terzo comma dello

stesso articolo;

b) parte del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502

(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421): precisamente

alcune parole o locuzioni dell'art. 9, relativo a forme integrative

di assistenza sanitaria.

2. - Sciogliendo la riserva formulata nel consentire l'audizione in

camera di consiglio, oltre che dei presentatori del referendum, anche

degli altri soggetti interessati che hanno depositato nei termini una

memoria, si deve preliminarmente ritenere che, in questo particolare

procedimento, è in facoltà della Corte compatibilmente con la

struttura, la funzione e la scansione temporale della procedura

stabilita dal legislatore raccogliere ed ascoltare le osservazioni

relative alla legittimità costituzionale della richiesta di

referendum, anche se esse provengono da soggetti diversi da coloro ai

quali l'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 espressamente

attribuisce il diritto di depositare memorie (v. sentenza n. 31 del

2000).

3. - Nella parte in cui investe l'art. 63 della legge istitutiva

del Servizio sanitario nazionale, l'attuale quesito referendario

ripropone sostanzialmente una analoga richiesta di referendum in

precedenza dichiarata inammissibile (sentenza n. 39 del 1997). Allora

si proponeva la soppressione non dell'intero testo normativo recato

dal secondo comma dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978, ma solo

di una parte di quest'ultima disposizione. La proposta di

soppressione riguardava un insieme di locuzioni, sottratte le quali

dall'art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978, sarebbe

risultato che i cittadini non sono tenuti all'iscrizione presso il

Servizio sanitario nazionale. Al medesimo esito normativo, della non

obbligatorietà della iscrizione al Servizio sanitario nazionale, si

perverrebbe ora sopprimendo l'intero comma. In entrambi i casi

l'effetto prefigurato dai promotori è il medesimo: rendere possibile

l'adempimento dell'obbligo di assicurazione contro le malattie, che

permarrebbe, mediante la scelta di una assicurazione privata in

alternativa al Servizio sanitario nazionale, cui verrebbe sottratta

la esclusiva titolarità del rapporto assicurativo.

Ma il contenuto obiettivo della proposta abrogazione non raggiunge

questo esito, pur indicato nella denominazione della richiesta di

referendum, e si manifesta anzi completamente infruttuoso.

La principale disposizione investita dalla proposta di abrogazione

(art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978), nello stabilire che

i cittadini, i quali non erano tenuti (quando la legge è stata

emanata) all'iscrizione ad un istituto mutualistico, venivano

assicurati presso il Servizio sanitario nazionale nel limite delle

prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM,

stabiliva una regola diretta ad attuare la transizione dal sistema

mutualistico, basato su un regime di assicurazione per categorie, ad

un sistema di sicurezza sociale per tutta la popolazione, attuato

mediante il Servizio sanitario nazionale, sin dall'origine costituito

da funzioni, strutture e servizi diretti a garantire a tutti i

cittadini i livelli di protezione stabiliti dal piano sanitario. Tale

transizione è ormai compiuta. Non si è più, dunque, in presenza di

un rapporto assicurativo, sia pure obbligatorio, né di prestazioni

sanitarie dovute in ragione, se non in corrispettivo, di un

contributo. Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del

1978, sul quale non incide il quesito referendario, è caratterizzato

dalla universalità dell'assistenza, garantita dal Servizio sanitario

nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente

dalla legge, mentre l'iscrizione negli elenchi degli utenti (prevista

dall'art. 19 della stessa legge) costituisce solo un adempimento

amministrativo per l'organizzazione delle prestazioni (sentenza n. 39

del 1997).

La non configurabilità, nel contesto del sistema legislativo, di

un meccanismo assicurativo, il quale costituirebbe invece il

presupposto dell'iniziativa referendaria, è ancor più accentuata

dalla avvenuta abrogazione dei contributi per il Servizio sanitario

nazionale, disposta contestualmente al finanziamento dello stesso

Servizio mediante il gettito fiscale previsto dal decreto legislativo

15 dicembre 1997, n. 446, che ha istituito l'imposta regionale sulle

attività produttive (in particolare artt. 36, 38 e 39).

In definitiva l'eventuale soppressione del secondo comma dell'art.

63 della legge n. 833 del 1978 non conseguirebbe l'effetto abrogativo

prefigurato, che si vorrebbe far consistere nella possibilità di

uscire dal Servizio sanitario nazionale scegliendo una assicurazione

privata. Mentre la soppressione di alcune parole del terzo comma

dello stesso art. 63 prefigurerebbe la reintroduzione del contributo

che, per i cittadini, è stato soppresso.

4. - Neppure la complementare richiesta di intervento soppressivo

nel testo dell'art. 9 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.

502 vale a conseguire l'effetto abrogativo prefigurato.

La eliminazione sia dell'aggettivo che qualifica come "integrativi"

i fondi destinati a forme integrative di assistenza sanitaria, sia

della locuzione che qualifica come "aggiuntive" le prestazioni da

essi assicurate, non porta alla soppressione di parole di per sé

espressive di un autonomo e proprio contenuto normativo e non

determina la sottrazione di alcun contenuto normativo dalla

disposizione nella quale tali parole sono inserite. Difatti,

soppresse quelle parole, non muterebbe la configurazione della

struttura e della funzione dei fondi sanitari integrativi, quali

risultano dal contesto della disciplina normativa complessiva (si

vedano, tra l'altro, l'art. 8-quater comma 1, del decreto

legislativo n. 502 del 1992 e l'art. 122 del decreto legislativo 31

marzo 1998, n. 112).

Ciò senza considerare che l'art. 9 del decreto legislativo n. 502

del 1992 è stato integralmente sostituito dall'art. 9 del decreto

legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione

del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge

30 novembre 1998, n. 419), che è entrato in vigore, anche se le sue

disposizioni, relative ai fondi integrativi del Servizio sanitario

nazionale, acquistano efficacia e, quindi, divengono operative con la

nuova disciplina del loro trattamento fiscale.

5. - In conclusione per un verso la richiesta di referendum non è

idonea ad incorporare il quesito referendario prefigurato dai

proponenti e non consente all'elettore una scelta che consegua gli

effetti annunciati, sicché manca la possibilità per gli elettori di

esprimere un voto referendario consapevole dei suoi effetti

normativi. Per altro verso, in assenza di un significativo contenuto

abrogativo - non essendo tale la soppressione di disposizioni e di

frammenti di disposizione cui non consegua alcun utile risultato, né

tantomeno il risultato prefigurato dai promotori quale si desume, tra

l'altro, dalla denominazione del referendum - si attribuirebbe al

quesito referendario in esame una funzione esclusivamente

propositiva, estranea all'istituto del referendum per la abrogazione

totale o parziale di una legge, quale è previsto dall'art. 75 della

Costituzione.