Sentenza n. 432/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Abruzzo notificato

l'11 aprile 1994, depositato in cancelleria il 19 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito: a) del provvedimento

adottato con ordinanza del giudice per le indagini preliminari presso

il Tribunale di Pescara del 2 febbraio 1994 (n. 920/1992 R.G.N.R. -

n. 3417/1992 R.G. G.I.P.) nei confronti del sig. Attilio D'Amico,

consigliere regionale, per aver concorso alla formazione del disegno

di legge regionale recante "Misure urgenti per il settore trasporti

locali" di cui alla delibera della Giunta n. 1476/C del 19 marzo

1987; b) di ogni altro atto di tale procedimento penale, compresa la

richiesta della Procura della Repubblica presso il Tribunale di

Pescara del 27 gennaio 1994; c) del decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri dell'8 febbraio 1994 con cui il consigliere

D'Amico è stato sospeso dalla carica; ricorso iscritto al n. 7 del

registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato Carlo Mezzanotte per la Regione Abruzzo e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 11 aprile 1994 la Regione Abruzzo ha

sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del

Consiglio dei ministri in relazione al provvedimento restrittivo

cautelare disposto, ai sensi degli artt. 284 e 285 c.p.p., dal

giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Pescara, con

ordinanza del 2 febbraio 1994, nei confronti del consigliere

regionale Attilio D'Amico "per aver concorso alla formazione del

disegno di legge regionale avente ad oggetto "Misure urgenti per il

settore trasporti locali" di cui alla delibera di Giunta n. 1476/C

del 19 marzo 1987", nonché in relazione ad ogni altro atto del

relativo procedimento penale (ivi compresa la richiesta della Procura

della Repubblica presso il Tribunale di Pescara del 27 gennaio 1994)

ed al conseguente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri

in data 8 febbraio 1994, che ha disposto per il D'Amico la

sospensione dalla carica di consigliere della Regione Abruzzo.

La regione ricorrente espone che il giudice per le indagini

preliminari presso il Tribunale di Pescara ha adottato nei confronti

del consigliere regionale D'Amico il provvedimento restrittivo in

contestazione sul presupposto che lo stesso D'Amico avesse "preso

parte alla fase dell'iniziativa legislativa e concorso alla

formazione ed approvazione" del disegno di legge di cui sopra,

predisponendo la bozza di delibera relativa ed il prospetto

dimostrativo allegato in modo difforme sia dalle disposizioni della

legge statale n. 18 del 6 febbraio 1987, sia dallo stesso testo del

disegno di legge regionale successivamente approvato: il tutto al

fine di consentire ai titolari di concessioni del trasporto pubblico

la percezione di contributi indebiti.

Secondo la Regione, l'atto adottato dal giudice per le indagini

preliminari e tutti gli altri atti in relazione ai quali viene

sollevato conflitto verrebbero a violare l'art. 122 della

Costituzione nonché il principio secondo il quale l'esercizio delle

funzioni legislative, connotando il livello costituzionale

dell'autonomia garantita alle Regioni, non può essere sindacato da

organi giurisdizionali.

Tali atti inciderebbero, infatti, in via diretta, sulla

indipendenza politico-legislativa di un organo regionale, e, in via

mediata, sulla stessa posizione costituzionale della Regione, così

da giustificare l'ammissibilità del conflitto, mentre, nel merito,

risulterebbero lesivi della garanzia costituzionale riconosciuta ai

consiglieri regionali, in relazione all'esercizio della funzione

legislativa, dal quarto comma all'art. 122 della Costituzione.

L'organo giudiziario, imputando ad un consigliere regionale, membro

della Giunta, di aver concorso alla formazione di una delibera

concernente l'approvazione di un disegno di legge regionale, avrebbe,

pertanto, leso tale garanzia di indipendenza e di non interferenza da

parte del potere giudiziario disposta a tutela della funzione

legislativa della regione.

La ricorrente richiama, a questo proposito, la sentenza di questa

Corte n. 70 del 1985 ove la guarentigia dell'art. 122 della

Costituzione, in quanto disposta a difesa della funzione politico-legislativa, è stata riconosciuta operante anche a favore dei

consiglieri regionali che, una volta eletti componenti della Giunta,

partecipino a questo titolo all'esercizio della funzione legislativa.

La ricorrente ribadisce, infine, che l'esercizio del potere di

iniziativa legislativa, statutariamente riconosciuto alla Giunta

regionale, attiene indefettibilmente al procedimento legislativo ed

è, pertanto, tutelato dalla medesima garanzia costituzionale di

insindacabilità propria della funzione legislativa, mentre ai fini

del conflitto non potrebbe assumere rilievo il fatto che il giudice

abbia ipotizzato una difformità fra una legge ed il disegno di legge

approvato dalla Giunta regionale.

La regione conclude chiedendo a questa Corte di voler dichiarare

"che non spetta allo Stato, e per esso al giudice per l'indagini

preliminari del Tribunale di Pescara ed alla Procura della Repubblica

presso lo stesso Tribunale, sindacare - ai fini di accertamento di un

eventuale responsabilità penale - l'attività di iniziativa

legislativa posta in essere dal consigliere regionale D'Amico in

relazione al disegno di legge di cui alla delibera di Giunta n.

1476/C del 19 marzo 1987", con il conseguente annullamento di tutti

gli atti del procedimento penale e del decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri che ha sospeso il D'Amico dalla carica.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

contestando, in primo luogo, l'ammissibilità del conflitto in quanto

l'autorità giudiziaria non avrebbe posto in essere atti di

impedimento all'esercizio dell'attività legislativa della regione.

Nel merito, l'Avvocatura obbietta che l'intervento del giudice

penale sarebbe da ritenersi legittimo in quanto rivolto a sanzionare

il comportamento personale di un consigliere regionale sospettato di

aver commesso un fatto illecito nell'esercizio della propria

attività.

Infine, la difesa del resistente ritiene che sia cessata la

materia del contendere nei confronti della Presidenza del Consiglio

dei ministri per effetto della intervenuta revoca del provvedimento

di sospensione del consigliere dalla carica, conseguente alla revoca

del provvedimento restrittivo da parte dell'autorità giudiziaria. Considerato in diritto

1. - Il conflitto sollevato dalla Regione Abruzzo nei confronti

dello Stato investe: a) l'ordinanza 2 febbraio 1994 del giudice per

le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara, che ha

disposto nei confronti del consigliere regionale Attilio D'Amico la

misura della custodia cautelare in relazione al reato di cui all'art.

323 n. 1 cod. pen.; b) tutti gli atti relativi al procedimento

penale, ivi compresa la richiesta della Procura della Repubblica di

Pescara del 27 gennaio 1994; c) il decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio 1994 che, in conseguenza del

provvedimento di cui sub a), ha disposto la sospensione del D'Amico

dalla carica di consigliere regionale.

Ad avviso della ricorrente tali atti dovrebbero considerarsi

lesivi della garanzia costituzionale disposta, a tutela della

funzione legislativa affidata ai consiglieri regionali, dall'art.

122, quarto comma, della Costituzione, dal momento che il D'Amico

sarebbe stato perseguito dal giudice penale per il fatto di aver

concorso, in qualità di componente della Giunta, all'approvazione di

un disegno di legge regionale.

2. - Va preliminarmente presa in esame l'eccezione di

inammissibilità del ricorso prospettata dalla difesa statale.

Tale eccezione non può essere accolta.

Alla luce di una giurisprudenza da tempo consolidata risulta,

infatti, acquisito che "l'impiego del conflitto di attribuzione tra

Stato e regione in relazione ad atti del potere giurisdizionale

risponde a esigenza di integrazione della tutela dell'autonomia

regionale contro tutte le invasività statali", con la conseguenza

che il conflitto di attribuzione può ben trarre origine da un atto

giurisdizionale se ed in quanto lo stesso sia ritenuto lesivo di una

competenza costituzionalmente garantita alla regione, una volta

considerato che "la figura dei conflitti di attribuzione non si

restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del

medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per

sé, ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo

esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di

attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (v.

sentenze nn. 110/1970; 285/1990, 99/1991). Situazione, questa, che

ricorre pienamente in relazione alla domanda prospettata con il

ricorso in esame, dove la lesione della sfera di autonomia connessa

all'esercizio della funzione legislativa regionale viene fatta

derivare dall'asserita indebita interferenza del potere giudiziario

nella sfera di autonomia (immunità) riconosciuta dalla Costituzione

al consigliere regionale.

D'altro canto, non può neppure essere accolta la domanda avanzata

sempre dalla difesa statale in ordine alla cessazione della materia

del contendere che si sarebbe determinata in relazione al

provvedimento di sospensione dalla carica del consigliere D'Amico

adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri in data 8 febbraio

1994.

È vero che tale provvedimento, con successivo atto in data 25

febbraio 1994, è stato revocato, ma è anche vero che la sospensione

- sia pure per un tempo limitato - ha potuto in concreto operare e

produrre effetti suscettibili di permanere anche al di là della

revoca, preservando, di conseguenza, l'interesse della Regione alla

domanda formulata nel ricorso.

3. - Nel merito, il ricorso non è fondato.

Ad avviso della Regione Abruzzo il provvedimento di custodia

cautelare adottato dal giudice per le indagini preliminari del

Tribunale di Pescara nei confronti del D'Amico avrebbe inciso nella

sfera delle attribuzioni regionali attraverso la lesione della

particolare immunità garantita ai consiglieri regionali dall'art.

122, quarto comma, della Costituzione, in base al quale gli stessi

"non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e

dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni".

In proposito, va rilevato che la ricorrente fonda la propria

doglianza su due premesse, l'una riferita alla sfera di applicazione

della norma costituzionale invocata, l'altra alla qualificazione del

fatto in concreto perseguito dal giudice penale.

La regione ritiene, infatti: a) che la speciale guarentigia

sanzionata dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, in quanto

posta a tutela dell'indipendenza della funzione politico-legislativa

regionale, debba valere anche a favore dei consiglieri membri della

Giunta regionale, quando quest'organo venga a esercitare il proprio

potere statutario di iniziativa legislativa; b) che il giudice penale

abbia, nella specie, invaso la sfera coperta da tale guarentigia per

il fatto di aver perseguito un consigliere regionale, membro della

Giunta, in relazione alla formazione ed approvazione di un disegno di

legge regionale d'iniziativa della stessa Giunta, cioè in relazione

ad una attività identificabile con l'esercizio della funzione

legislativa.

La prima di tali premesse va condivisa alla luce del più recente

indirizzo espresso in materia dalla giurisprudenza costituzionale.

Questa Corte, con la sentenza n. 70 del 1985 - modificando l'avviso

in precedenza espresso nella sentenza n. 81/1975 - ha avuto, infatti,

modo di precisare che la speciale immunità sanzionata dal quarto

comma dell'art. 122 della Costituzione è destinata a coprire le

attività sia dei consiglieri regionali sia del Presidente e dei

membri della Giunta regionale, "eletti, questi ultimi, tra i

consiglieri regionali e tutti partecipanti, ad uguale titolo,

all'esercizio della funzione legislativa". E questo in relazione al

fatto che tale immunità "non intende certo assicurare una posizione

di privilegio per i consiglieri regionali, ma preservare da

interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti

alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio

regionale".

Tale indirizzo va confermato, - atteso lo speciale rapporto di

compenetrazione tra Giunta e Consiglio delineato dalla Costituzione

(art. 121, terzo comma,) - con riferimento al potere di iniziativa

legislativa attribuito alla Giunta dalla stessa Costituzione e dallo

Statuto regionale (art. 123, primo comma, della Costituzione e art.

49 dello Statuto della Regione Abruzzo).

Non può essere, invece, condivisa, alla luce dei fatti dedotti e

documentati negli atti di causa, la seconda premessa.

Il fatto è che il consigliere D'Amico - nonostante la dizione

impropriamente adottata nella richiesta della Procura della

Repubblica di Pescara del 27 gennaio 1994 - non è stato perseguito

dal giudice penale per aver concorso, in qualità di membro della

Giunta, alla formazione ed all'approvazione di un disegno di legge

regionale (delibera di Giunta n. 1476/C del 19 marzo 1987), bensì

per comportamenti tenuti anteriormente all'avvio del procedimento

legislativo e concretatisi in attività che il giudice penale assume

essere state realizzate, in concorso con soggetti non partecipi di

tale procedimento (quali il dirigente del settore trasporti della

Regione ed il legale investito della cura degli interessi

dell'A.N.A.C.), al fine di consentire la percezione di contributi

illeciti da parte di alcune imprese concessionarie. Dal che la

contestazione del reato di cui all'art. 323 n. 1 cod. pen. , che non

si riferisce al fatto di aver approvato il disegno di legge

regionale, bensì al fatto di aver precostituito, in concorso con

soggetti non legittimati all'esercizio del potere legislativo, le

condizioni per attribuire ad alcune imprese indebiti vantaggi a danno

delle finanze regionali.

La diversità dei fatti contestati rispetto agli atti del

procedimento legislativo risulta, d'altro canto, confermata dal

rilievo che l'azione penale è stata attivata soltanto nei confronti

del D'Amico (e degli altri soggetti non investiti di potere

legislativo, ritenuti concorrenti nel reato), mentre nulla è stato

contestato nei confronti degli altri componenti della Giunta, che

pure hanno concorso all'approvazione del disegno di legge in

questione.

I comportamenti per cui il D'Amico è stato perseguito e

sottoposto a misura cautelare, in quanto anteriori e differenziati da

quelli specificamente inerenti all'approvazione del disegno di legge

regionale da parte della Giunta, non possono, dunque, inquadrarsi

nell'esercizio della funzione legislativa regionale né ritenersi

coperti dalla speciale immunità di cui all'art. 122, quarto comma,

della Costituzione.