Sentenza n. 433/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo

comma, lett. a), della legge della Regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19

(Norme sul referendum consultivo per l'istituzione di nuovi Comuni, e

modificazione delle circoscrizioni e denominazioni comunali, in

attuazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione), come

modificato dalla legge della Regione Lazio 20 agosto 1987, n. 49,

nonché della legge della Regione Lazio 21 ottobre 1993, n. 56

(Istituzione del Comune autonomo di Boville comprendente le frazioni

del Comune di Marino), promosso con ordinanza emessa il 23 marzo 1995

dal T.A.R. del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Vinciguerra

Franco ed altri contro il Prefetto della Provincia di Roma ed altri,

iscritta al n. 391 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Vinciguerra Franco ed altri, del

Comune di Boville e della Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 luglio 1995 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Alessandro Pace per Vinciguerra Franco ed altri,

l'avvocato Giorgio Marino per il Comune di Boville e gli avvocati

Aldo Rivela e Achille Chiappetti per la Regione Lazio;

Ritenuto in fatto

1. - Avanti il T.A.R. del Lazio è stato impugnato il decreto di

sospensione della indizione dei comizi elettorali del Comune di

Marino, quale primo atto inteso a dare esecuzione alla istituzione

del Comune autonomo di Boville, per separazione da quello di Marino.

I ricorrenti, tra gli altri motivi, hanno prospettato la

violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione, da parte

dell'art. 1, comma secondo, lett. a), della legge della regione Lazio

8 aprile 1980, n. 19 (con conseguente illegittimità derivata del

decreto prefettizio impugnato), in quanto sono stati chiamati ad

esprimersi sul referendum soltanto i cittadini residenti nelle

frazioni da distaccare e non tutti i cittadini di Marino.

Con un secondo ricorso, riunito in sede di trattazione al primo,

è stato altresì impugnato, per i medesimi motivi, il decreto di

nomina del Commissario prefettizio per la provvisoria amministrazione

del Comune di Boville.

2. - Il T.A.R. remittente premette di aver già sollevato medesima

questione di costituzionalità nel giudizio a quo, decisa, nel senso

dell'inammissibilità con sentenza n. 468 del 1994 di questa Corte,

in quanto era stata impugnata la sola norma di legge regionale

disciplinante il referendum consultivo per l'istituzione di nuovi

Comuni (nell'ipotesi di scorporo da aree comunali di più vasta

dimensione), ma la questione non era stata estesa anche alla legge

della Regione Lazio n. 56 del 1993 istitutiva del Comune di Boville,

e costituente l'atto finale del procedimento previsto dal secondo

comma dell'art. 133 della Costituzione; per cui, concludeva la citata

sentenza n. 468 del 1994: "ove anche, in ipotesi, fosse dichiarata

l'illegittimità costituzionale della norma regionale impugnata,

resterebbe comunque in vigore la legge regionale n. 56 del 1993 che

sorregge direttamente i provvedimenti amministrativi oggetto del

giudizio a quo, e che, naturalmente, il giudice amministrativo non

può disapplicare".

3. - Ciò posto, il T.A.R. del Lazio, nella nuova udienza di

discussione avanti a sé, sentite le parti, dichiara di prendere atto

della rilevanza da attribuire alla legge regionale 21 ottobre 1993,

n. 56 (istitutiva del Comune di Boville) e, così integrata la

questione, intende sottoporre nuovamente all'esame di questa Corte la

questione di legittimità dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della

legge della Regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19 (come modificato

dall'art. 1 della legge regionale 20 agosto 1987, n. 49), nonché

della legge della Regione Lazio 21 ottobre 1993, n. 56 (istitutiva

del Comune di Boville) per contrasto con l'art. 133, secondo comma,

della Costituzione.

La questione, sottolinea il remittente, è sicuramente rilevante

nei giudizi riuniti all'esame del Collegio, in quanto soltanto la

declaratoria di incostituzionalità delle norme suddette può portare

all'accoglimento dei ricorsi, avendo la Regione Lazio posto in essere

il procedimento referendario, prima, e istituito il Comune di

Boville, poi, sulla base delle sopraindicate norme legislative.

4. - La questione, inoltre, ad avviso del T.A.R. del Lazio appare

non manifestamente infondata.

Condividendo la tesi prospettata dai ricorrenti, il giudice a quo

ritiene che il problema di legittimità costituzionale si incentri

tutto sulla locuzione "popolazioni interessate", dettata dalla norma

costituzionale, con riferimento al fatto se queste siano solo quelle

delle frazioni che chiedono il distacco da un Comune già costituito,

ovvero se si debba intendere tutta la popolazione dell'originario

ente locale, chiamata, nel caso in esame, a consentire o meno lo

smembramento del Comune.

Entrerebbero in gioco due principi ordinamentali entrambi

rinvenienti da norme costituzionali: quello della cosiddetta

autodeterminazione, per il quale un soggetto o un gruppo può

scegliere alcune caratteristiche della propria esistenza giuridica, e

quello della volontà della maggioranza di una collettività, in base

al quale la modifica di qualsiasi elemento costitutivo deve essere

deciso dal maggior numero dei soggetti che partecipano della

originaria composizione; il tutto trasfuso nell'altro principio

ordinamentale, di carattere fondamentale, per il quale gli enti

locali sono, sì autonomi, ma non anche indipendenti, per cui ogni

loro decisione deve pur sempre rapportarsi agli interessi della

comunità organizzata in ordinamento sovrano.

5. - Ove quindi si ricerchi il "quid intermediationis", prosegue

il T.A.R. del Lazio, cioè il punto di equilibrio ordinamentale nel

quale entrambe le esigenze della collettività prima evidenziate

possono trovare una composizione soddisfacente che renda giustizia a

tutti, occorre considerare che i gruppi organizzati di carattere

pubblico, come nella specie gli enti locali di carattere comunale,

sono tali perché i singoli soggetti che ne fanno parte hanno fra

loro una qualche comunanza più o meno intensa, che non è mai solo

l'elemento oggettivo del territorio, ma che si connette ad usi,

costumi, dialetti, cemento storico, comunanze geografiche, coerenza

sociale, costumanze religiose, specificità folcloristiche, ecc., per

cui il "gruppo sociale" prima di essere tale, si "sente" tale e la

sovrapposizione istituzionale finisce soltanto per dare

riconoscimento ad una realtà già aggregata.

Le multiformi esperienze del nostro Paese, prosegue il remittente,

se hanno segnato la nascita e la consapevolezza di gruppi locali

sicuramente compatti, possono anche aver determinato il sorgere di

entità solo amministrativamente unificate, senza il supporto di

quella necessaria coscienza ordinamentale che fa diventare un ente

locale anche un gruppo omogeneo.

Se questo è probabilmente il dato di base, è fuori discussione

che l'ordinamento nazionale non può che favorire movimenti al suo

interno che tendano a compattare e ad omogeneizzare le singole

strutture sociali di cui esso si compone.

Non, quindi, le richieste di qualsiasi gruppo in qualsiasi momento

potrebbero esser prese in considerazione per smembrare unità sociali

che presentano caratteri di compattezza, ma soltanto quelle che

provengono da un gruppo che ha una nitida differenziazione

complessiva che lo rende già di per sé autonomo, come è potuto

accadere per il recente scorporo del Comune di Fiumicino dal Comune

di Roma, dove era evidente il rapporto puramente amministrativo che

collegava le due comunità.

In casi del genere, sostiene il remittente, è fuor di dubbio che

basti la manifestazione della volontà del gruppo che intende

distaccarsi; questo è già esistente come fatto sociologicamente

distinto, è collegato con un'area geografica eccentrica rispetto al

capoluogo, ed ha quindi una sua caratterizzazione distintiva, per cui

l'autonomia amministrativa non può che discendere dalla volontà

degli autonomisti, potendosi vanificare un fatto naturale per una

questione di maggioranza già di per sé precostituita, nel caso si

ammettesse al voto l'intera cittadinanza.

Diverso sarebbe, invece, il caso, come nel Comune di Marino,

allorquando la richiesta di distacco non proviene da una precisa e

ben identificata (per elementi storico-sociali propri) comunità di

cittadini, ma scaturisce invece dall'interno della stessa comunità,

da parte di quasi i due terzi dei cittadini dell'originaria

comunità, perché in questo caso non si tratta di far conseguire

l'autonomia ad un gruppo che già la possiede, ma si tratta invece di

operare uno smembramento di una collettività organica, determinando,

essa sì, una suddivisione che può essere artificiale e che, quindi,

l'ordinamento ha tutto l'interesse ad evitare.

In tali casi, sostiene il T.A.R., tutti debbono essere chiamati a

poter manifestare il loro voto circa la volontà di smembrare o meno

la collettività locale da tempo esistente, come pure è avvenuto nel

recente referendum per la separazione tra Venezia e Mestre, dove

appunto non si è trattato di un piccolo ed identificato gruppo che

chiedeva il distacco da un capoluogo, ma di due notevoli entità di

un'unica comunità, con vari collegamenti.

Quanto, infine, alla illegittimità costituzionale della Legge

regionale istitutiva del Comune di Boville, essa risulterebbe

direttamente conseguenziale alla dichiarazione d'illegittimità della

impugnata norma regionale che disciplina il procedimento

referendario.

6. - Ha depositato atto di costituzione, fuori termine, il

Presidente della Giunta regionale del Lazio concludendo per

l'inammissibilità, o comunque per l'infondatezza, della questione.

7. - Si è costituito in giudizio il Comune di Boville, in persona

del Commissario prefettizio pro-tempore, instando per la

dichiarazione d'inammissibilità o d'infondatezza della questione.

La difesa del Comune rileva che a seguito della citata sentenza n.

468 del 1994 di questa Corte il T.A.R. del Lazio ha ritenuto di dover

estendere la già sollevata eccezione di incostituzionalità anche

alla legge regionale n. 56 del 1993, quasi intendendo la suddetta

decisione di inammissibilità come prescrittiva di questo obbligo, e

soprattutto come giustificativa ex se della remissione. In realtà,

ad avviso del Comune, il giudice a quo non fornirebbe alcuna

motivazione della remissione ex novo della questione di legittimità

costituzionale.

Così facendo il T.A.R. del Lazio cadrebbe in una serie di

illegittimità che andrebbero dalla decisione in carenza assoluta di

motivazione, alla apoditticità, alla violazione del principio di

omnicomprensività della pronuncia, in virtù del quale la sentenza

determina la definizione del dedotto e del deducibile in ordine al

rapporto con essa definito.

Nel merito, il Comune di Boville si richiama agli argomenti già

esposti in occasione del precedente giudizio di costituzionalità in

ordine all'infondatezza della questione.

In prossimità dell'udienza la difesa del Comune ha depositato,

fuori termine, memoria con la quale ha ulteriormente illustrato le

proprie tesi.

8. - Si sono altresì costituiti i ricorrenti nel giudizio a quo

concludendo per la fondatezza della questione e la conseguente

dichiarazione d'illegittimità delle leggi regionali impugnate.

Dopo aver richiamato le conclusioni raggiunte dalla sent. n. 453

del 1989 di questa Corte, i ricorrenti affermano che l'indicazione

univoca che scaturisce dalla decisione è nel senso che l'ambito di

popolazione da consultare a mezzo di referendum va determinato in

relazione all'entità della modifica territoriale da attuare.

Una cosa sarebbe la erezione a Comune autonomo (o l'aggregazione

ad altro Comune) di una piccola frazione di un grande Comune, altro

è, invece, l'erezione a Comune autonomo di una larghissima parte del

territorio di un Comune preesistente, come avviene nel caso del

Comune di Marino.

Nel primo caso sarebbe di palmare evidenza che l'entità della

variazione è tale da lasciare sostanzialmente integra l'identità

non solo storico- politica, ma anche territoriale, del Comune il cui

territorio viene variato, ben potendosi ritenere che concretamente

"interessata" alla costituzione del nuovo Comune sia esclusivamente

quella piccola entità di popolazione che dovrebbe distaccarsi (basti

pensare al caso del distacco di Fiumicino e di Fregene dal Comune di

Roma).

Nel secondo, invece, il Comune preesistente sarebbe scosso nelle

sue fondamenta, in quanto la sua dimensione territoriale (se non,

addirittura, la stessa identità storico-politica) viene

profondamente incisa, potendo subire (in caso di esito positivo del

referendum) una trasformazione quantitativa di tale entità da

divenire qualitativa. In tale ipotesi la popolazione "interessata"

risulterebbe l'intera popolazione del Comune preesistente, e pertanto

tutta la popolazione della comunità interessata allo smembramento

dovrebbe esprimere il proprio punto di vista. Nessun membro di tale

popolazione potrebbe, infatti, dirsi indifferente rispetto ad un

processo di trasformazione così radicale (si pensi al distacco da

Roma di due terzi dei quartieri o anche del solo centro storico).

Secondo la stessa giurisprudenza della Corte (cfr. la già

richiamata sent. n. 453 del 1989), proseguono i ricorrenti, deve

essere sempre consultata mediante referendum quella parte di

popolazione che abbia un interesse qualificato per intervenire nei

procedimenti di variazione territoriale, in quanto si trovi in una

situazione di diretto collegamento con le modifiche territoriali

stesse. In altre parole, la nozione di "popolazione interessata" è

sempre "relativa", e va commisurata agli interessi coinvolti dalle

variazioni territoriali. In conseguenza di ciò, in casi di

variazioni non meramente parziali, ma che si risolvono in ipotesi di

scissioni o di fusioni, interessati possono considerarsi tutti gli

elettori appartenenti al Comune o ai Comuni dei quali si tratti.

In altri termini non potrebbe negarsi che, allorché la modifica

coinvolga il territorio comunale attraverso un processo di

"scissione" (come nella specie); ovvero due o più territori al fine

di una "fusione", la popolazione titolare dell'interesse qualificato

ad essere sentita a mezzo di referendum (e quindi, come tale,

"interessata") è l'intera popolazione del territorio o dei territori

in questione, in quanto coinvolta nella sua unitarietà dalla

modifica della circoscrizione territoriale.

Tale sarebbe la vicenda concernente la legge regionale in oggetto,

in relazione al Comune di Marino. Infatti, rilevano i ricorrenti, il

Comune di Marino subisce, per effetto della legge regionale n. 56 del

1993, uno smembramento del proprio territorio (che diminuisce da 2400

a 800 ettari), con conseguente notevolissima diminuzione anche dei

propri residenti (da 35.000 a 15.000). A ciò si aggiunga che,

paradossalmente, vengono a far parte del Comune di Boville proprio

quei terreni in cui si trovano i vigneti che producono il famoso

"vino di Marino", i cui proprietari vivono quasi tutti nel centro

storico di Marino. Non sarebbe dubitabile che tutta la popolazione

del Comune di Marino era, ed è, interessata all'esito della

consultazione, e che tutta la popolazione avrebbe dovuto partecipare

al referendum.

In conclusione, i ricorrenti rilevano che la illegittimità della

omessa consultazione di tutti gli elettori del Comune di Marino

risulterebbe di tutta evidenza dalle stesse cifre del referendum. Con

appena 9.901 voti su un totale di 14.898 aventi diritto al voto si è

deciso il destino di 35.000 abitanti, tutti egualmente coinvolti in

una variazione rilevantissima della realtà socio-economica della

zona in questione.

Infine, i ricorrenti evidenziano che numerose altre Regioni,

nell'adottare le rispettive leggi in materia, hanno già seguito dei

principi realmente conformi alla ratio dell'art. 133 della

Costituzione.

Esemplare sotto tale punto di vista risulterebbe la legislazione

esistente nella Regione Veneto e la prassi applicativa seguita per

l'istituzione di nuovi Comuni attraverso scorporo di frazioni di

Comuni preesistenti.

La legge regionale del Veneto 24 dicembre 1992 n. 25, in tema di

"Variazioni provinciali e comunali" stabilisce, all'art. 6, primo

comma, lett. a) che, in ipotesi di variazione di circoscrizioni

comunali, nel senso dell'istituzione di un nuovo Comune a seguito

dello scorporo di parte del territorio di uno o più Comuni, il

referendum debba riguardare l'intera popolazione del Comune di

origine se la popolazione o il territorio, che è oggetto di

trasferimento costituisce rispettivamente almeno il 30% della

popolazione od il 10% del territorio del Comune di origine. Ove

invece tali percentuali siano inferiori, allora il referendum deve

concernere solo la popolazione del territorio che è oggetto di

trasferimento (art. 6, primo comma, lett. b)).

Altre Regioni hanno invece preferito lasciare alla libera scelta

del consiglio regionale il restringere o meno l'ambito territoriale

della consultazione popolare, in ipotesi di istituzione di nuovi

Comuni, per distacco di parti di altri Comuni preesistenti (Regione

Abruzzi, Regione Sardegna, Regione Piemonte).

Ad avviso dei ricorrenti tale normativa dimostrerebbe lo stato di

disagio provato da tali Regioni, che, non avendo l'ardire di adottare

la soluzione radicale prescelta dalla Regione Lazio, sarebbero

ripiegate su una formula "pilatesca", la quale, rinviando il

problema, non lo risolve, ma evita che nella disciplina regionale

sull'istituzione di nuovi Comuni si annidino evidenti vizi di

incostituzionalità. Considerato in diritto

1. - Con sentenza n. 468 del 1994 questa Corte ha dichiarato

inammissibile per irrilevanza la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della legge

della Regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come modificato dalla legge

della Regione Lazio 20 agosto 1987, n. 49, sollevata in riferimento

all'art. 133, secondo comma, della Costituzione, dal T.A.R. del

Lazio. Il medesimo T.A.R. ha risollevato ora identica questione

estendendola anche alla legge della Regione Lazio 21 ottobre 1993, n.

56.

2. - La questione sollevata dal giudice remittente concerne la

norma che, agli effetti del referendum previsto dall'art. 133,

secondo comma, della Costituzione (potere delle Regioni, sentite le

popolazioni interessate, di istituire con legge nuovi Comuni e

modificare le loro circoscrizioni e denominazioni), stabilisce: "per

popolazioni interessate si intendono: a) nel caso di istituzione di

nuovi Comuni: gli elettori della frazione, o delle frazioni, che

devono essere erette in Comune autonomo". Poiché il giudice a quo

dubita della legittimità costituzionale di questa norma, anche la

legge n. 56 del 1993 che ha istituito il Comune di Boville, previo

referendum tenuto in applicazione della norma stessa, con la

consultazione limitata alle popolazioni delle frazioni richiedenti

l'erezione in Comune autonomo, risulterebbe conseguentemente

inficiata di illegittimità costituzionale per violazione del

medesimo art. 133, secondo comma, e pertanto anche nei confronti di

questa egli solleva questione di legittimità costituzionale.

3. - Vanno senz'altro disattese tutte le eccezioni di

inammissibilità formulate dalla difesa del Comune di Boville. Gli

argomenti addotti in ordine alla mancanza di motivazione sulla

riproposizione della questione risultano del tutto inconsistenti.

Il T.A.R. remittente ha ampiamente motivato, in punto di

rilevanza, sulla estensione della questione alla legge istitutiva del

Comune di Boville, nonché, nel merito, sui profili di illegittimità

costituzionale denunciati. Quanto poi alla eccepita violazione di un

non meglio definito principio di onnicomprensività della pronuncia

(riferito alla precedente sentenza n. 468 del 1994 di questa Corte),

che determinerebbe "la definizione del dedotto e del deducibile in

ordine al rapporto con essa definito", è sufficiente osservare che

la precedente decisione di inammissibilità della questione per

difetto di rilevanza, in quanto puramente processuale, non pregiudica

affatto la riproposizione della questione stessa, una volta eliminato

dal giudice a quo il vizio che ne precludeva l'esame del merito.

4. - Nel merito la questione è fondata.

La lettura del secondo comma dell'art. 133 della Costituzione è

chiara ed univoca: la consultazione delle popolazioni interessate è

richiesta sia per l'istituzione di nuovi Comuni, sia per la

modificazione delle loro circoscrizioni; i lavori preparatori ne

danno conferma, offrendo semmai argomento per discutere, ferma

l'obbligatorietà della consultazione, quale sia il peso effettivo da

riconoscere alla volontà espressa dagli interessati.

In linea generale, quindi, popolazioni interessate sono tanto

quelle che verrebbero a dar vita ad un nuovo Comune così come quelle

che rimarrebbero nella parte, per così dire, "residua" del Comune di

origine. Altrettanto può dirsi per i trasferimenti di popolazioni da

un Comune ad un altro in conseguenza di modificazioni delle

circoscrizioni territoriali.

Solo in casi particolari potrà prescindersi dalla consultazione

dell'intera popolazione del Comune da cui una o più frazioni

chiedano di distaccarsi. Il T.A.R. remittente, prendendo le mosse da

un episodio recente (quello dell'istituzione del Comune di Fiumicino

per distacco dal Comune di Roma), definisce tale ipotesi come quella

in cui il gruppo che chiede l'autonomia "è già esistente come fatto

sociologicamente distinto, è collegato con un'area eccentrica

rispetto al capoluogo, ed ha quindi una sua caratterizzazione

distintiva".

È una definizione tutto sommato accettabile cui può aggiungersi,

come requisito rilevante, la limitata entità sia del territorio che

della popolazione rispetto al totale.

Tutto ciò comporta comunque una valutazione di elementi di fatto

che dovrà effettuarsi caso per caso al momento di indire il

referendum consultivo.

In altra ipotesi, quella cioè di modificazione di circoscrizioni

territoriali comportante il trasferimento di una parte di popolazione

da un Comune ad un altro, questa Corte ha espresso più

sinteticamente un concetto analogo affermando che la consultazione

referendaria non va riferita all'intera popolazione residente nei due

Comuni, allorquando alla stessa "non può riconoscersi un interesse

qualificato per intervenire in procedimenti di variazione che

riguardano parti del territorio rispetto al quale essa non abbia

alcun diretto collegamento" (cfr. sentenza n. 453 del 1989).

5. - Ma, val la pena ripetere, si tratta di ipotesi particolari ed

eccezionali che non inficiano la regola generale direttamente

ricavabile dall'art. 133, secondo comma, della Costituzione, che

esige la consultazione di tutta la popolazione del Comune o dei

Comuni le cui circoscrizioni devono subire modificazione, o per la

istituzione di nuovi Comuni o per il passaggio di parti di territorio

e di popolazione da un Comune all'altro.

Nel caso che ha dato origine al giudizio a quo è pacifico che non

si verta in nessuna delle situazioni eccezionali prima descritte.

Come afferma il giudice remittente - e l'affermazione non è

contestata dalle parti - l'istituzione del nuovo Comune di Boville ha

significato per il Comune di Marino la perdita di più della metà

della popolazione, mentre la norma impugnata istituisce la regola

della sola consultazione degli "elettori della frazione o delle

frazioni che devono essere erette in Comune autonomo", in aperta

violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione.

L'accertata illegittimità costituzionale della norma comporta la

caducazione della stessa, nonché della legge 21 ottobre 1993, n. 56,

inficiata a sua volta dal procedimento referendario attuato secondo

una norma costituzionalmente illegittima.

In applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va

altresì dichiarata l'illegittimità costituzionale delle lettere d),

e) ed f) del secondo comma dell'art. 1 della legge della Regione

Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come modificato dalla legge regionale 20

agosto 1987, n. 49, che dettano regole generali limitative della

popolazione da consultare, incorrendo quindi nella medesima

violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione.

Sarà il Consiglio regionale del Lazio, ove lo ritenga necessario,

a riformulare in queste parti la legge secondo i principi affermati

nella presente decisione, tenendo conto comunque che le eccezioni

alla regola esigono sempre un accertamento di fatto da effettuarsi

caso per caso.