Sentenza n. 437/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 22, 24, 25,

26 e 27 della legge della Regione Emilia-Romagna riapprovata il 19

marzo 1990 dal Consiglio regionale avente per oggetto "Nuove norme

sul diritto allo studio universitario" promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 aprile 1990,

depositato in cancelleria il 20 aprile 1990 ed iscritto al n. 37 del

registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e

l'avv. Giandomenico Falcon per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 10 aprile 1990 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato, in relazione all'articolo 117

Cost., questione di legittimità costituzionale nei confronti degli

articoli 22, 24, 25, 26 e 27 della legge della Regione

Emilia-Romagna, riapprovata il 19 marzo 1990, recante "Nuove norme

per il diritto allo studio universitario". Con tale legge la Regione

ha inteso disciplinare organicamente la materia del diritto allo

studio universitario di cui all'art. 44 del d.P.R. 24 luglio 1977 n.

616, già regolata con la legge regionale 31 gennaio 1983 n. 8,

successivamente modificata con la legge regionale 4 agosto 1983 n.

27.

Nella legge in questione si dispone la delega delle funzioni

amministrative ai Comuni sede di università o di istituti di

istruzione superiore e si stabilisce che i Comuni stessi esercitino

le funzioni delegate avvalendosi di apposite aziende, dotate di

personalità giuridica di diritto pubblico nonché di autonomia

funzionale ed organizzativa (art. 22, secondo comma). La stessa legge

regola inoltre sia gli organi (artt. 24 e 25) che i vari tipi di

controllo (artt. 26 e 27) relativi a tali aziende.

Queste disposizioni - ad avviso del ricorrente - violerebbero i

limiti della competenza legislativa regionale di cui all'art. 117

della Costituzione, ponendosi in contrasto con la normativa statale

che disciplina le aziende speciali comunali stabilita dal T.U. 15

ottobre 1925 n. 2578, concernente l'assunzione diretta dei pubblici

servizi da parte dei Comuni e delle Province. Secondo il Presidente

del Consiglio, la legge regionale non potrebbe istituire aziende per

la gestione di servizi per i quali il citato testo unico n. 2578 del

1925 non contempla tale possibilità o, comunque, la rinvia, in

alternativa alla gestione in economia, alla scelta discrezionale

degli stessi Comuni. In ogni caso, la legge regionale non potrebbe

disciplinare la struttura ed i controlli di tali aziende in modo

difforme da quanto previsto nel richiamato testo unico.

Secondo il Presidente del Consiglio, la legge in oggetto avrebbe

altresì confuso regole tipiche delle aziende comunali con quelle

proprie degli enti strumentali regionali, creando un ente di dubbia

natura giuridica, con conseguente lesione del principio generale

della certezza del diritto.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna, che

nelle proprie deduzioni obbietta che la legge impugnata non riguarda

i servizi che i Comuni, nell'esercizio di funzioni proprie, possono

gestire in forma municipalizzata secondo la normativa del 1925,

bensì le modalità di svolgimento di una funzione amministrativa

regionale delegata ai Comuni. Il ricorso del Presidente del Consiglio

si fonderebbe, pertanto, sull'erroneo convincimento che le deleghe

regionali in materia di diritto allo studio possano essere

assoggettate alla normativa del 1925 sui pubblici servizi. In

realtà, la disciplina regionale delle funzioni di assistenza in

materia universitaria non avrebbe nulla a che vedere con i problemi

della gestione dei servizi municipalizzati, proprio perché concerne

una funzione che è e rimane regionale. Spetterebbe, pertanto, alla

Regione di individuare non solo quali competenze inerenti a tale

funzione debbano essere specificamente delegate ai Comuni, ma anche

le relative modalità di esercizio della delega, eventualmente

prevedendo - come in questo caso - l'utilizzazione di appositi enti

pubblici, distinti dall'organizzazione comunale, pur essendo con

questa collegati.

Tali enti, ad avviso della resistente, non sono, pertanto, aziende

municipalizzate, ma enti pubblici locali non territoriali,

riconducibili alla previsione dell'art. 13 del d.P.R. n. 616 del

1977. La legge regionale avrebbe, dunque, legittimamente regolato

l'istituzione di enti di tale natura, destinati ad operare in materia

trasferita alla Regione e da questa delegata ai Comuni, con la

previsione di un raccordo tra tali enti di nuova istituzione e gli

stessi Comuni. Considerato in diritto

1. - Formano oggetto d'impugnativa le disposizioni contenute negli

artt. 22, 24, 25, 26 e 27 della legge della Regione Emilia-Romagna

riapprovata il 19 marzo 1990 e recante "Nuove norme sul diritto allo

studio universitario".

Con tali disposizioni la Regione, dopo aver delegato ai Comuni sede

di università o di istituti di istruzione superiore le funzioni

amministrative concernenti gli interventi per il diritto allo studio

universitario (art. 22, primo comma), ha stabilito che per la

gestione di tali interventi gli stessi Comuni si debbano avvalere "di

un'apposita azienda, ente pubblico non economico, retta da propri

organi e dotata di personalità giuridica di diritto pubblico, di

autonomia funzionale ed organizzativa" (art. 22, secondo comma),

azienda rispetto alla quale la legge stessa formula le norme comuni

relative agli organi (art. 24), alla loro formazione (art. 25) ed ai

controlli, nella duplice tipologia del controllo sugli organi (art.

26) e del controllo sugli atti (art. 27).

Ad avviso della Presidenza del Consiglio tale disciplina

risulterebbe lesiva delle competenze spettanti al legislatore statale

ai sensi dell'art. 117 Cost. in relazione a tre diversi profili e

cioè: a) per aver imposto ai Comuni la costituzione di speciali

aziende comunali fuori delle ipotesi contemplate dal testo unico

sull'assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni e

delle Province (R.D.15 ottobre 1925 n. 2578); b) per aver sottratto

agli stessi Comuni la possibilità di scelta (consentita dall'art. 15

del richiamato testo unico) tra una gestione in economia del servizio

ed una gestione attuata attraverso aziende speciali; c) per avere

comunque compromesso il principio generale della certezza del diritto

attraverso la previsione di un ente (azienda) di dubbia natura,

caratterizzato dalla confusione tra le regole tipiche degli enti

strumentali comunali e le regole tipiche degli enti strumentali

regionali.

2. - La questione, nei termini proposti dal ricorso, non è

fondata.

L'impugnativa trova il suo presupposto principale nella tesi

secondo cui la Regione, attraverso la previsione di apposite aziende

per la gestione degli interventi relativi al diritto allo studio

universitario, avrebbe inteso istituire delle aziende comunali

speciali riconducibili alla categoria delle aziende municipalizzate

regolate dal R.D. 15 ottobre 1925 n. 2578. Tale tesi non può essere

condivisa dal momento che né la struttura né le competenze proprie

delle aziende per la gestione degli interventi per il diritto allo

studio previste nella legge impugnata - ma già istituite con la

precedente legge regionale 31 gennaio 1983 n. 8 - si presentano,

sotto alcun profilo, assimilabili a quelle che vengono a

caratterizzare, ai sensi del regio decreto n. 2578 del 1925, le

aziende municipalizzate (e ora le aziende speciali di cui all'art.

22, terzo comma, lett. c) della legge 8 giugno, 1990 n. 142). Basti

solo considerare che le aziende in questione al di là del nome

impiegato nella legge regionale - non sono chiamate a gestire

attività comunali di carattere economico ed imprenditoriale, quali

quelle esercitate attraverso le aziende municipalizzate (secondo

l'elencazione contenuta nell'art. 1 del regio decreto n. 2578),

bensì funzioni amministrative spettanti alla Regione in materia di

assistenza scolastica e destinate ad attuare il diritto allo studio,

funzioni che la legge ha ritenuto di dover affidare alla gestione di

un ente pubblico non economico, dotato di personalità di diritto

pubblico e non inquadrabile - a differenza dell'azienda

municipalizzata - nella struttura organizzativa propria del soggetto

comunale.

Il richiamo, espresso nel ricorso, alla disciplina posta dal

reggio decreto n. 2578 del 1925 in tema di aziende municipalizzate

non risulta, pertanto, appropriato.

3. - In realtà, con la disciplina in esame, la Regione non ha

inteso istituire né un'azienda municipalizzata né un ente

strumentale comunale, bensì un ente pubblico locale non

territoriale, destinato ad operare - ai sensi dell'art. 13 del d.P.R.

n. 616 del 1977 (e dell'art. 62 dello Statuto della Regione

Emilia-Romagna) - in una delle materie (assistenza scolastica)

trasferite dallo stesso d.P.R. n. 616 alla sfera regionale. Una

conferma indiretta, ma sicura, del carattere non comunale dell'ente

così istituito può essere, d'altro canto, reperita - oltre che

nella stessa definizione adottata nel secondo comma dell'art. 22 -

nelle norme espresse dalla legge impugnata sia in ordine al personale

(cui viene applicata la disciplina sullo stato giuridico ed economico

del personale degli enti pubblici non economici dipendenti dalle

Regioni: artt. 29, 30 e 39), sia in ordine alle risorse economiche

(che vengono a derivare in assoluta prevalenza da erogazioni

regionali: artt. 33, 35 e 36).

Si potrebbe, d'altro canto, rilevare l'anomalia di una disciplina

che, nel mentre dispone la delega ai Comuni dell'esercizio di

funzioni amministrative regionali, provvede anche a regolare le

modalità di esercizio di tali funzioni mediante l'istituzione di un

ente strumentale di derivazione regionale. Tale anomalia sussiste, ma

non è in grado di determinare una lesione dell'art. 117 Cost., quale

quella denunciata, ove si consideri che la delega di funzioni

regionali non esclude la possibilità per il delegante di

disciplinare con legge l'esercizio delle funzioni delegate anche nei

loro aspetti organizzativi, ove non risulti intaccata la sfera di

autonomia costituzionalmente garantita all'ente delegato (cfr. sent.

n. 319 del 1983). La soluzione adottata con la legge impugnata, pur

nella sua atipicità, può dunque trovare una giustificazione sul

piano della naturale flessibilità delle forme proprie della

delegazione amministrativa, flessibilità che, nella specie, ha

consentito alla legge regionale di esprimere in uno stesso contesto

normativo, senza incidere nella struttura organizzativa dell'ente

delegato, sia la volontà di delegare al Comune determinate funzioni

regionali, sia l'esigenza di attuare l'esercizio della delega

attraverso il tramite necessario di un particolare ente pubblico

locale predeterminato nei suoi elementi costitutivi fondamentali e

raccordato con lo stesso Comune tanto in sede di costituzione degli

organi che di esercizio dei controlli.