Sentenza n. 437/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5, 6 e 7 della

legge regionale approvata il 20 gennaio 1994 recante "Modifica del

termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti di

contabilità dei comuni. Proroga di termini in materia urbanistica,

per la costituzione delle province regionali e per l'efficacia delle

graduatorie concorsuali. Interventi in materia di formazione

professionale e di cooperazione" e degli artt. 1, 2, 6 e 7 della

legge regionale approvata il 4 marzo 1994 recante "Proroga del

termine per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in

materia di formazione professionale e di cooperazione ed abrogazione

di norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.

Disposizioni in materia di personale", promossi con ricorsi del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificati il 29

gennaio ed il 12 marzo 1994, depositati in cancelleria l'8 febbraio

ed il 21 marzo successivi ed iscritti ai nn. 13 e 30 del registro

ricorsi 1994;

Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e

gli avvocati Giovanni Lo Bue e Laura Ingargiola per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con il primo dei ricorsi in epigrafe, regolarmente notificato

e depositato, il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 5, 6 e

7 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella

seduta del 20 gennaio 1994 (Modifica del termine per l'adozione degli

statuti e dei regolamenti di contabilità dei comuni. Proroga dei

termini in materia urbanistica, per la costituzione delle province

regionali e per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi

in materia di formazione professionale e di cooperazione), per

contrasto con gli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione, nonché con

gli artt. 17 e 19 del decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546, e

con l'art. 2, lettere t) ed u), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

2. - Viene denunciato, anzitutto, l'art. 5 che - riproducendo con

difformità puramente lessicali (36 mesi anziché tre anni) e con

l'esclusione della amministrazione regionale, il disposto dell'art. 7

della legge regionale n. 11 del 1991, in tema di proroga delle

graduatorie dei concorsi pubblici - avrebbe introdotto una disciplina

a regime, in contrasto, oltre che con gli artt. 3 e 97 della

Costituzione, con i principi della legislazione statale sopravvenuta

sulle assunzioni obbligatorie che, in materia di esclusiva spettanza

del legislatore nazionale, avrebbe abrogato il citato art. 7 della

legge regionale n. 11 del 1991. A tal fine il ricorso richiama gli

artt. 36 e 42 del decreto legislativo n. 29 del 1993, nonché l'art.

19 del successivo decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546,

rilevando che la disciplina delle assunzioni di appartenenti a

categorie protette è stata interamente innovata da dette

disposizioni "per quanto attiene specificamente all'istituto della

chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento".

Inoltre, la disposizione censurata nel far riferimento, al comma 2,

alla utilizzazione, per quattro anni, delle graduatorie concorsuali,

ai fini della "copertura dei posti vacanti e disponibili riservati"

dell'amministrazione regionale, comporterebbe una lesione delle

aspettative di altri riservatari che non hanno partecipato ai

concorsi medesimi. Rilevato che la difformità dalla legislazione

nazionale sarebbe resa ancora più evidente dalla variazione dei

criteri di reclutamento introdotta dal comma 3 dell'art. 24 della

legge n. 67 del 1988 e dall'art. 2, lettera u), della legge n. 421

del 1992, basati esclusivamente sulla preminenza del grado di

mutilazione ed invalidità, il ricorso osserva, poi, che la

disposizione in esame, prevedendo la possibilità di immettere in

servizio candidati giudicati idonei in un concorso concluso ormai da

tre o quattro anni, non appare ragionevole, né ispirata a criteri di

buona amministrazione, anche se il legislatore siciliano gode di

competenza esclusiva, in materia di stato giuridico ed economico del

proprio personale. Ad avviso del ricorrente la disposizione sulla

durata quadriennale delle graduatorie, mentre disattende l'invito del

legislatore nazionale (art. 2, lettera t, della legge n. 421 del

1992) a regolare globalmente le procedure concorsuali di accesso

all'amministrazione pubblica, nonché la tendenza alla abbreviazione

del termine di validità delle graduatorie (art. 3, comma 22, della

legge n. 537 del 1993), si porrebbe in contrasto, sotto il profilo

della disparità di trattamento, con gli artt. 3 e 97 della

Costituzione. Atteso, infine, che logico presupposto della

disposizione oggetto di ricorso è costituito dall'art. 7 della legge

n. 11 del 1991, "che rimarrebbe in vigore in caso di accoglimento del

ricorso commissariale", se ne chiede la declaratoria di

illegittimità ai sensi dell'art. 27 della legge n. 87 del 1953. In

contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione si porrebbe anche

l'art. 6 della legge, nel prevedere l'erogazione a carico della

finanza regionale delle retribuzioni ad unità di personale di enti

privati convenzionati con la Regione per lo svolgimento di corsi di

formazione professionale, anche indipendentemente dalla effettiva

prestazione lavorativa ed in assenza di una, seppur ipotetica,

possibilità di rivalsa nei confronti degli enti datori di lavoro

inadempienti. La disposizione, oltre ad apparire priva di qualsiasi

finalità pubblica, urterebbe contro il principio di buon andamento e

contro quello di uniformità di trattamento, in assenza di analoghe

misure assistenziali nella legislazione nazionale di riferimento. La

stessa si porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, per la mancata quantificazione in via

legislativa della spesa e il mancato riferimento alle risorse

erariali con cui provvedere. Infine, anche l'art. 7 si porrebbe in

contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione perché, nel

disciplinare il pensionamento anticipato del personale delle cooperative agricole e delle cantine sociali, conferirebbe benefici non

previsti dalla legislazione nazionale in materia di assistenza ai

lavoratori, attribuendo ingiustificati privilegi ai destinatari.

3. - Nel giudizio di fronte alla Corte si è costituita la Regione

siciliana, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili

o infondate. In particolare, l'art. 5, nel prorogare le graduatorie

concorsuali, intenderebbe riferirsi all'accesso ai posti per

qualifiche professionali e livelli superiori al quarto, senza

pertanto porsi in contrasto con le richiamate norme del decreto

legislativo n. 29 del 1993; né si avrebbe una lesione degli

interessi delle categorie protette, in quanto le graduatorie

sarebbero formate in osservanza dei criteri posti dall'art. 24, comma

3, della legge n. 67 del 1988. La ultrattività delle graduatorie

concorsuali regionali, disposta dal comma 2, non sarebbe illegittima

in sé, mentre la censura attinente alla durata quadriennale

atterrebbe al merito delle scelte legislative, in materia di

esclusiva competenza regionale. Infondate sarebbero anche le censure

avverso l'art. 6 del disegno di legge, non sussistendo né

arbitrarietà né manifesta irragionevolezza della legge impugnata,

poiché la norma si inserisce nel quadro tracciato dalla legge

regionale n. 25 del 1993, con la quale è già stata garantita la

continuità lavorativa del personale addetto alla formazione

professionale, con contratto a tempo indeterminato. Anzi, la

questione sarebbe da considerare inammissibile, investendo il merito

delle scelte del legislatore. Né la norma configurerebbe una

violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, non avendo

introdotto nuove o maggiori spese. Ad avviso della Regione, poi,

nemmeno illegittimo sarebbe l'art. 7, che contiene una norma di

interpretazione autentica dell'art. 12 della legge regionale n. 36

del 1991.

4. - Con il secondo dei ricorsi in epigrafe, regolarmente

notificato e depositato, il Commissario dello Stato per la Regione

siciliana ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli

artt. 1, 2, 6 e 7 della legge approvata il 4 marzo 1994 (Proroga del

termine per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in

materia di formazione professionale e di cooperazione ed abrogazione

di norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.

Disposizioni in materia di personale), per contrasto con gli artt. 3,

51, 81, 97 della Costituzione; 17 e 19 del decreto legislativo 23

dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u), della legge n. 421 del

1992; 16 della legge n. 56 del 1957 (rectius: 1987), in relazione ai

limiti posti alla legislazione concorrente dall'art. 17, lettera f),

dello statuto speciale; 24, comma 3, della legge n. 67 del 1988.

5. - Gli artt. 1 e 2 riproporrebbero, ad avviso del ricorrente,

con alcune modifiche, le disposizioni degli artt. 5 e 6 della

precedente legge, permanendo così i già denunciati vizi di

irragionevolezza e incompetenza. In particolare, l'art. 1, nel

tentativo di evitare la censura di violazione degli artt. 36 e 42 del

decreto legislativo n. 29 del 1993, avrebbe limitato i suoi effetti

alle graduatorie dei concorsi espletati anteriormente al febbraio

1993. Il carattere transitorio della norma non varrebbe però a

superare le già prospettate censure di irragionevolezza. A parte che

viene a mancare qualsiasi ipotesi di norma a regime, la nuova

disposizione, nel riprodurre quella precedente, avrebbe riconfermato

una disciplina confliggente con quella preminente dello Stato,

atteso, tra l'altro, che già prima del decreto legislativo n. 29 del

1993, l'art. 24, comma 3, della legge n. 67 del 1988 aveva ancorato

la scelta, in ordine alle assunzioni obbligatorie, al grado di

mutilazione o invalidità del soggetto. Pertanto, la norma impugnata

rimarrebbe viziata, esulando dalla competenza regionale e

configurando una indebita disparità di trattamento che privilegia i

soggetti riservatari risultati idonei nei concorsi espletati prima

del febbraio 1993, rispetto a coloro che non hanno partecipato alla

selezione, ma posseggono un maggior grado di invalidità o

menomazione.

6. - Anche l'art. 2, che appresta provvidenze per il personale

della formazione professionale, non si discosterebbe molto dal

precedente art. 6, nonostante i due commi che ad esso sono stati

aggiunti. Il Commissario dello Stato, reiterando le censure già

avanzate con il precedente ricorso, afferma che la norma viola il

principio costituzionale del buon andamento, avendo l'unica finalità

di garantire, a carico del bilancio regionale, in ogni caso e

indipendentemente dalla prestazione lavorativa, la corresponsione

della retribuzione al personale interessato, con un onere

finanziario, per la Regione, a fondo perduto ed a tempo

indeterminato. Pur a ricomprendere l'intervento in questione nella

materia della assistenza sociale, esso sarebbe comunque lesivo del

principio di uniformità di trattamento di cui all'art. 3 della

Costituzione, in assenza di analoghe misure nella legislazione

nazionale, cui il legislatore siciliano è tenuto ad uniformarsi ai

sensi dell'art. 17, lettera f), dello statuto.

7. - Quanto agli artt. 6 e 7, il ricorso evidenzia, anzitutto,

come all'originario disegno di legge siano stati apportati vari

emendamenti, senza tenere in debito conto le norme contenute

nell'art. 12 dello statuto speciale e nell'art. 111 del regolamento

dell'Assemblea regionale siciliana, tant'è che le apposite

commissioni, attesa la brevità dei termini e l'assenza di dibattito,

non hanno potuto esprimere una ponderata valutazione al riguardo.

Nel merito, l'art. 6 porrebbe in essere una inammissibile deroga alla

disciplina dell'art. 16 della legge n. 56 del 1987, in una materia di

competenza concorrente, disponendo, per il 1994, la estensione delle

competenze, già attribuite, dall'art. 5 della predetta legge n. 56

del 1987, alla Commissione regionale per l'impiego in materia di

collocamento nelle imprese private, alle assunzioni presso

l'amministrazione regionale, degli enti ed aziende da essa

dipendenti, nonché degli enti locali e delle UU.SS.LL. siciliane.

Inoltre, anche a voler ammettere che l'art. 5, lettera g), della

legge n. 56 del 1987, conferisca alle Commissioni regionali per

l'impiego il potere di determinare procedure diverse da quelle a regime per la convocazione e l'avviamento dei lavoratori degli enti

pubblici, non sarebbe ragionevole limitarle al solo 1994, né

tantomeno circoscriverle alle assunzioni presso le amministrazioni di

cui all'art. 1 della legge regionale n. 12 del 1991, potendone

scaturire una diversa regolamentazione per le procedure relative alla

formazione delle graduatorie concernenti le amministrazioni statali,

da un lato, e per quelle di altri enti ed amministrazioni,

dall'altro. E questo a tacer del fatto che la norma riguarda anche il

personale delle UU.SS.LL., in ordine al quale la competenza del

legislatore regionale è limitata.

8. - Il Commissario dello Stato solleva, infine, questione di

legittimità dell'art. 7 che, in contrasto con le pari opportunità

garantite, dagli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, a tutti i

cittadini, nell'accesso alla pubblica amministrazione, estende le

privilegiate procedure di assunzione - previste dall'art. 3 della

legge regionale n. 22 del 1991, per i soggetti in rapporto di lavoro

precario con gli enti locali della Regione - ai soci delle cooperative che hanno gestito, mediante convenzione, il servizio degli

asili-nido ai sensi dell'art. 21 della legge regionale n. 214 del

1979.

9. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, ha chiesto

che le questioni sollevate con il ricorso del Commissario dello Stato

siano dichiarate non fondate.

10. - In ordine all'art. 1, la Regione resistente ha

preliminarmente eccepito l'inammissibilità delle censure per carenza

di interesse, in quanto l'eventuale annullamento della norma

impugnata - che ripropone, con modifiche puramente lessicali, l'art.

7 della legge regionale n. 11 del 1991 - non farebbe che restituire

efficacia ad una disposizione non impugnata né impugnabile dal

Commissario dello Stato. Peraltro, la norma viene ora

contraddittoriamente censurata perché transitoria, senza considerare

che la stessa, già presente nella legge approvata in data 20 gennaio

1994, era stata impugnata dal Commissario dello Stato in quanto norma

a regime. Nel merito, si ribadisce che le graduatorie cui fa

riferimento la norma impugnata hanno ad oggetto l'accesso ai posti

per qualifiche e profili professionali superiori al quarto livello,

senza porsi perciò in contrasto con gli artt. 36 e 42 del decreto

legislativo n. 29 del 1993. E questo a tacer del fatto che le

graduatorie, nella Regione siciliana, sarebbero, già dal 1988, formulate secondo i criteri di scelta introdotti con l'art. 24, comma 3,

della legge n. 67 del 1988. Sul comma 2, si osserva che, una volta

stabilita la legittimità del principio della ultrattività delle

graduatorie concorsuali (sancito anche dal legislatore nazionale), la

censura relativa alla durata quadriennale atterrebbe al merito

legislativo, in una materia, tra l'altro, di esclusiva competenza

regionale.

11. - Secondo la difesa della Regione la questione sollevata in

ordine all'art. 2, attenendo al merito delle scelte del legislatore

sarebbe inammissibile o, comunque, infondata, in quanto la norma

impugnata si inserisce nella tendenza che mira ad una

riorganizzazione dell'intero settore della formazione professionale,

di cui è espressione, tra l'altro, la legge regionale n. 25 del

1993.

12. - In ordine alle questioni di legittimità costituzionale

degli artt. 6 e 7, la difesa della Regione, nell'escludere che la

procedura seguita per l'approvazione abbia violato gli artt. 111 e

112 del regolamento dell'Assemblea regionale, deduce, quanto alla

prima disposizione, che essa sarebbe giustificata dall'esigenza di

formulare, per il 1994, una graduatoria unica degli aspiranti al

collocamento, comprensiva degli anni 1992 e 1993, a causa

dell'avvenuta scadenza della convenzione per l'automazione dei

servizi dell'impiego, che avrebbe determinato il blocco delle

graduatorie e dell'avviamento al lavoro. E questo non senza rilevare,

da una parte, che gli elementi di valutazione e le modalità di

attribuzione dei punteggi rimarrebbero immutati, come previsto

dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987, e dall'altra che, comunque,

la materia dell'avviamento al lavoro presso l'amministrazione

regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti rientra nella

competenza esclusiva della Regione stessa. In ordine all'art. 7,

rilevato che ben possono ammettersi deroghe al principio del pubblico

concorso, in presenza di reali esigenze della pubblica

amministrazione, la resistente osserva che, nel caso di specie, non

si tratterebbe di assunzione, ma di autorizzazione a mantenere in

servizio personale che, per anni, in regime di convenzione, ha

gestito il servizio di asili-nido, al fine di non disperdere un

patrimonio di esperienza e professionalità.

13. - In prossimità dell'udienza, il Commissario dello Stato

nella Regione siciliana, rappresentato dall'Avvocatura generale dello

Stato, ha depositato due memorie. Nella prima, si chiede che venga

dichiarata la cessazione della materia del contendere in ordine al

primo giudizio, in quanto la delibera legislativa del 20 gennaio 1994

risulta promulgata con omissione delle norme impugnate che, d'altra

parte, sarebbero state "abrogate" dall'art. 4 della delibera

legislativa del 4 marzo 1994. Nella seconda memoria si ribadisce,

quanto al secondo giudizio, il contrasto tra l'art. 1 della legge

impugnata e gli artt. 3 e 97 della Costituzione. L'art. 1, infatti,

prolungherebbe irragionevolmente fino a quattro anni l'efficacia

delle graduatorie, disattendendo le indicazioni della legislazione

nazionale e "preferendo candidati solo idonei a possibili vincitori

di nuovi concorsi". Inoltre, la stessa norma contrasterebbe con i

citati parametri costituzionali, integrati dalla legge 2 aprile 1968,

n. 482 e dall'art. 24, comma 3, ultimo periodo, della legge 11 marzo

1988, n. 67, nonché con le norme statutarie e di attuazione, in

quanto "darebbe, ancorché in via transitoria, nuova forza ad un dato

normativo implicitamente elusivo di altre disposizioni (anche

statali) prevedenti riserve di posti". Le parole "espletati

anteriormente al febbraio 1993", aggiunte in tale articolo rispetto

all'art. 5 della legge 20 gennaio 1994 (oggetto del ricorso n. 13 del

1994), farebbero, invece, venir meno il contrasto con gli artt. 36 e

42 del decreto legislativo n. 29 del 1993 (corretti dagli artt. 17 e

19 del decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546). Quanto

all'art. 2, la memoria ne ribadisce il contrasto con l'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, mancando la copertura finanziaria,

nonché la relazione tecnica e il parere della commissione

dell'Assemblea regionale competente per il bilancio. L'art. 2

violerebbe altresì gli artt. 3 e 97 della Costituzione e il limite

dei principi, posto dall'art. 17, lettera f), dello statuto speciale,

nella materia di competenza concorrente "legislazione sociale", prevedendo che la Regione spenda denaro pubblico in sostituzione di

operatori privati, tra i quali "quelli non utili o addirittura

inadempienti". Né l'aggiunta, rispetto al primitivo disegno di

legge, impugnato con il ricorso n. 13 del 1994, dei commi 3 e 4

all'articolo in esame ne ha migliorato la formulazione. Si chiede

quindi alla Corte, "in estremo subordine", di sollevare di fronte a

sé questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 7 della

legge regionale n. 25 del 1993, in relazione agli artt. 3, 41, 51, 81

e 97 della Costituzione e agli artt. 15 e 17 dello statuto speciale.

In ordine alle censure rivolte avverso l'art. 6, la memoria, nel

sostenere che la norma investe materia di competenza concorrente

della Regione, ribadisce che "la disciplina del collocamento non

tollera procedure e graduatorie diversificate a seconda del soggetto

cui il lavoratore è avviato". Infine, riguardo alle censure relative all'art. 7, si afferma che si tratterebbe di assunzioni, persino

in soprannumero, con oneri a carico del bilancio degli enti locali. Considerato in diritto

1. - Con il primo dei ricorsi in epigrafe, il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 5, 6 e 7 della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 20 gennaio 1994

(Modifica del termine per l'adozione degli statuti e dei regolamenti

di contabilità dei comuni. Proroga dei termini in materia

urbanistica, per la costituzione delle province regionali e per

l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in materia di

formazione professionale e di cooperazione), per contrasto con gli

artt. 3, 81 e 97 della Costituzione; 17 e 19 del decreto legislativo

23 dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u), della legge 23 ottobre

1992, n. 421. Con il secondo ricorso, ha sollevato, invece,

questione di legittimità costituzionale della legge approvata il 4

marzo 1994 (Proroga del termine per l'efficacia delle graduatorie

concorsuali. Interventi in materia di formazione professionale e di

cooperazione ed abrogazione di norme. Modifiche alla legge regionale

1 settembre 1993, n. 25. Disposizioni in materia di personale), per

contrasto con gli artt. 3, 51, 81, 97 della Costituzione; 17 e 19 del

decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546; 2, lettere t) ed u),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421; 16 della legge 28 febbraio 1987,

n. 56, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lettera f), dello

statuto speciale; 24, comma 3, della legge 11 marzo 1988, n. 67.

2. - Va preliminarmente dichiarata cessata la materia del

contendere sul primo dei giudizi, perché, dopo la proposizione del

ricorso, la delibera legislativa di cui trattasi è stata

parzialmente promulgata dal Presidente della Regione siciliana, con

omissione delle disposizioni impugnate (legge regionale 15 marzo

1994, n. 4, in Gazzetta ufficiale della Regione siciliana, parte I,

n. 15, del 19 marzo 1994). Infatti, come già affermato da questa

Corte, l'esercizio del potere di promulgazione attribuito al

Presidente della Regione si esaurisce nell'atto che tale organo

compie in ordine alla delibera approvata dall'Assemblea. Ciò

comporta che le disposizioni impugnate sono da reputare espunte dal

testo vigente una volta per tutte, senza che sussista la possibilità

di una loro successiva autonoma promulgazione (da ultimo, sentenza n.

235 del 1994).

3. - Quanto al secondo dei ricorsi in epigrafe, la Corte è

chiamata a stabilire:

1) se l'art. 1 della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana nella seduta del 4 marzo 1994, nel disporre la

ultrattività delle graduatorie degli appartenenti a categorie

protette, contrasti con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, per la

sua irragionevolezza e per aver disciplinato, in maniera palesemente

confliggente con i parametri ai quali il legislatore regionale si

sarebbe dovuto rigorosamente attenere, una materia, quale quella

delle assunzioni obbligatorie, esulante dalle sue competenze,

prefigurando una lesione degli interessi delle categorie protette e

una disparità di trattamento a danno di coloro che, pur possedendo

un maggior grado di invalidità, non hanno partecipato al concorso;

2) se l'art. 2 della medesima legge, nel prevedere l'assunzione,

a carico del bilancio regionale, della retribuzione del personale a

tempo indeterminato degli enti privati convenzionati con la Regione

per lo svolgimento di corsi di formazione professionale,

impossibilitati a proseguire l'attività, contrasti con gli artt. 3 e

97 della Costituzione, per mancanza di qualsiasi finalità pubblica e

per lesione del principio della uniformità di trattamento, in

assenza di analoghe misure nella legislazione nazionale di

riferimento cui il legislatore regionale è tenuto a conformarsi

(art. 17, lettera f), dello statuto);

3) se il medesimo art. 2 contrasti, altresì, con l'art. 81

della Costituzione;

4) se l'art. 6 della stessa legge, autorizzando la Commissione

regionale per l'impiego, limitatamente al 1994, ad adottare i

provvedimenti previsti dall'art. 5, lettera g), della legge n. 56 del

1987 - per le assunzioni, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge

regionale n. 12 del 1991, da parte dell'amministrazione regionale,

degli enti ed aziende da essa dipendenti, nonché degli enti locali e

delle UU.SS.LL. siciliane - violi l'art. 16 della medesima legge n.

56 del 1987, in relazione ai limiti posti alla legislazione regionale

dall'art. 17, lettera f), dello statuto speciale, e contrasti,

altresì, con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto il profilo

della ragionevolezza, potendone scaturire una diversa

regolamentazione per le procedure relative alla formazione delle

graduatorie riguardanti le amministrazioni statali e quelle

riguardanti gli altri enti ed amministrazioni;

5) se l'art. 7 della richiamata legge, estendendo le procedure

privilegiate di assunzione - previste, per i soggetti in rapporto di

lavoro precario con gli enti locali della Regione, dall'art. 3 della

legge regionale n. 22 del 1991 - ai soci delle cooperative che hanno

gestito, mediante convenzione, il servizio degli asili-nido ai sensi

dell'art. 21 della legge regionale n. 214 del 1979, contrasti con gli

artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, costituendo una sorta di

assunzione ad personam, non sorretta, tra l'altro, da alcuna valida

motivazione.

3. - Quanto alla prima delle questioni sollevate, e cioè quella

concernente l'art. 1 della legge, va, anzitutto, disattesa

l'eccezione di inammissibilità formulata, in via pregiudiziale,

dalla Regione, che deduce il difetto di interesse, da parte del

Commissario dello Stato, a sollevare questione di legittimità

costituzionale, perché l'eventuale caducazione della disposizione

non farebbe che restituire efficacia all'art. 7 della legge regionale

n. 11 del 1991, norma non impugnata, né impugnabile da parte del

Commissario stesso. È sufficiente rilevare, infatti, che il ricorso

da parte dello Stato avverso le leggi regionali è rivolto a tutelare

l'interesse obiettivo all'eliminazione delle leggi incostituzionali,

a prescindere dagli effetti che, sul piano dell'ordinamento generale,

possano anche indirettamente conseguirne.

4. - Nondimeno, le doglianze relative all'art. 1 vanno dichiarate,

in parte, inammissibili - sia pure per motivi diversi da quelli

testé riferiti - e, in parte, infondate. L'art. 1 prevede, al comma

1, che "le graduatorie dei concorsi espletati anteriormente al

febbraio 1993 degli enti e quelle relative alle categorie di cui alla

legge 2 aprile 1968, n. 482, o altre categorie protette, sono

efficaci per la durata di 36 mesi e devono essere utilizzate per la

copertura dei posti vacanti e disponibili riservati". Dispone, a sua

volta, il comma 2 che "le graduatorie dei concorsi espletati

anteriormente al febbraio 1993 dell'Amministrazione regionale sono

efficaci per la durata di 48 mesi e devono essere utilizzate per la

copertura dei posti vacanti e disponibili riservati". Nei confronti

della predetta disciplina viene sollevata una complessa e articolata

doglianza, formulata, invero, in termini non del tutto puntuali, che,

secondo quanto è dato desumere dal ricorso, si scinde

sostanzialmente in due questioni: quella del rispetto del principio

di ragionevolezza, in relazione agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

e quella del rispetto delle disposizioni dettate, in materia di

collocamento obbligatorio, dalla legislazione statale. Sotto il

primo aspetto, il Commissario dello Stato deduce l'irragionevolezza

della disposizione, per la sua transitorietà che "non è logicamente

seguita da alcuna ipotesi di norma a regime", e censura, altresì, il

fatto che il legislatore siciliano - riformulando, così, l'art. 7

della legge regionale n. 11 del 1991, ove erano organicamente e

complessivamente disciplinate le modalità per l'assunzione del

personale presso l'amministrazione della Regione e degli enti,

aziende ed istituti da essa dipendenti - introduca una norma

"assolutamente non confacente alla organica attuazione di quanto il

legislatore nel 1991 intendeva globalmente e programmaticamente

ottenere". Per altro verso, lamenta che l'art. 1, comma 1, in

questione, riproduca sostanzialmente la disposizione del predetto

art. 7, "riconfermando così procedure di assunzione di appartenenti

alle categorie protette non ammissibili rispetto alla normativa

statale che regola la materia". Tanto premesso, la Corte osserva che

i termini in cui la doglianza è formulata, poco chiari e addirittura

contraddittori, non sono tali da consentire di apprezzare sotto quali

aspetti si verificherebbe il lamentato contrasto con i richiamati

parametri. Pertanto, poiché i motivi addotti a sostegno della

questione non permettono di cogliere il livello costituzionale delle

censure, la questione è da ritenere, sotto l'indicato profilo,

inammissibile. Quanto all'altro aspetto del problema, e cioè quello

attinente all'osservanza o meno dei principi desumibili dalla

legislazione statale sul collocamento obbligatorio, osserva la Corte

che il ricorrente - nel denunciare il mancato rispetto dei principi

contenuti negli artt. 17 e 19 del decreto legislativo 23 dicembre

1993, n. 546, nell'art. 2, lettere t) ed u), della legge n. 421 del

1992 e nell'art. 24, comma 3, della legge 11 marzo 1988, n. 67 - deduce che non sarebbe consentito attribuire a soggetti, ancorché

appartenenti a categorie protette ex lege n. 482 del 1968 e risultati

idonei in pubblici concorsi, posti riservati resisi vacanti, poiché

in tal caso si concreterebbe una lesione ed una conseguente

disparità di trattamento a detrimento delle aspettative di altri

riservatari che non hanno partecipato a detti concorsi, atteso che il

conferimento di posti riservati è subordinato inderogabilmente ad

una pubblica selezione aperta a tutti i soggetti di cui alla legge n.

482 del 1968 e soltanto ad essi. Aggiunge, altresì, non potersi

escludere che, per effetto della disposizione oggetto di censura,

posti vacanti e disponibili siano ricoperti da persone che, benché

idonee, non abbiano titolo a beneficiare della riserva dei posti. La

questione non è fondata. Va, infatti, rilevato - e, del resto, ne

dà atto lo stesso Commissario dello Stato nella memoria illustrativa

- che la disciplina apprestata con il denunciato art. 1 è stata

espressamente limitata dal legislatore regionale ai concorsi

anteriori al febbraio 1993. Ciò esclude, in radice, la stessa

possibilità di configurare in termini di antinomia il rapporto fra

la legge regionale impugnata e la disciplina, cronologicamente

successiva, contenuta negli artt. 36 e 42 del decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29, come pure nei successivi artt. 17 e 19 del

decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546, modificativi dei primi.

E tutto questo a tacere, ovviamente, del problema della rilevanza e

dell'incidenza che le norme dei decreti delegati emanati in

attuazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421, possano avere per le

regioni a statuto speciale, in relazione a quanto disposto dal comma

2 dell'art. 2 della stessa legge di delega, atteso che, come questa

Corte ha avuto occasione di affermare recentemente, con quest'ultima

disposizione la posizione delle regioni a statuto speciale è stata

differenziata da quelle a statuto ordinario, nel senso che, nei

confronti delle prime, il carattere di "norme fondamentali di riforma

economico-sociale", suscettibili di vincolare la competenza di tali

enti è stato attribuito soltanto ai principi desumibili dal medesimo

art. 2 della legge di delega (sent. n. 383 del 1994). Restano, poi, a

sorreggere la censura, il richiamo all'art. 24, comma 3, della legge

n. 67 del 1988 - che, per le assunzioni obbligatorie, si basa sulla

preminenza del grado di mutilazione ed invalidità del soggetto - e

quello ai criteri di cui alle lettere t) ed u), dell'art. 2 della

legge n. 421 del 1992, che prevedono, l'uno, l'organica

regolamentazione, da parte del legislatore delegato, delle modalità

di accesso all'impiego presso le pubbliche amministrazioni,

attraverso il sistema del concorso o delle selezioni psico-attitudinali, e, l'altro, la chiamata numerica degli appartenenti

alle categorie protette iscritti nelle liste di collocamento. Ma né

l'uno né l'altro riferimento normativo risultano idonei a dare

fondamento alla questione. A ben vedere, la tesi sostenuta dal

Commissario dello Stato pare muovere essenzialmente da un postulato

che, però, non trova riscontro nella realtà dell'ordinamento e

cioè che le invocate norme della legislazione statale impongano che

tutte le assunzioni degli appartenenti alle categorie protette

debbano ormai avvenire, sia pure attraverso una pubblica selezione,

per chiamata numerica, sicché la previsione dell'eventuale

assunzione di coloro che siano risultati idonei in concorsi

precedenti a tale sopravvenuta legislazione, attraverso la proroga

delle relative graduatorie, finirebbe per entrare in contrasto con i

nuovi criteri di reclutamento. Senonché una siffatta premessa è del

tutto erronea, in quanto in materia di collocamento obbligatorio nel

pubblico impiego, come conferma, da ultimo, il d.P.R. 9 maggio 1994,

n. 487, permane, sia prima che dopo l'emanazione delle leggi sopra

richiamate, un duplice procedimento: il concorso pubblico, per le

qualifiche più elevate, nell'ambito del quale gli appartenenti alle

categorie protette trovano tutela attraverso il meccanismo della

riserva dei posti, purché idonei, e la chiamata numerica per coloro

che, iscritti negli appositi elenchi tenuti dagli uffici del lavoro,

vengono avviati alle prove di idoneità presso amministrazioni ed

enti pubblici. Nella vigenza di ambedue i sistemi e nella

differenziata area di applicabilità delle regole relative a ciascuno

di essi, la disposta proroga delle graduatorie dei pubblici concorsi,

secondo un criterio praticato, come è noto, anche a livello di

legislazione statale, non consente di ipotizzare il contrasto fra la

normativa regionale e la normativa statale richiamata dal Commissario

dello Stato.

5. - Quanto, poi, all'art. 2, va disattesa, anzitutto, l'eccezione

di inammissibilità della questione, che, ad avviso della Regione

resistente, atterrebbe al merito delle scelte del legislatore. Al

riguardo è sufficiente ricordare il ripetuto orientamento di questa

Corte, secondo il quale le censure di legittimità non si distinguono

da quelle di merito per la natura sostanziale delle valutazioni da

operare, bensì soltanto per il dato formale che, nel primo caso, a

differenza del secondo, le regole o gli interessi assunti come

parametro del giudizio sono sanciti in norme della Costituzione

ovvero di legge (sentenza n. 991 del 1988). L'art. 2, infatti, viene

impugnato per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sotto

il profilo del buon andamento, deducendosi, in particolare, il

difetto di qualsiasi finalità pubblica a fronte della prevista

erogazione di considerevoli mezzi finanziari a carico della Regione,

nonché del principio della uniformità di trattamento, in assenza di

analoghe misure nella legislazione nazionale di riferimento cui il

legislatore regionale è tenuto a conformarsi (art. 17, lettera f,

dello statuto speciale).

La questione è fondata.

La norma autorizza l'Assessore regionale per il lavoro, la

previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione ad

erogare, tramite gli uffici provinciali del lavoro, le retribuzioni

per il personale a tempo indeterminato di quegli enti della

formazione professionale che, per varie cause (tra cui la mancata

inclusione nel piano formativo annuale, revoca del finanziamento dei

corsi, contenzioso economico-contabile) siano nell'impossibilità di

assicurare la prosecuzione dell'attività. Nel porre a carico della

finanza regionale le retribuzioni per il detto personale, la

disposizione persegue, infatti, una finalità tipicamente

assistenziale che, in assenza di qualsiasi controprestazione, si

traduce in un esborso a tempo indeterminato per la finanza pubblica.

Vero è che la disposizione, in ciò differenziandosi da quella

analogamente contenuta nella precedente legge 20 gennaio 1994,

oggetto del primo ricorso, prevede, al comma 4, l'utilizzazione del

personale in questione da parte dell'amministrazione regionale,

nonché delle aziende e degli enti contemplati dal comma 1 dell'art.

1 della legge regionale 10 aprile 1991, n. 12. Ma la mera

eventualità prevista dalla norma, che - è da presumere -

consentirebbe di trasferire il carico retributivo sugli enti che

intendessero utilizzare il personale, non giustifica comunque

l'assunzione, in via generale e in maniera indeterminata, dell'onere

degli stipendi a carico della Regione, attraverso una disposizione

che non pare poter trovare fondamento nella competenza meramente

concorrente che spetta alla Regione stessa in materia di assistenza

sociale (art. 17, lettera f), dello statuto speciale).

L'accoglimento della questione nei termini sopra prospettati assorbe,

come è ovvio, l'altra questione, relativa alla lamentata violazione

dell'art. 81 della Costituzione.

6. - Il Commissario dello Stato solleva, poi, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 6, il quale dispone che,

limitatamente al 1994, la Commissione regionale per l'impiego è

autorizzata ad adottare i provvedimenti deliberativi di cui all'art.

5, comma 1, lettera g), della legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le

assunzioni da effettuarsi ai sensi del comma 1 dell'art. 1 della

legge regionale 30 aprile 1991, n. 12. In sostanza viene attribuita

alla Commissione regionale per l'impiego la facoltà di determinare,

per il solo 1994, procedure diverse da quelle in vigore per la

convocazione e l'avviamento dei lavoratori ai fini dell'assunzione

presso "l'amministrazione regionale e le aziende ed enti ed aziende

da essa dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela e

vigilanza", nonché presso "gli enti locali territoriali e/o

istituzionali", nonché gli enti da essi dipendenti e/o comunque

sottoposti a controllo, tutela e vigilanza, e le unità sanitarie

locali". Nel sollevare questione di legittimità costituzionale

della disposizione in parola, il Commissario dello Stato - premesso

che, nell'iter parlamentare sarebbero stati disattesi l'art. 12 dello

statuto e l'art. 111 del regolamento dell'Assemblea regionale

siciliana, tanto che le apposite commissioni non avrebbero potuto

esprimere una ponderata ed esaustiva valutazione - lamenta che, in

una materia di competenza concorrente, si sia introdotta una deroga

alla disciplina prevista dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987 per

le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni, al fine di ovviare ad

esigenze del tutto particolari e locali, non senza rilevare che in

materia di personale delle unità sanitarie locali la competenza del

legislatore regionale è ancor più limitata. La Regione resistente,

premesso che la materia dell'avviamento al lavoro presso

l'amministrazione regionale e le aziende ed enti da essa dipendenti

rientrerebbe fra le competenze esclusive della Regione stessa,

osserva, per contro, che la disposizione troverebbe la sua ragione

d'essere nella necessità di superare proprio i limiti derivanti

dall'art. 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, che prevede una

graduatoria annuale degli aspiranti al collocamento nelle pubbliche

amministrazioni. Si sarebbe, invece, posta la necessità di pervenire

alla formulazione, per il 1994, di una graduatoria unica, comprensiva

degli anni 1992 e 1993, al fine di ovviare ad una contingente

situazione connessa alla scadenza della convenzione per l'automazione

dei servizi dell'impiego, che avrebbe determinato il blocco delle

graduatorie e dell'avviamento al lavoro. E questo non senza

sottolineare, che comunque, nonostante la deroga, gli elementi di

valutazione e le modalità di attribuzione del punteggio previsti

dall'art. 16 della legge n. 56 del 1987, sarebbero rimasti immutati.

In linea di principio, la Corte ritiene di dover rilevare

l'infondatezza della tesi sostenuta dalla Regione della esclusività

della competenza regionale in materia di avviamento al lavoro presso

la Regione ed aziende ed enti da essa dipendenti. È vero, infatti,

che l'accesso agli uffici regionali, secondo un costante orientamento

giurisprudenziale, è una sub-materia rientrante nell'ordinamento

degli uffici, che l'art. 14, lettera p), dello statuto affida alla

competenza legislativa esclusiva della Regione (v., sentenze nn. 101

del 1986; 563 e 726 del 1988). Ma questo non sta a significare che

l'accesso stesso coincida, seppure pro parte, con l'"occupazione",

poiché, come questa Corte ha già avuto occasione di precisare

(sent. n. 190 del 1987), la disciplina di quest'ultima coinvolge più

materie, molte delle quali sono di spettanza dello Stato ed alcune di

competenza regionale. Non si può negare, infatti, che l'obiettivo

dell'inserimento di persone nel mondo del lavoro può essere

perseguito soltanto attraverso la disciplina di diversi settori -

quali, ad esempio, l'istruzione scolastica, il mercato del lavoro e

il collocamento, il pensionamento, la politica del mercato, dei

prezzi e dei vari comparti produttivi (industria, servizi, ecc.) - i

quali rientrano sicuramente nell'ambito delle competenze statali. In

pari tempo è innegabile che il perseguimento del medesimo obiettivo

coinvolga materie d'indubbia spettanza regionale, quali, ad esempio,

la formazione professionale, l'organizzazione degli uffici regionali

e la regolazione dell'accesso ai medesimi uffici e, inoltre, le

politiche locali riguardanti i vari settori materiali affidati alle

regioni (agricoltura, artigianato, sanità, turismo, ecc.). Da ciò

deriva chiaramente che l'occupazione è qualcosa che trascende le

singole materie sopra elencate e che una legislazione statale che ne

persegua le relative finalità può coinvolgere vari settori, anche

di competenza regionale, orientandone o, in determinati casi,

vincolandone gli indirizzi verso gli obiettivi superiori, propri di

una politica occupazionale. In questa prospettiva, non può

considerarsi senza significato il fatto che la stessa legislazione

della Regione siciliana abbia, da un canto, dato attuazione alla

legge statale n. 56 del 1987 con legge regionale 21 settembre 1990,

n. 36, e, dall'altro, recepito integralmente, in materia di

assunzioni, i criteri dell'art. 16 della stessa legge statale, come

risulta dall'art. 1 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 12.

Quanto sopra premesso, la questione è da ritenere fondata. La norma

impugnata, nel collocare le amministrazioni pubbliche che operano in

ambito regionale fuori dallo schema procedimentale del predetto art.

16 della legge n. 56 del 1987, crea, come rileva il ricorso, una

discrasia fra la regolamentazione delle procedure relative alla

formazione delle graduatorie per le amministrazioni statali, da un

lato, e quelle per gli altri enti e amministrazioni, dall'altro. Né

le motivazioni addotte dalla Regione, sotto il profilo

dell'eccezionalità della situazione di fatto, possono far superare

alla disposizione lo scrutinio di costituzionalità, giacché la

ragionevolezza delle norme esige sempre un rapporto di congruità del

mezzo al fine. Orbene, se il fine era quello dell'unificazione delle

graduatorie, per gli anni 1992 e 1993, tale ridotto obiettivo poteva

ben essere perseguito limitandosi a prevedere semplicemente la

possibilità di formulare globalmente, per entrambi gli anni, le

dette graduatorie, così come, in effetti, con una successiva

disposizione, e cioè quella della legge regionale 23 maggio 1994, n.

15, risulta, poi, essere stato disposto. La disposizione va,

pertanto, dichiarata costituzionalmente illegittima, restando

assorbito ogni altro motivo di censura.

7. - Del pari fondata è la questione di legittimità dell'art. 7

della legge in esame.

Con tale disposizione, al personale delle cooperative che hanno

gestito in regime di convenzione gli asili-nido, giusta l'art. 21,

ultimo comma, della legge regionale 14 settembre 1979, n. 214,

vengono applicate le disposizioni di cui all'art. 3 della legge

regionale 15 maggio 1991, n. 22, il quale prevede un particolare

trattamento preferenziale - ai fini della copertura dei posti

destinati ai servizi decentrati con leggi regionali - a favore di

determinati soggetti legati agli enti locali "con rapporto di lavoro

subordinato o con contratto d'opera individuale, instaurato sulla

base di provvedimento formale", prevedendo altresì la eventualità

che tale personale venga "collocato in soprannumero" (comma 3 del

medesimo art. 3). Secondo il ricorso, la disposizione denunciata

lederebbe gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, che garantiscono

la pari opportunità di tutti i cittadini nell'accesso alla pubblica

amministrazione, senza che la norma appaia sorretta da alcuna valida

motivazione o riferimento a comprovato interesse pubblico. Al

riguardo, va osservato che la norma qui sospettata di

incostituzionalità tende, in effetti, ad ampliare categorie per le

quali sono stati apprestati strumenti volti a favorirne l'assunzione

nella pubblica amministrazione, senza il vaglio del concorso e,

quindi, di quello strumento che la Corte ha ritenuto, in linea

generale, indispensabile per il reclutamento, nell'ottica del buon

andamento. La disposizione impugnata appare volta a perseguire tale

obiettivo, con disposizioni formulate, invero, in modo non del tutto

chiaro - come risulta dal comma 2 della stessa norma impugnata, che

qualifica come "personale dipendente" i soci delle cooperative

operanti in regime di convenzione - ma con l'effetto di agevolare

l'assunzione dei destinatari stessi alle dipendenze dell'ente locale.

Di questo è ulteriore conferma il richiamo - contenuto nel comma 2

della disposizione impugnata - alle disposizioni dell'art. 57 della

legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, che autorizza gli enti

locali "a mantenere in servizio o a riassumere il personale indicato

all'art. 3" della legge regionale 15 maggio 1991, n. 22, "nelle more

della piena applicazione" della legge medesima. Pertanto la norma,

in quanto elusiva dei principi di cui agli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione, va dichiarata costituzionalmente illegittima.