Sentenza n. 444/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il

24 novembre 1993, depositato in Cancelleria il 27 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

per le finanze di concerto con il Ministro dei lavori pubblici, n.

43205 del 5 novembre 1992, trasmesso alla Presidenza della Regione

Sicilia con nota dell'Intendenza di finanza di Ragusa n. 15044 del 22

settembre 1993, pervenuta il 25 settembre 1993, nella parte relativa

all'approvazione del progetto di ripartizione dell'immobile sede

dell'ex ufficio del Genio civile di Ragusa, ed iscritto al n. 39 del

registro conflitto 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi l'avv. Francesco Torre per la Regione Sicilia e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Sicilia, con ricorso notificato il 24 novembre

1993, ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine al decreto del Ministro per le finanze di concerto

con quello dei lavori pubblici, n. 43205 del 5 novembre 1992,

trasmesso alla Presidenza della stessa Regione con nota

dell'Intendenza di finanza di Ragusa n. 15044 del 22 settembre 1993,

pervenuta il 25 settembre 1993, nella parte relativa all'approvazione

del progetto di ripartizione dell'immobile sede dell'ex ufficio del

Genio civile di Ragusa.

La ricorrente ha premesso che con il d.P.R. 30 luglio 1950, n.

878, modificato con d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683, recante norme di

attuazione dell'art. 14, lett. f), g), i), s), dello statuto

siciliano, sono state trasferite a quella Regione tutte le

attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in

materia di urbanistica e lavori pubblici - eccettuate le grandi opere

pubbliche di interesse prevalentemente nazionale - ed in materia di

acque pubbliche in quanto non riconnesse ad opere pubbliche di

interesse nazionale e, di conseguenza, anche gli uffici relativi, ivi

compresi quelli del Genio civile con esclusione delle sezioni che

esercitano le funzioni rimaste di competenza statale. Peraltro,

l'art. 2 del citato d.P.R. n. 878 del 1950 e successive modificazioni

non reca disposizioni sulle modalità del trasferimento alla Regione

degli immobili sede di detti uffici, limitandosi a prevedere, al

secondo comma, la redazione di verbali da parte di funzionari

delegati dal ministero dei lavori pubblici e dalla Regione,

relativamente alla consistenza degli arredi, delle macchine e delle

attrezzature.

Il ministero delle finanze, con nota del 17 gennaio 1983 diretta

al Provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia, aveva

sostenuto l'applicabilità dell'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n.

1825, recante le norme di attuazione dello statuto siciliano in

materia di demanio e patrimonio, secondo cui i beni oggetto del

trasferimento dallo Stato alla Regione sono individuati con appositi

elenchi da compilarsi dal ministero delle finanze di intesa con il

ministero del tesoro, con gli altri ministeri interessati e con

l'amministrazione regionale. Il Provveditorato alle opere pubbliche,

osserva la ricorrente, aveva, nell'arco di poco più di un anno,

trasmesso al predetto ministero delle finanze gli elaborati necessari

all'individuazione degli immobili, ma poi, nonostante un sollecito

della Regione, la procedura non aveva avuto luogo.

Dopo oltre cinque anni, si legge nel ricorso, il ministero delle

finanze incaricava il Provveditorato alle opere pubbliche di

approntare dei piani di ripartizione degli immobili in questione tra

lo Stato e la Regione, piani che, in molti casi modificati in peius

dallo stesso ministero, quanto alla quota dei locali di spettanza

regionale, venivano trasmessi per l'accettazione alla Presidenza

della Regione. In particolare, per quanto riguarda la sede del Genio

civile di Ragusa, la locale intendenza di finanza, dietro istruzioni

del ministero, con nota del 20 luglio 1991, assegnava un termine

perentorio alla Regione per la restituzione col visto di accettazione

del progetto di ripartizione, con l'avvertenza che in caso di

inottemperanza si sarebbe ugualmente provveduto alla emanazione del

decreto di trasferimento. La Regione offriva, invece, di cedere, per

il riattamento ad ufficio, l'appartamento per alloggio dell'ex

ingegnere capo, ritenuto sufficiente per la attività dei due o tre

impiegati addetti al disimpegno delle residue funzioni statali. Ma il

ministero emanava ugualmente l'annunciato decreto, in ordine al quale

la Regione Sicilia solleva oggi conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in quanto l'approvazione del piano di riparto

dei locali del Genio civile di Ragusa si tradurrebbe in una

menomazione delle competenze regionali in subiecta materia, dato il

nesso di strumentalità che lega i primi alle seconde.

La ricorrente chiede l'annullamento del decreto impugnato, che

ritiene illegittimo per violazione dell'art. 14, lett. f), g), i),

s), dello statuto siciliano e del d.P.R. n. 878 del 1950, modificato

con d.P.R. n. 683 del 1977. Osserva, al riguardo, che ai sensi

dell'art. 2, secondo comma, del detto d.P.R. n. 878, il trasferimento

degli uffici che esercitano funzioni nelle materie attribuite alla

Regione comporta la successione allo Stato nei diritti ed obblighi

inerenti agli immobili sede degli uffici stessi. Ma, anche a voler

ammettere il potere ministeriale di ripartizione di tali immobili, la

quota dei locali sottratti alla Regione sarebbe sproporzionata

rispetto alle esigenze del personale addetto alle residue funzioni

statali. Il piano di ripartizione destina, infatti, alla sezione

statale una quota di uffici pari a quella prevista per le sezioni

regionali.

In linea subordinata, il decreto in esame viene impugnato per

violazione dell'art. 43 dello statuto siciliano e dell'art. 5 del

d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825, osservandosi che la eventuale

lacunosità riscontrata nelle norme di attuazione dello statuto

quanto al passaggio degli uffici dallo Stato alla Regione non

potrebbe che essere risolta con norme integrative emanate col

procedimento previsto dall'art. 43 dello stesso statuto - che

attribuisce il potere di determinare le norme transitorie in materia

ad una commissione paritetica di quattro membri nominati dall'Alto

commissario della Sicilia e dal Governo dello Stato - ovvero mediante

applicazione analogica di disposizioni contenute in altre norme

d'attuazione, e mai con un atto unilaterale. Del resto, il

procedimento seguito sarebbe in contraddizione con il precedente

orientamento del ministero delle finanze di seguire la via

dell'intesa di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 1825 del 1961, alla quale

la Regione sarebbe stata pronta ad aderire.

La ricorrente denuncia, infine, la violazione dell'art. 97 Cost.,

rilevando che l'esclusione dal trasferimento alla Regione della metà

dell'immobile in questione costringerà nell'altra metà la maggior

parte dell'ufficio del Genio civile, costituita da circa ottanta

dipendenti, con conseguenze negative nell'esercizio di una delicata

attività tecnica ed in contrasto, quindi, con il principio di buon

andamento della amministrazione.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ed

ha presentato successivamente ampia memoria, che, quanto al primo

motivo del ricorso, ne ha eccepito la inammissibilità, trattandosi,

in sostanza, di una reivindicatio, nonché la infondatezza, in quanto

non può asserirsi che l'immobile in questione sia stato trasferito

ope legis alla Regione, occorrendo all'uopo un atto di individuazione

dei beni da trasferire.

Inammissibile sarebbe poi, il secondo profilo del primo motivo di

ricorso, come anche il terzo motivo, attinenti al merito

amministrativo.

Quanto al secondo motivo, l'Avvocatura ritiene non necessaria né

opportuna la produzione di una norma di attuazione ad hoc, ossia di

un provvedimento legislativo recante un elenco di beni da trasferire,

e rileva che generalmente l'individuazione di tali beni è stata

operata con atti amministrativi statali. Riguardo, poi, alla mancata

intesa si osserva che la ricorrente non ha concretamente collaborato

alla compilazione dell'elenco relativo al bene in questione e che

tale inerzia, trattandosi di intesa della specie "debole", non può

che determinare l'ulteriore corso del procedimento. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione trae origine dall'impugnativa,

da parte della Regione Sicilia, del decreto del Ministro delle

finanze di concerto con quello dei lavori pubblici n. 43205 del 5

novembre 1992, con il quale è stato approvato il progetto di

ripartizione tra lo Stato e la stessa Regione dell'immobile sede

dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa, per l'esercizio,

rispettivamente, delle funzioni residuate alla competenza statale e

di quelle trasferite alla competenza regionale nella materia delle

opere pubbliche.

La ricorrente si duole in via principale che l'atto in questione

violi la competenza legislativa esclusiva ad essa attribuita nella

materia dall'art. 14, lett. f), g), i), s), dello statuto siciliano e

relative norme di attuazione, contenute nell'art. 2 del d.P.R. n. 878

del 1950, modificato dal d.P.R. n. 683 del 1977, rilevando che tale

disposizione prevede, per la parte che qui interessa, il passaggio

alle dipendenze di quella regione degli uffici del genio civile a

competenza generale, con esclusione delle sezioni che esercitano

funzioni rimaste di competenza statale (primo comma), e che tale

trasferimento comporta la successione allo Stato nei diritti ed

obblighi inerenti agli immobili sede degli uffici stessi (secondo

comma). Non residuerebbe, pertanto, spazio per un ulteriore atto di

trasferimento, sub specie di "piano di ripartizione". Ma, pur ammessa

che sia una siffatta possibilità, il decreto impugnato incorrerebbe

in una ulteriore violazione del citato d.P.R. n. 878 del 1950,

sottraendo alla Regione una quota dei locali già sede dell'ufficio

del genio civile di Ragusa "macroscopicamente sproporzionata"

rispetto alle esigenze del personale addetto all'esercizio delle residue funzioni statali.

In linea subordinata rispetto al primo dei due profili del ricorso

sopra evidenziati, la ricorrente deduce la violazione dell'art. 43

dello statuto siciliano, che prevede una procedura ad hoc per la

emanazione delle norme di attuazione dello statuto stesso e delle

norme transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale

dallo Stato alla Regione. Procedura non adottata nella specie, così

come inattuate sarebbero rimaste le disposizioni contenute in altra

normativa e che pure si sarebbero potute applicare. In particolare,

la ricorrente si richiama all'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n.

1825, recante le norme di attuazione dello statuto siciliano in

materia di demanio e patrimonio, secondo il quale i beni oggetto del

trasferimento dallo Stato alla Regione sono individuati con appositi

elenchi da compilarsi dal ministero delle finanze di intesa con

quello del tesoro, con gli altri ministeri interessati e con

l'amministrazione regionale.

Il decreto impugnato, infine, a giudizio della Regione Sicilia, si

porrebbe in contrasto con il principio di buon andamento della

pubblica amministrazione, riducendo alla sola metà dello stabile

sede dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa lo spazio riservato

al personale regionale per l'espletamento della delicata attività

tecnica in questione.

2. - Così precisati i termini del conflitto, in via pregiudiziale

occorre esaminare la eccezione di inammissibilità dello stesso,

sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato con riferimento, in

particolare, al primo motivo del ricorso, che non atterrebbe ad una

vindicatio potestatis, cioè ad una asserita lesione di competenze

regionali, bensì ad una rivendicazione della proprietà.

L'eccezione non è fondata. Non tanto e non solo perché non può

disconoscersi il nesso di strumentalità evidenziato dalla

ricorrente, che collega, anche ai fini della sua identificazione, il

bene in questione - e cioè, l'immobile destinato ad ufficio del

genio civile di Ragusa - all'esercizio delle funzioni in materia di

opere pubbliche, di competenza regionale (v. sent. n. 351 del 1991).

La ragione di fondo della non configurabilità del conflitto in

esame come mera vindicatio rei risiede nel fatto che oggetto

sostanziale del contendere è proprio l'asserita lesione di

competenze regionali e non, invece, una questione attinente alla

titolarità del diritto di proprietà sul bene.

Se si esamina il ricorso nel suo complesso, e non nelle singole

articolazioni, e collegando i vari motivi di impugnazione, appare

certo un dato, e cioè che la Regione Sicilia non si limita a

chiedere l'accertamento dell'appartenenza di determinati beni che assume devoluti al proprio patrimonio indisponibile e indebitamente

trattenuti dallo Stato. La ricorrente muove, invece, dal presupposto

che il trasferimento degli immobili sede degli uffici ad essa

devoluti per l'esercizio delle attribuzioni spettantile in materia di

opere pubbliche è avvenuto ope legis in attuazione dello statuto

siciliano, con il d.P.R. n. 878 del 1950.

Tale presupposto risulta esatto. Il trasferimento alla Regione

siciliana, in connessione con l'attribuzione ad essa delle funzioni

nella materia, degli uffici del genio civile a competenza generale,

con esclusione delle sezioni che esercitano le funzioni rimaste di

competenza statale (quelle, cioè, relative alle grandi opere

pubbliche di interesse prevalentemente nazionale), comporta, ai sensi

del secondo comma dell'art. 1 del d.P.R. n. 878 del 1950, modificato

dall'art. 2 del d.P.R. n. 683 del 1977, anche la devoluzione degli

immobili sede degli uffici stessi e del relativo arredamento. Il

trasferimento dell'edificio e delle connesse pertinenze è, pertanto,

avvenuto ope legis, in base alle norme di attuazione dello statuto.

Tale devoluzione con effetto traslativo automatico è seguita dalla

redazione degli elenchi dei beni assegnati alla Regione stessa, cui

fa riferimento l'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825.

L'inclusione in tali elenchi presuppone il trasferimento esplicando

un effetto meramente ricognitivo.

Posta questa premessa, appare evidente, dal raccordo tra i motivi

del ricorso, che la impugnativa della Regione Sicilia non è intesa

ad una rivendicazione del titolo di proprietario del bene ma attiene

alla richiesta di una declaratoria di non esclusiva spettanza in capo

allo Stato di una particolare attribuzione, quella relativa alla

potestà di individuazione delle sedi degli uffici per l'espletamento

delle funzioni residuate allo Stato nelle materie di competenza

regionale.

E certamente la controversia intorno alla spettanza di tale

potere, direttamente connesso all'attuazione dello statuto siciliano,

è idonea a produrre un conflitto attuale di attribuzione tra Stato e

Regione.

Ancora e più precisamente, la ricorrente lamenta che lo Stato,

nell'espletamento dell'attività di cui si tratta, a cagione

dell'esercizio illegittimo di essa, e cioè per non avere consentito

alla Regione stessa di partecipare al procedimento di individuazione

dei beni ad esso residuati, abbia menomato le competenze regionali.

Ora, secondo il consolidato orientamento di questa Corte, il

conflitto di attribuzione può essere proposto non solo per

rivendicare la titolarità di attribuzioni costituzionalmente

conferite, ma anche per la difesa di proprie competenze di natura

costituzionale che si suppongono lese dall'esercizio illegittimo di

poteri altrui (v., da ultimo, sentt. nn. 211 e 126 del 1994, con i

precedenti ivi richiamati).

3.1. - Nel merito la Corte osserva che in base all'art. 14 dello

statuto speciale per la Sicilia (R.D.Lgs. 15 maggio 1946, n. 455)

lett. f), g), i), s), è attribuita alla Regione in via esclusiva la

potestà legislativa, tra le altre, nelle materie rispettivamente

dell'urbanistica, dei lavori pubblici, eccettuate le grandi opere

pubbliche di interesse prevalentemente nazionale, delle acque

pubbliche, in quanto non siano oggetto di opere pubbliche di

interesse nazionale, e della espropriazione per pubblica utilità;

alla stregua dell'art. 20 sono demandate al Presidente ed alla giunta

le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie

anzidette.

L'art. 43 attribuiva ad una commissione paritetica di quattro

membri, nominati dall'alto commissario della Sicilia e dal governo

dello Stato, la determinazione delle norme transitorie relative al

passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione,

nonché le norme per l'attuazione dello statuto. Tali norme, nella

materia delle opere pubbliche, sono state dettate dal d.P.R. 30

luglio 1950, n. 878, che, all'art. 2, primo comma, modificato

dall'art. 1 del d.P.R. 1 luglio 1977, n. 683, stabilisce che per

l'esercizio delle attribuzioni spettanti alla regione nelle materie

sopra elencate passano alle dipendenze di questa, per quanto qui

interessa, "gli uffici del genio civile, a competenza generale, con

esclusione delle sezioni, anche se autonome, che esercitano le

funzioni rimaste di competenze statale". Il secondo comma dello

stesso articolo precisa che il trasferimento alla Regione dei

predetti uffici comporta "la successione allo Stato nei diritti ed

obblighi inerenti agli immobili sede degli uffici stessi e del

relativo arredamento".

Il citato testo legislativo, peraltro, non contiene specificazioni

in ordine alle modalità del trasferimento dei predetti immobili.

Sicché lo stesso ministero delle finanze, in una nota del 17 gennaio

1983, diretta al provveditorato alle opere pubbliche per la Sicilia,

aveva ritenuto applicabile, per l'individuazione delle sedi degli

uffici in questione, l'art. 5 del d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825,

recante le norme di attuazione dello statuto in materia di demanio e

patrimonio. La disposizione ricordata prevede che l'individuazione

dei beni demaniali e patrimoniali disponibili e indisponibili - della

cui ultima categoria fanno parte, ai sensi dell'art. 33, secondo

comma, dello statuto, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici

- sia effettuata con appositi elenchi da compilarsi dal ministero

delle finanze di intesa con quello del tesoro, con gli altri

ministeri interessati e con l'amministrazione regionale. Tale

procedimento non è stato, poi, di fatto, seguito, e lo Stato ha

provveduto unilateralmente, con il decreto impugnato - adottando uno

schema che, se mai, si accosta a quello previsto dall'art. 11, quinto

comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, per la individuazione dei

beni da trasferire alle Regioni a statuto ordinario - a ripartire

l'immobile sede dell'ex ufficio del genio civile di Ragusa in due

parti, una delle quali da trasferire alla Regione siciliana, l'altra

destinata all'espletamento dei residui compiti dello Stato in materia

di opere pubbliche.

3.2. - Siffatta procedura appare in contrasto con il principio di

leale cooperazione cui deve ispirarsi il sistema complessivo dei

rapporti tra Stato e Regione, ed al quale è connaturato l'istituto

dell'intesa, invocato in modo appropriato dalla ricorrente quale

strumento di necessaria codeterminazione dell'atto in questione, alla

stregua del citato art. 5 del d.P.R. n. 1825 del 1961.

Né può l'obbligo di collaborazione a carico dello Stato

ritenersi adempiuto, con la conseguenza di legittimare una sua

decisione unilaterale, per il rilievo che si sia soddisfatto un mero

onere di informazione, come nel caso concreto è avvenuto.

L'intendenza di finanza di Ragusa, su istruzioni impartite dal

ministero, ha, infatti, con nota del 20 luglio 1991, trasmesso alla

Regione Sicilia il progetto di ripartizione dell'immobile in

questione, per la restituzione con il visto, con l'avvertenza che, in

caso di mancata restituzione entro il termine del 15 settembre 1991,

si sarebbe ugualmente provveduto alla emissione del decreto di

trasferimento.

L'intesa, come più volte ha chiarito la Corte, è una tipica

forma di coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti

partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla

decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come

il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta tra

il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la

cui volontà deve concorrere alla decisione stessa (v. sentt. nn. 116

del 1994, 21 del 1991, 220 del 1990).

Ora, per quanto, nella fattispecie, l'intesa prevista possa

considerarsi del tipo "debole", come sostiene l'Avvocatura, nel senso

che il mancato raggiungimento di essa non possa essere di ostacolo

insuperabile alla conclusione del procedimento - attesa la preminenza

dell'interesse generale ad una tempestiva individuazione dei locali

di cui è questione -, occorre, però, almeno che l'autorità statale

si attivi per promuovere la necessaria collaborazione dell'ente

regionale, attraverso una richiesta, e, quindi, una fase di contatto

che, come già evidenziato dalla Corte (sentt. nn. 482 e 21 del

1991), superi il rigido schema della sequenza non coordinata di atti

unilaterali da parte dell'uno e dell'altro ente.

Tema, questo delle intese tra le amministrazioni pubbliche,

specificamente affrontato anche dalla legge n. 241 del 1990 sul

procedimento amministrativo.

È pacifico che nella fattispecie manca una siffatta richiesta di

partecipazione della Regione al procedimento di formazione dell'atto

né risulta una effettiva volontà da parte dello Stato di addivenire

ad una definizione concordata del contenuto dell'atto stesso.

Restano, così, assorbiti gli altri motivi del ricorso.