Sentenza n. 444/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

siciliana, approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996,

recante "Interventi urgenti per assicurare la funzionalità del

Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende

sanitarie e di centri trasfusionali", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la regione siciliana notificato il 1

aprile 1996, depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto

al n. 11 del registro ricorsi 1996;

Visto l'atto di costituzione della regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 1997 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente, e

gli avvocati Giovanni Pitruzzella e Francesco Castaldi per la regione

siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1 aprile 1996, il Commissario dello

Stato per la regione siciliana ha impugnato la legge approvata

dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante "Interventi

urgenti per assicurare la funzionalità del Policlinico di Palermo.

Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e di centri

trasfusionali".

Oggetto di censura sono, innanzitutto, gli artt. 1 e 2, con i quali

il legislatore regionale persegue, ad avviso del Commissario dello

Stato, lo scopo di procedere ad un nuovo incremento del contingente

di personale collocato nei ruoli del Servizio sanitario regionale e

destinato ad assicurare la funzionalità delle strutture

assistenziali del Policlinico di Palermo, eludendo però l'obbligo

gravante sulla pubblica amministrazione di verificare preventivamente

i carichi di lavoro dei propri dipendenti e di razionalizzare le

procedure di assunzione.

Le disposizioni impugnate violerebbero l'art. 2, lettera r), della

legge n. 421 del 23 ottobre 1992 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale), l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 30

dicembre 1992 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a

norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e l'art. 22,

comma 6, della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 (Misure di

razionalizzazione della finanza pubblica), e si porrebbero in

contrasto anche con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,

perché non sarebbe prevista una idonea ed effettiva copertura

finanziaria degli oneri derivanti dalla attuazione della legge

regionale.

Il Commissario dello Stato dubita ancora della legittimità

costituzionale dell'art. 3 della legge regionale, il quale

costituirebbe la riproposizione, sia pure in termini lessicali

differenti, della disposizione contenuta nell'art. 8 del disegno di

legge approvato dall'Assemblea regionale il 1 maggio 1991 e

dichiarata illegittima con sentenza n. 484 del 1991 di questa Corte.

Con la norma censurata, il legislatore regionale, al fine di

consentire l'immissione definitiva nei ruoli di dipendenti già

assunti in qualità di supplenti nelle Unità sanitarie locali,

dispone l'ammissione di questi ultimi ad un concorso riservato,

facendo riferimento alle norme derogatorie relative alle assunzioni

negli enti locali contenute nell'art. 1, comma 15, della legge n. 549

del 28 dicembre 1995 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica). In tal modo, ad avviso del Commissario, la disposizione

si porrebbe in contrasto con la normativa nazionale in materia di

collocamento e di ammissione nei ruoli delle pubbliche

amministrazioni e, in particolare, con gli artt. 16 della legge n. 56

del 28 febbraio 1987 (Norme sull'organizzazione del mercato del

lavoro), 9 e 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 761

del 20 dicembre 1979 (Stato giuridico del personale delle unità

sanitarie locali), nonché con gli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione. La stessa disposizione, inoltre, estendendo l'ambito di

applicazione di una legge statale, esorbiterebbe dalle competenze

regionali statutariamente previste e, riproducendo una precedente

disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima,

violerebbe anche l'art. 136 della Costituzione.

Il Commissario dello Stato censura, infine, l'art. 4 della legge

regionale, il quale attribuirebbe ultrattività ad una disposizione

statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del 4 maggio 1990

(Disciplina per le attività trasfusionali relative al sangue umano

ed ai suoi componenti e per la produzione di plasmaderivati),

relativa all'assunzione di personale in servizio presso centri

trasfusionali gestiti dall'AVIS. La norma impugnata pretenderebbe poi

di estendere quanto stabilito dalla disciplina statale ad unità di

personale in servizio in epoca successiva a quella prevista nella

stessa legge statale, ed autorizzerebbe un concorso riservato, in

palese contrasto con l'art. 47, quarto comma, della legge n. 833 del

23 dicembre 1978 (Istituzione del servizio sanitario nazionale), il

quale pone il principio del concorso pubblico, che potrebbe essere

derogato da norme di legge statale, ma non da leggi adottate dalle

Regioni nell'esercizio della competenza attuativa ad esse spettanti

in materia di impiego sanitario.

Il Commissario, al termine del ricorso, precisa come tutte le

censure avanzate nei confronti della legge regionale debbano

intendersi svolte in riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello

statuto speciale della regione siciliana, che attribuisce a

quest'ultima competenza legislativa concorrente in materia di igiene,

sanità pubblica ed assistenza sanitaria.

2. - Si è costituita in giudizio la regione siciliana, eccependo

la inammissibilità della questione concernente l'incremento delle

dotazioni organiche del Policlinico di Palermo, per non essere stato

indicato il parametro costituzionale che si assume violato, e

contestando comunque la fondatezza di tutte le questioni sollevate

dal Commissario dello Stato.

Quanto alla prima, la regione rileva che, pur ammettendo che la

regola della rideterminazione della pianta organica e della

preventiva verifica dei carichi di lavoro quale presupposto di nuove

assunzioni possa considerarsi norma fondamentale di riforma

economico-sociale (il che peraltro dovrebbe escludersi sulla base del

rilievo che tale regola sarebbe stata derogata dalla legislazione

statale successiva e non sarebbe comunque positivamente prevista

dalla normativa specifica del settore del pubblico impiego

sanitario), dovrebbe comunque considerarsi legittima la disposizione

se si verifichi che effettivamente l'incremento della pianta organica

corrisponda ad obiettive esigenze di efficiente funzionamento

dell'assistenza sanitaria. Una diversa soluzione rischierebbe di

contrastare con il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, ed anche con

il diritto alla salute dei cittadini. Né, ad avviso della regione,

potrebbe essere sottovalutata la circostanza che, ai sensi dell'art.

6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, i rapporti tra Università

e Servizio sanitario nazionale si svolgono secondo moduli

organizzativi elastici, attraverso i quali sarebbe possibile

introdurre un principio di discrezionalità contrattuale finalizzato

ad una migliore rispondenza alle esigenze delle realtà locali.

Quanto alla censura concernente l'asserita violazione dell'art. 81

della Costituzione, la regione ne contesta la fondatezza, rilevando

che la relazione al disegno di legge, così come l'art. 1, comma 3,

della legge regionale, indicano l'onere finanziario in lire 3.500

milioni e prevedono che la copertura sia assicurata dal Fondo

sanitario regionale; l'art. 2 della legge si limiterebbe poi a

regolare le relazioni finanziarie tra università e regione.

La regione contesta altresì l'impugnazione dell'art. 3 della legge

regionale: si tratterebbe di una disposizione finalizzata a porre

rimedio ad una situazione di ingiustizia nella quale si sarebbe

venuto a trovare, a seguito dell'entrata in vigore della legge 28

febbraio 1987, n. 56, il personale che, inserito nelle graduatorie

dei supplenti, non aveva potuto partecipare a concorsi pubblici. In

relazione alla censura fondata sull'argomento che la disposizione

impugnata sarebbe riproduttiva di una precedente norma già

dichiarata costituzionalmente illegittima, la regione rileva che le

disposizioni considerate avrebbero portata normativa differente.

Circa la violazione dei principii fondamentali in materia di

collocamento e immissione nei ruoli della pubblica amministrazione,

la regione osserva che la normativa statale sull'avviamento al lavoro

per il tramite degli uffici di collocamento non costituirebbe

principio fondamentale della materia; peraltro, pur a voler aderire

alla prospettazione del Commissario, in ogni caso la disposizione

impugnata non sarebbe illegittima, dal momento che anche la

legislazione statale conoscerebbe deroghe a quel principio, se

ragionevolmente fondate, e che la disposizione impugnata andrebbe a

disciplinare una fattispecie che si è realizzata nella sua parte

prevalente quando ancora non era stato introdotto il principio in

questione.

Quanto alla impugnazione dell'art. 4 della legge regionale,

relativo ai centri trasfusionali del Policlinico di Palermo, di

Sciacca e di Trapani, la regione replica che la disposizione

impugnata avrebbe inteso adattare la disciplina statale, che prevede

il trasferimento alle Unità sanitarie del personale dipendente e

convenzionato in servizio presso i centri trasfusionali gestiti da

associazioni di volontariato o da privati, alla peculiarità delle

strutture sanitarie siciliane.

3. - Il Commissario dello Stato per la regione siciliana ha

depositato una memoria ed ulteriore documentazione, insistendo nella

richiesta avanzata con il ricorso.

Il Commissario dello Stato fa presente in particolare che, con

decreto del rettore dell'Università del 17 ottobre 1996, il

Policlinico di Palermo è stato costituito in azienda ospedaliera.

Non apparirebbe compatibile con la disposta autonomia

economico-finanziaria delle aziende ospedaliere porre a carico del

Policlinico l'onere finanziario dell'ampliamento del personale

previsto dall'art. 1 della legge impugnata, senza che il Policlinico

stesso si sia dotato di una propria pianta organica redatta sulla

base di una verifica dei carichi di lavoro dei dipendenti in

servizio.

4. - La regione siciliana ha depositato documentazione ritenuta

utile all'approfondimento delle tematiche in questione. Considerato in diritto

1. - Oggetto del presente giudizio è il ricorso proposto dal

Commissario dello Stato per la regione siciliana nei confronti della

legge approvata dall'Assemblea regionale il 24 marzo 1996, recante

"Interventi urgenti per assicurare la funzionalità del Policlinico

di Palermo. Norme in materia di personale delle aziende sanitarie e

di centri trasfusionali".

Il Commissario dello Stato censura in primo luogo l'art.1, commi 1

e 2, della legge regionale, il quale prevede, al fine di far fronte

alle esigenze del Policlinico di Palermo, l'assunzione di ottantotto

unità di personale ausiliario socio-sanitario e di ventuno unità di

personale con qualifica di autista di ambulanze, e il loro

inserimento nei ruoli del Servizio sanitario regionale. Tale articolo

violerebbe l'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, nonché

gli artt. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, e 2, lettera r),

della legge n. 421 del 1992, in quanto, consentendo le indicate

assunzioni in assenza di una previa verifica dei carichi di lavoro e

di una conseguente rideterminazione della pianta organica,

contrasterebbe con i principi posti dalle citate disposizioni

statali, che si configurerebbero come norme fondamentali di riforma

economico-sociale.

L'art. 1, comma 3, della legge regionale è poi impugnato dal

Commissario dello Stato insieme all'art. 2, il quale ultimo, allo

scopo di regolare i rapporti finanziari relativi alla utilizzazione

del personale di cui all'art. 1, autorizza l'assessore regionale alla

sanità a trattenere gli importi degli oneri connessi con le

retribuzioni dalle somme dovute dalla regione al Policlinico per le

prestazioni assistenziali rese da quest'ultimo nell'ambito del

rapporto convenzionale. In tal modo sarebbe violato l'art. 81, quarto

comma, della Costituzione, dal momento che non risulterebbe indicato

l'onere derivante dall'applicazione della legge, né assicurati

idonei mezzi di copertura finanziaria.

Il Commissario dello Stato impugna ancora l'art. 3 della citata

legge regionale, il quale rende applicabili le disposizioni di cui

all'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995, in materia di

assunzioni negli enti locali, anche al personale delle aziende unità

sanitarie locali e delle aziende ospedaliere già in servizio in

qualità di supplente, in base alla legge regionale n. 121 del 13

dicembre 1983 (Provvedimenti urgenti in materia di assistenza

sanitaria), nelle qualifiche per le quali sia richiesto un titolo di

studio non superiore a quello di scuola secondaria di primo grado.

Tale articolo contrasterebbe con l'art. 136 della Costituzione,

poiché riprodurrebbe una disposizione già dichiarata

costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991;

violerebbe altresì gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, e gli

artt. 16 della legge n. 56 del 1987 e 9 e 10 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 761 del 1979, dal momento che la

previsione della estensione di una normativa statale derogatoria

inciderebbe sulle disposizioni generali in materia di collocamento e

di ammissione nei ruoli della pubblica amministrazione ed

esorbiterebbe dall'ambito della competenza regionale.

L'ultima censura del Commissario dello Stato riguarda l'art. 4

della legge regionale, il quale attribuirebbe ultrattività ad una

disposizione statale transitoria, l'art. 19 della legge n. 107 del

1990, concernente l'assunzione presso aziende unità sanitarie locali

o aziende ospedaliere di personale in servizio presso i centri

trasfusionali gestiti dall'AVIS, in violazione dell'art. 47, quarto

comma, della legge n. 833 del 1978, e degli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione, essendo consentito dalla disposizione censurata un

concorso riservato in luogo di un concorso pubblico, pur

nell'esercizio di una competenza legislativa regionale meramente

attuativa.

Le censure del Commissario dello Stato sono tutte svolte in

riferimento all'art. 17, lettere b) e c), dello statuto speciale

della regione siciliana, che è fondamento, e stabilisce i limiti,

della potestà legislativa regionale in materia di igiene, sanità

pubblica e assistenza sanitaria.

2. - Deve essere in primo luogo respinta l'eccezione di

inammissibilità per omessa indicazione del parametro costituzionale

avanzata dalla regione in relazione alla parte del ricorso che ha ad

oggetto l'art. 1, commi 1 e 2, della legge impugnata.

In realtà, nel ricorso sono enumerati in maniera chiara e

comprensibile i termini della questione e l'ordine di rilievi che si

intende muovere: l'incremento del contingente aggiuntivo di

personale da destinare alle strutture assistenziali del Policlinico

universitario è stato disposto, ad avviso del Commissario, in

assenza di pianta organica rideterminata e senza una preventiva

verifica dei carichi di lavoro del personale attualmente impiegato.

Le fonti statali alle quali conseguono i corrispondenti vincoli sono

state puntualmente indicate, e nella parte finale del ricorso, con

richiamo generale riferibile a tutte le censure svolte, è menzionato

l'art. 17 dello statuto speciale concernente, come si è detto, i

limiti della potestà legislativa regionale in materia di assistenza

sanitaria, igiene e sanità.

3. - Nel merito, la censura relativa all'art. 1, commi 1 e 2, della

legge regionale è fondata.

In materia di impiego sanitario la regione siciliana, diversamente

da quanto sostenuto dalla sua difesa, è vincolata, a mente dell'art.

17 dello statuto speciale, al rispetto dei principii della

legislazione statale di riforma, fra i quali vengono nella specie in

considerazione quelli risultanti dall'art. 2, lettera r), della legge

n. 421 del 1992, che vieta di procedere a nuove assunzioni in assenza

di provvedimenti di rideterminazione delle piante organiche, e

dall'art. 22, comma 6, della legge n. 724 del 1994, che impone

l'onere della previa verifica dei carichi di lavoro; divieto ed onere

che, come già rilevato da questa Corte (sentenze nn. 191, 153 e 59

del 1997 e n. 205 del 1996), prima ancora che dai principii

fondamentali della legislazione statale di riforma, promanano dal

canone generale di buon andamento, e dal vincolo che ne scaturisce a

carico della legge regionale quando questa assuma il carattere di

misura organizzativa e provvedimentale, come indubbiamente avviene

nelle ipotesi di ampliamento degli organici di acquisire, attraverso

adeguata istruttoria, gli elementi di conoscenza necessari al

provvedere.

Dalla relazione della divisione sanitaria del Policlinico, le cui

valutazioni sono state fatte proprie dal rettore dell'Università di

Palermo con nota indirizzata all'assessore alla sanità il 30

novembre 1995, si evince che lo stesso Policlinico universitario, per

le cui esigenze l'art. 1 della legge impugnata ha incrementato di

centonove unità il preesistente personale appartenente ai ruoli del

Servizio sanitario regionale, "non dispone ancora di una pianta

organica determinata sulla base degli effettivi carichi di lavoro e

delle valutazioni necessarie per l'attuazione dei piani di sviluppo".

La stessa relazione argomenta un qualche fabbisogno di personale da

adibire al servizio ambulanze, calcolato considerando la dotazione

dei mezzi, del personale attualmente disponibile e delle normali

necessità di un servizio efficiente. Resta però totalmente

ingiustificata, in assenza di una valutazione dei carichi di lavoro,

la reale entità di tale fabbisogno e, ancor più, la dichiarata

necessità di un così alto numero di nuovi ausiliari socio-sanitari

(ben ottantotto, sulle centonove unità corrispondenti

all'incremento). Tanto basta a far ritenere meritevole di

accoglimento l'impugnazione statale, restando assorbita l'ulteriore

censura, di mancanza di copertura finanziaria del provvedimento,

avanzata dal Commissario dello Stato nei confronti del medesimo art.

1, comma 3, e dell'art. 2 della legge regionale.

4. - Infondate sono invece le censure indirizzate contro l'art. 3

della medesima legge secondo il quale, al personale sanitario assunto

in qualità di supplente nelle aziende unità sanitarie locali e

nelle aziende ospedaliere, già in servizio ai sensi dell'art. 2,

comma 3, della legge regionale 13 dicembre 1983, n. 121, si applicano

le disposizioni indicate nell'art. 1, comma 15, della legge 28

dicembre 1995, n. 549.

Ad avviso del Commissario, sarebbe violato l'art. 136 della

Costituzione poiché la disposizione impugnata altro non sarebbe che

la riproposizione dell'analoga disposizione contenuta nell'art. 8

della legge regionale approvata il 1 maggio 1991 e dichiarata

costituzionalmente illegittima con sentenza n. 484 del 1991.

Il rilievo non può essere condiviso. La precedente sentenza di

questa Corte aveva ad oggetto una disposizione che consentiva la

sistemazione in ruolo, anche in soprannumero e senza concorso, di

personale che aveva prestato servizio precario nel biennio 1988-1989,

laddove, in base alla legge n. 56 del 1987 e ai relativi decreti

attuativi, l'assunzione di tale personale sarebbe potuta avvenire

solo tramite liste di collocamento.

La disposizione impugnata con il ricorso odierno non prevede

immissioni in ruolo in soprannumero, ma su posti esistenti e

istituisce un concorso, seppure riservato; essa riguarda inoltre

personale in servizio ai sensi della legge regionale n. 121 del 1983,

anteriormente, cioè, alla entrata in vigore della legge 28 febbraio

1987 n. 56 relativa al collocamento. Che si tratti di personale in

servizio prima di questa ultima legge risulta dallo stesso art. 3

impugnato, che, quasi a motivare le ragioni della misura legislativa

e a prevenire la possibile censura di violazione dell'art. 136 della

Costituzione, chiarisce che all'attuale intervento la regione si è

indotta per la particolare situazione venutasi a creare con l'entrata

in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56.

Al di là della singolare tecnica legislativa (anziché precisare

in maniera diretta ed esplicita il periodo utile del servizio

precario, si richiama, come termine finale, una situazione

legislativa sopravvenuta all'assunzione in servizio), è innegabile

la diversità di disciplina rispetto a quella tenuta presente da

questa Corte nella citata sentenza: in questo caso si tratta di

personale assunto prima della legge sul collocamento.

I precedenti rilievi rendono ragione anche dell'infondatezza

dell'ulteriore censura svolta sul punto dal Commissario dello Stato,

secondo il quale l'art. 3 si porrebbe in contrasto con la normativa

statale in materia di collocamento e di immissione nei ruoli della

pubblica amministrazione ed estenderebbe illegittimamente la

normativa posta dall'art. 1, comma 15, della legge n. 549 del 1995,

concernente la possibilità per gli enti locali non dissestati e non

strutturalmente deficitari di bandire concorsi, per la copertura dei

corrispondenti posti vacanti, riservati al personale che abbia

prestato servizio per un periodo determinato e in particolari

settori.

Il richiamo a quest'ultima disposizione, contenuto nell'impugnato

art. 3, deve intendersi effettuato unicamente con riguardo alle

modalità e ai presupposti dell'assunzione, e non denota l'intento

del legislatore regionale di estendere l'ambito di operatività della

disciplina statale. La sistemazione del personale supplente in

servizio presso le strutture sanitarie e ospedaliere corrisponde

all'autonoma scelta della legge regionale di offrire a chi a suo

tempo non aveva potuto iscriversi nelle liste di collocamento, in

quanto in servizio in qualità di supplente, l'opportunità di una

immissione in ruolo a seguito di concorso riservato.

Quanto alle regole sull'immissione nei ruoli della pubblica

amministrazione, invocate dal Commissario, è da ricordare che al

reclutamento attraverso liste di collocamento, che costituiva la

regola allora vigente, la regione non avrebbe potuto procedere per il

personale già in servizio, seppure "precario". Alla regola generale

del pubblico concorso il legislatore può comunque derogare, salvo il

limite del buon andamento della pubblica amministrazione (sentenza n.

205 del 1996), facendo ricorso a procedure congrue e ragionevoli in

rapporto al fine da raggiungere (sentenze n. 487 del 1991 e n. 81 del

1983). Se si considerano le evidenti anomalie che la sopravvenuta

regola del reclutamento tramite liste di collocamento ha comportato

per il personale supplente già in servizio, un concorso riservato

non può dirsi nella specie né incongruo, né irragionevole, né di

per sé lesivo del buon andamento, avuto anche riguardo al carattere

elementare delle mansioni in questione.

5. - Neppure l'ultima censura svolta dal Commissario nei confronti

dell'art. 4 della legge impugnata appare fondata.

La regione, seppure in ritardo, ha dato attuazione all'art. 19

della legge n. 107 del 1990, concernente il dovere delle regioni di

trasferire alle USL e ai Policlinici universitari i centri

trasfusionali gestiti per convenzione dalle associazioni di

volontariato o dalle strutture private. Il trasferimento del

personale dipendente o convenzionato, in servizio presso i

preesistenti centri trasfusionali alla data dell'entrata in vigore

della legge regionale n. 25 del 1 settembre 1993 (Interventi

straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), risponde a una

specifica indicazione della stessa legge statale.

La circostanza che l'individuazione del personale da immettere nei

ruoli a domanda è stata fatta in relazione alla presenza in servizio

nel 1993 consegue evidentemente al ritardo con il quale la regione

siciliana ha adempiuto al dovere posto dalla legge statale.