Sentenza n. 447/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Toscana approvata il 21 febbraio 1978 e riapprovata il 26 aprile

1978, avente per oggetto: "Abbandono dei diritti di credito di modico

valore", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri notificato il 17 maggio 1978, depositato in Cancelleria il

23 maggio successivo ed iscritto al n. 13 del Registro ricorsi 1978;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il ricorrente;

Ritenuto in fatto Con ricorso in data 13 maggio 1978 il Presidente del Consiglio dei

ministri proponeva questione di legittimità costituzionale in via

principale nei confronti di legge della Regione Toscana concernente

l'abbandono dei diritti di credito di modico valore, approvata il 21

febbraio 1978 e riapprovata, in seguito a rinvio governativo, il 26

aprile del medesimo anno. La legge impugnata, che consta di un solo

articolo, consente l'abbandono da parte della Regione dei diritti di

credito di importo non superiore alle lire 2.500, mediante delibere

cumulative adottate dalla Giunta regionale. Secondo il ricorrente,

questa normativa, motivata da esigenze di per sé non irragionevoli

di economicità (consentendo l'abbandono di crediti il cui importo è

superato dal costo di esazione), contrasterebbe con il principio di

eguaglianza, in quanto risulterebbe, senza giustificazione, diversa

dalla normativa statale sull'annullamento dei crediti di modico

valore; violerebbe il principio di inderogabilità delle pene

pecuniarie, parificando agli effetti del possibile abbandono tutti i

crediti regionali, senza distinguere in base alla loro natura;

violerebbe inoltre il rigoroso principio di legalità di cui al

secondo comma dell'art. 25 della Costituzione, riferibile anche alle

sanzioni amministrative, non prevedendo rigorosi criteri di esercizio

del potere di abbandonare crediti anche per pene pecuniarie;

violerebbe, per questo motivo, anche il principio di imparzialità e

di eguaglianza fra cittadini; violerebbe infine il principio di buon

andamento, non tenendo conto della specifica ed irrinunciabile

funzione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

La Regione non si è costituita. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso di cui in epigrafe il Governo impugna una

legge della Regione Toscana riapprovata il 26 aprile 1978 (Abbandono

dei diritti di credito di modico valore), che prevede la possibilità

per la Giunta regionale di abbandonare, con deliberazione cumulativa,

crediti di importo non superiore a lire 2.500. Secondo il ricorrente

la normativa impugnata sarebbe in violazione:

del principio di eguaglianza, in quanto si tratterebbe di

normativa ingiustificatamente difforme da quella dello Stato

sull'annullamento dei propri crediti;

del principio di legalità delle pene (art. 25, comma secondo,

Cost.), applicabile anche alla fattispecie, principio rispetto al

quale risulterebbe incompatibile il potere assolutamente

discrezionale, ivi previsto, di abbandono del credito;

del principio di buon andamento dell'amministrazione (art. 97

Cost.), in quanto si sarebbe trascurato di considerare il rilievo che

assume il carattere sanzionatorio dei crediti collegati a pena

pecuniaria;

del principio di imparzialità (art. 97 Cost.), perché

difetterebbe l'indicazione dei criteri in osservanza dei quali la

Giunta regionale dovrebbe deliberare l'abbandono del credito;

del principio fondamentale della legislazione dello Stato di

irrinunziabilità delle pretese collegate all'esercizio di un potere

sanzionatorio (art. 117 Cost.).

Le questioni non sono fondate.

2. - Non sussiste la pretesa violazione del principio di

eguaglianza. Il riconoscimento stesso, infatti, di una competenza

legislativa delle Regioni in date materie comporta l'eventualità,

legittima alla stregua del sistema costituzionale, di una disciplina

regionale delle stesse materie divergente da quella nazionale, nei

limiti, come è ovvio, segnati dall'art. 117 della Costituzione per

le Regioni a Statuto ordinario e dagli Statuti speciali per le

Regioni ad autonomia differenziata.

3. - La normativa statale in materia di annullamento dei crediti

di modico valore (l. 1° luglio 1955, n. 553) prevede la facoltà, che

compete al Ministro e agli Intendenti di Finanza (art. 1), di

annullare i crediti di valore non superiore a lire 500, quando siano

di dubbia e difficile esazione. È escluso l'annullamento dei soli

crediti derivanti dalle sanzioni penali della multa e dell'ammenda

(art. 4), oltreché di quelli d'imposta, per i quali rimangono ferme

le relative norme di riscossione. Possono, inoltre, essere annullati

i crediti di importo superiore, quando siano assolutamente

inesigibili e previo parere favorevole dell'Avvocatura erariale (ora

dello Stato) quando il loro importo superi le lire 1.200.000 e del

Consiglio di Stato, quando superi le lire 9.600.000 (art. 265 del

r.d. 23 maggio 1924, n. 827, "Regolamento per l'esecuzione della

legge sull'amministrazione del patrimonio e sulla contabilità

generale dello Stato", come modificato con d.P.R. 30 giugno 1972, n.

422).

Norme particolari sono in vigore per l'annullamento dei debiti dei

sottufficiali e dei militari di truppa che abbiano lasciato il

servizio senza diritto ad alcun assegno a carico dello Stato (r.d. 10

febbraio 1927, n. 443; d.lgs. 21 aprile 1948, n. 715) e per i crediti

di dubbia e difficile esazione dell'Amministrazione delle Ferrovie

dello Stato (d.P.R. 27 marzo 1952, n. 534).

Si può escludere, in base a queste norme, l'esistenza di un

principio della legislazione dello Stato di non annullabilità dei

crediti relativi a sanzioni amministrative; un principio del genere

sussiste solo per i crediti relativi a sanzioni penali (multa ed

ammenda) ai sensi dell'art. 4, l. n. 553 del 1955; e del resto le

sanzioni amministrative, a differenza da quelle penali, non si

pongono come strumento di difesa dei valori essenziali del sistema,

come tali non misurabili sul terreno della convenienza economica, ma

vengono a costituire un momento ed un mezzo per la cura dei concreti

interessi pubblici affidati all'amministrazione.

4. - Quanto ora detto conduce ad escludere la riferibilità della

riserva di legge, prevista dall'art. 25, comma secondo, della

Costituzione per le sanzioni penali, alle sanzioni amministrative.

Non può peraltro disconoscersi che anche rispetto alle sanzioni

amministrative ricorre l'esigenza della prefissione ex lege di

rigorosi criteri di esercizio del potere relativo all'applicazione (o

alla non applicazione) di esse, e ciò in riferimento sia al

princìpio di imparzialità (art. 97 della Costituzione),

espressamente invocato dal ricorrente, sia al princìpio di cui

all'art. 23 Cost., implicitamente invocato con il denunziare la

mancata previsione, ad opera della legge regionale, di criteri

siffatti.

Ma è innegabile che la normativa impugnata fornisce sufficienti

indicazioni anche ai fini ora indicati. Il limite quantitativo assai

modico è già, sotto questo profilo, una garanzia, ma, oltre a ciò,

la medesima ragion d'essere della norma, che è quella di evitare

all'amministrazione costi non proporzionati ai ricavi, contiene

l'univoco riferimento a una valutazione delle possibili difficoltà

di esazione, come criterio per deliberare l'abbandono del credito.

Né può ritenersi violato il princìpio di buon andamento (art.

97 Cost.) per la mancata considerazione della specifica funzione

della sanzione amministrativa. La deterrenza di una sanzione,

infatti, non è l'unico modo con il quale può assicurarsi

l'efficienza di un comando amministrativo: comunque tale deterrenza

è male invocata per le sanzioni di modico valore ed è inadeguata

allo scopo nei casi di difficile esigibilità del credito, vale a

dire di verificata incapacità del debitore di adempiere la relativa

obbligazione o addirittura di inettitudine del suo patrimonio ad

essere utilmente aggredito in executivis.