Sentenza n. 447/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo

comma, legge 7 febbraio 1990, n. 19 ((Modifiche in tema di

circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei

pubblici dipendenti) promosso con ordinanza emessa il 25 febbraio

1994 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto dal Comune di

Pozzuolo del Friuli contro Pravisani Walter, iscritta al n. 91 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione del Comune di Pozzuolo del Friuli

nonché l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Renato Granata;

Udito l'avv. Claudio Mussato per il Comune di Pozzuolo del Friuli

e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 25 febbraio 1994 il Consiglio di Stato ha

sollevato questione incidentale di legittimità dell'art. 9, comma 2,

della legge 7 febbraio 1990, n. 19, in riferimento agli artt. 3, 4 e

97 della Costituzione, nella parte in cui prevede per la pubblica

amministrazione l'obbligo indiscriminato di riammettere nel posto di

lavoro il dipendente - già sospeso dal servizio per essere stato

sottoposto a procedimento penale e successivamente condannato,

ancorché con sentenza non ancora passata in giudicato - alla

scadenza del termine di cinque anni dall'inizio del periodo di

sospensione.

1.1. - Premette il giudice rimettente che il ricorrente (in primo

grado) Pravisani Walter - vigile urbano alle dipendenze del Comune di

Pozzuolo del Friuli, già condannato (con sentenza non ancora

definitiva) per il reato di peculato continuato - chiedeva

all'Amministrazione comunale di essere riammesso in servizio ex art.

9, comma 2, cit., che prevede che la sospensione cautelare a causa di

procedimento penale perde efficacia dopo che sia decorso un periodo

di cinque anni da quando la sospensione stessa sia stata applicata.

L'Amministrazione comunale, con delibera del 17 gennaio 1991,

disponeva invece il rinnovo della sospensione cautelare osservando

che fra il Pravisani e l'Amministrazione medesima era venuta a

crearsi una situazione tale da precludere un qualsiasi rapporto

fiduciario; delibera questa che veniva annullata dal TAR del Friuli-Venezia Giulia con sentenza poi appellata innanzi al Consiglio di

Stato rimettente.

1.2. - Quest'ultimo osserva poi in diritto che la previsione della

revoca di diritto della sospensione cautelare dopo il decorso del

termine quinquennale comporta un rigido automatismo (in favore del

dipendente inquisito), che fa sorgere dubbi di legittimità

costituzionale della citata disposizione per irragionevolezza laddove

essa pone sul medesimo piano tutti i tipi di reato senza

differenziarli secondo la loro gravità. Inoltre la norma non tiene

conto se vi sia stata già una pronuncia, sia pure non ancora passata

in giudicato, oppure se l'imputazione si trovi ancora nella fase

dell'istruttoria, ponendo sul medesimo piano tutti gli accertamenti e

le valutazioni fatte in proposito da parte degli organi giudiziari.

Inoltre - secondo il giudice rimettente - vi sarebbe violazione

dell'art. 4 della Costituzione in quanto la norma richiamata darebbe

facoltà ad un cittadino di svolgere una funzione pubblica senza che

si avverino i presupposti di dignità e di capacità; ed infine la

norma censurata si pone anche in contrasto con l'art. 97 della

Costituzione perché verrebbe inficiato il buon andamento e

l'imparzialità dell'Amministrazione.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sia dichiarata inammissibile o infondata.

2.1. - Ha in via pregiudiziale eccepito l'inammissibilità della

questione perché il Comune di Pozzuolo del Friuli ha adottato un

nuovo provvedimento cautelare applicando non la sospensione

obbligatoria dell'art. 91 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, ma la

sospensione facoltativa del successivo art. 92, che non è soggetta

ai limiti temporali dell'art. 9, comma 2, censurato. Inoltre con

l'entrata in vigore della legge 18 gennaio 1992, n. 16 è stata

introdotta un'ipotesi di sospensione di diritto per fattispecie tra

cui quella (oggetto del giudizio a quo) della condanna non definitiva

per il reato di peculato.

2.2. - Nel merito l'Avvocatura ritiene destituita di fondamento la

censura di violazione del principio di eguaglianza, giacché alla

stregua della normativa vigente l'Amministrazione di appartenenza,

alla scadenza del quinquennio dell'art. 9, comma 2, non è costretta

in ogni caso a riassumere l'impiegato già sospeso dal servizio,

potendo sempre sospenderlo nuovamente, questa volta facoltativamente

ai sensi dell'art. 92 cit., nelle ipotesi più gravi,

discrezionalmente valutate, in cui la ripresa del rapporto di

servizio sarebbe sconsigliabile. Inoltre, a decorrere dall'entrata in

vigore della legge n. 16 del 1992, sono state contemplate ipotesi di

sospensione automatica dall'impiego (non soggetta ai limiti temporali

dell'art. 9, comma 2) in relazione a casi accuratamente differenziati

sulla base della pericolosità sociale e criminale dei soggetti, di

cui non si consente il mantenimento in attività di servizio, secondo

una ampia e completa gamma di situazioni processuali. Non sussiste

poi la violazione dell'art. 4 della Costituzione nella fattispecie

disciplinata dall'art. 9, comma 2, per la diversità degli ambiti in

cui i rispettivi precetti operano. Né sussiste violazione dell'art.

97 della Costituzione, dovendo tenersi conto dell'esigenza di porre

un limite massimo di durata alla sospensione cautelare dal servizio,

al fine di tutelare l'interesse del dipendente di non essere privato,

a tempo indeterminato, della possibilità di svolgere la sua normale

attività lavorativa, fonte di sostentamento per sé e per la sua

famiglia, a causa della lentezza della giustizia penale.

3. - Si è costituito il Comune di Pozzuolo del Friuli, che, in

adesione alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione, ha

concluso per la dichiarazione di incostituzionalità della

disposizione censurata. Considerato in diritto

1. - È stata sollevata questione incidentale di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4 e 97 della

Costituzione, dell'art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n.

19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della

pena e destituzione dei pubblici dipendenti), nella parte in cui

prevede per la pubblica amministrazione l'obbligo indiscriminato di

riammettere nel posto di lavoro il dipendente - già sospeso dal

servizio per essere stato sottoposto a procedimento penale e

successivamente condannato, ancorché con sentenza non ancora passata

in giudicato - alla scadenza del termine di cinque anni dall'inizio

del periodo di sospensione per sospetta violazione del principio di

ragionevolezza (perché non distingue le diverse situazioni in cui

può versare il dipendente sospeso secondo sia la maggiore o minore

gravità del reato, sia l'esistenza, o meno, di una sentenza di

condanna a suo carico, ancorché non passata in giudicato), nonché

del principio di buon andamento e di imparzialità

dell'amministrazione stessa e della necessaria sussistenza dei

presupposti di dignità e di capacità del pubblico dipendente.

2. - Vanno preliminarmente respinte le eccezioni - sollevate

dall'Avvocatura dello Stato - di inammissibilità della questione.

Per un verso, infatti, dall'ordinanza di rimessione non risulta in

punto di fatto che il Comune ricorrente abbia inteso applicare la

sospensione facoltativa di cui all'art. 92 cit., facendosi in essa

unicamente riferimento al rinnovo della sospensione cautelare,

inizialmente adottata ex art 91 cit.; sicché la questione va

esaminata in questa prospettazione offerta dal giudice rimettente che

è centrata sul disposto dell'art. 91 (sospensione cautelare

obbligatoria) senza possibilità di qualificare il provvedimento di

rinnovo come un'ipotesi di ricorso alla sospensione cautelare

facoltativa (art. 92). Altra questione, attinente al merito e non

più all'ammissibilità, è quella della astratta possibilità per il

Comune ricorrente di adottare la sospensione cautelare facoltativa

del dipendente, profilo questo del quale si dirà oltre.

Per altro verso, la successiva entrata in vigore della legge 18

gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso le

regioni e gli enti locali) - che, all'art. 1, comma 4-septies, ha

previsto che si fa luogo alla immediata sospensione, dalla funzione e

dall'ufficio ricoperti, dal pubblico dipendente qualora ricorra

alcuna delle condizioni di cui alle lettere a), b), c) e) ed f) del

primo comma della medesima disposizione - non rileva vuoi perché,

secondo la giurisprudenza amministrativa in materia, trova comunque

applicazione la disposizione censurata, vuoi perché nella specie una

tale sospensione, ancorché obbligatoria, deve comunque costituire

oggetto di un espresso provvedimento, che nella specie - come risulta

dall'ordinanza di rimessione - manca.

3. - Nel merito la questione non è fondata nei termini che

saranno appresso precisati.

3.1. - Non sussiste innanzi tutto la denunciata violazione del

principio di ragionevolezza.

La finalità cui si ispira la disposizione censurata - che è

quella di eliminare o ridimensionare gli automatismi per cui dalla

condanna penale o dall'assoggettamento a procedimento penale del

pubblico dipendente derivano conseguenze sul piano disciplinare

quanto al rapporto di pubblico impiego - è pienamente coerente con

la giurisprudenza di questa Corte, che ha ritenuto l'illegittimità

costituzionale della destituzione di diritto del pubblico dipendente

come conseguenza automatica di una condanna penale (sentenze n. 971

del 1988; n. 40 del 1990). Il legislatore, quindi, ha provveduto ad

eliminare (al comma 1 della disposizione censurata) la destituzione

di diritto, sicché ora tale grave provvedimento, che comporta

l'estromissione del pubblico dipendente dal posto di lavoro, può

essere adottato soltanto all'esito di un procedimento disciplinare e

sulla base di specifici addebiti che, ancorché per altro verso

idonei ad integrare gli estremi di un reato, debbono essere valutati

sotto il (diverso ed autonomo) profilo disciplinare. Nello stesso

contesto di riforma della materia ed ispirandosi al medesimo

principio di privilegiare la valutazione degli addebiti disciplinari

in sé piuttosto che far discendere conseguenze di natura

disciplinare da addebiti mossi in sede penale, il legislatore - con

la disposizione censurata (secondo e terzo periodo) - ha parimenti

limitato quel particolare potere (dell'amministrazione) di

sospensione cautelare del dipendente, previsto dal primo comma, prima

parte, dell'art. 91 citato (la seconda parte concerne la diversa

ipotesi di sospensione, questa sì, autenticamente obbligatoria come

recita la rubrica dell'articolo perché vincolativamente adottata

"ove sia stato emesso mandato o ordine di cattura"); potere fondato

sul mero dato formale della pendenza di un procedimento penale a

carico del dipendente senza necessità di alcuna sommaria cognitio in

ordine né alla responsabilità dell'imputato, né al (maggiore o

minore) rilievo disciplinare della condotta delittuosa, e solo

condizionato - oltre che, appunto, alla sussistenza di tale

presupposto formale - all'apprezzamento della particolare gravità

della natura del reato per il quale si procede. Relativamente a

questa ipotesi il legislatore ha posto un limite massimo al protrarsi

- in ragione della mancata conclusione del procedimento penale -

della situazione di estromissione dal posto di lavoro del pubblico

dipendente, la cui aspettativa ad una valutazione nel merito del

profilo disciplinare degli addebiti mossigli in sede penale non può

ragionevolmente essere procrastinata sine die. Nel doveroso

bilanciamento (sentenza n. 374 del 1995) tra gli opposti interessi -

nella specie: quello del dipendente di riprendere il servizio (che

riflette la tutela del diritto al lavoro garantito dall'art. 35 della

Costituzione) e quello dell'amministrazione (il cui buon andamento ha

rilievo anch'esso costituzionale ex art. 97 della Costituzione) di

escludere temporaneamente dal servizio il dipendente sul quale faccia

ombra il solo fatto dell'imputazione per un grave reato suscettibile

di essere valutato sotto il profilo disciplinare - il legislatore non

irragionevolmente ha fissato un (peraltro congruo) termine massimo

quinquennale, scaduto il quale il dato formale dell'imputazione

penale cessa di avere quella idoneità, originariamente riconosciuta

dall'art. 91, a legittimare il perdurare della sospensione cautelare,

salva rimanendo peraltro, come subito sarà precisato, la potestà

della amministrazione di tutelare diversamente l'interesse ad un

corretto svolgimento della funzione pubblica.

3.2. - Infatti, neppure è violato il principio (parimenti evocato

dal giudice rimettente) del buon andamento dell'amministrazione (art.

97 della Costituzione), perché la perdita automatica di efficacia

della sospensione cautelare ex art. 91 cit. non comporta affatto che

- perdurando, nonostante il non breve lasso di tempo trascorso,

l'esigenza cautelare di non riammettere in servizio il dipendente in

ragione della particolare gravità e dell'irrimediabile pregiudizio

che all'attività dell'ente pubblico, datore di lavoro, deriverebbe

dalla (seppur condizionata) riattivazione del rapporto di impiego -

nessuno strumento residui all'amministrazione per contrastare ed

evitare tale pregiudizio. Ed invero, come esattamente osserva

l'Avvocatura di Stato, la sopravvenuta inefficacia di diritto della

sospensione cautelare adottata ex art. 91 - proprio perché si fonda

su un presupposto autonomo e diverso da quello della sospensione c.d.

facoltativa di cui all'art. 92 - non esclude, né preclude, il

ricorso a quest'ultima come strumento alternativo di cautela e

garanzia delle ragioni dell'amministrazione. È cioè possibile che,

pur decorso il termine quinquennale suddetto, sussistano "gravi

motivi" che, ancorché non sia esaurito il procedimento penale,

giustifichino la perdurante (ma non ancora definitiva) estromissione

del dipendente dal posto di lavoro, motivi che però non possono

consistere più nel mero dato formale dell'imputazione penale, ma

possono (e debbono) riguardare la commissione dell'addebito

disciplinare; ciò alla luce di una sommaria cognitio dei fatti che,

valutando allo stato ogni aspetto soggettivo ed oggettivo della

condotta del dipendente, rinvenga in quest'ultima un insuperabile

ostacolo alla sua riammissione in servizio. Questo diverso tipo di

sospensione però, proprio perché si fonda su un presupposto

sostanziale e non già (come quella dell'art. 91) formale, comporta -

a garanzia del diritto di difesa del dipendente - che nel termine di

quaranta giorni dalla data in cui il provvedimento stesso è stato

comunicato all'interessato siano in ogni caso contestati gli addebiti

al medesimo, il quale quindi - impugnando eventualmente il

provvedimento - è posto in condizione di negarne la sussistenza o

l'idoneità a valere come "gravi motivi" per la sospensione. Così

dispone il secondo comma dell'art. 92, che, nella parte in cui

prescrive l'immediata e tempestiva contestazione degli addebiti,

tuttora si pone rispetto al successivo art. 117 - ove questo si

ritenga non abrogato, come peraltro è controverso nella

giurisprudenza amministrativa, pur dopo l'entrata in vigore del nuovo

processo penale - come norma speciale, sicché in tal caso la

obbligatoria sospensione del procedimento disciplinare in pendenza

del procedimento penale si ha non appena comunicata tale

contestazione. Non essendo poi questa sospensione ancorata ad un dato

formale, non c'è neppure ragione di quel meccanismo risolutorio

automatico quale quello previsto dalla disposizione censurata, che

infatti contempla la sopravvenuta inefficacia di diritto non già di

qualsiasi sospensione cautelare, ma soltanto di quella disposta "a

causa del procedimento penale"; fermo però restando che, come

riconosciuto dalla giurisprudenza amministrativa, il dipendente può

sempre domandare la revoca del provvedimento cautelare per essere

cessati i "gravi motivi" che - in considerazione appunto delle

esigenze di buon andamento dell'amministrazione - prima lo

giustificavano.

3.3. - La riconosciuta possibilità per l'amministrazione di

ricorrere alla sospensione facoltativa esclude poi anche la

denunciata irragionevolezza della disposizione censurata sotto

l'ulteriore profilo che la norma non distinguerebbe le diverse

situazioni in cui può versare il dipendente sospeso; ed infatti il

ricorso testuale ad una clausola generale, insita nel sintagma "gravi

motivi", di contenuto (non rigido, bensì) elastico, impone

all'amministrazione di apprezzare (e quindi differenziare) le

situazioni di fatto in ragione sia della maggiore o minore gravità

degli addebiti, sia di ogni altra circostanza soggettiva od oggettiva

della condotta quale risultante allo stato.

3.4. - E neppure, infine, è leso l'ulteriore parametro invocato

(art. 4 della Costituzione), atteso che la valutazione dei "gravi

motivi" della sospensione cautelare ex art. 92 cit. comporta anche la

necessità di apprezzare se gli addebiti contestati al dipendente

siano tali da influire negativamente sui presupposti di dignità e

capacità dello stesso richiesti per la prosecuzione del rapporto di

impiego.