Sentenza n. 448/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Toscana notificati il

27 aprile 1990, depositati in Cancelleria il 5 maggio 1990, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito degli artt. 1, 7 e 8 del

decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 8 febbraio 1990

n. 34 (Regolamento recante disposizioni di adattamento alla realtà

nazionale del regime di aiuto per l'estensivizzazione della

produzione di cui al regolamento CEE del Consiglio delle Comunità

europee n. 797/85) e degli artt. 1, 8 e 9 del decreto del Ministro

dell'agricoltura e delle foreste 8 febbraio 1990 n. 35 (Regolamento

recante disposizioni di adattamento alla realtà nazionale del regime

di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione di cui al

regolamento CEE del Consiglio delle Comunità europee n. 797/85), ed

iscritti ai nn. 14 e 15 del registro conflitti 1990;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 1990 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Mario P. Chiti per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 aprile 1990, la Regione Toscana

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

ordine agli artt. 1, 7 e 8 del decreto del Ministro dell'agricoltura

e delle foreste 8 febbraio 1990 n. 34, intitolato "Regolamento

recante disposizioni di adattamento alla realtà nazionale del regime

di aiuto per l'estensivizzazione della produzione di cui al

regolamento CEE del Consiglio delle Comunità europee n. 797/85".

La ricorrente premette che il decreto ministeriale impugnato

interviene nel contesto della disciplina, essenzialmente comunitaria,

rivolta al miglioramento dell'efficienza delle strutture agricole,

dettata, oltre che dal citato regolamento n. 797/85, dai successivi

n. 1094/88 del Consiglio e nn. 1272 e 1273/88 della Commissione. Dal

quadro normativo vigente in materia, costituito dall'art. 6 del

d.P.R. n. 616 del 1977, dall'art. 5 della legge 8 novembre 1986, n.

752 ("Legge pluriennale per l'attuazione degli interventi programmati

in agricoltura"), nonché dalle più recenti leggi 16 aprile 1987, n.

183 (art. 11) e 9 marzo 1989, n. 86 (artt. 4 e 9), in tema di

attuazione degli atti normativi comunitari, risulta, prosegue la

ricorrente, la competenza regionale in ordine all'applicazione dei

regolamenti comunitari (nel caso di specie, in materia di

agricoltura); la specifica responsabilità regionale per l'attuazione

del regolamento CEE n. 797/85, ivi compresi gli interventi

finanziari; le modalità dei trasferimenti finanziari alle regioni

attraverso il Fondo di rotazione istituito con la citata legge n. 183

del 1987; l'insussistenza, infine, di alcuna delle situazioni

previste dall'art. 71 del d.P.R. n. 616/77 che possono giustificare

la permanenza delle competenze statali, in particolare di quella

relativa ad "interventi di interesse nazionale per la regolazione del

mercato agricolo".

Inoltre, il regolamento CEE in esame è finalizzato ad interventi

strutturali, che non possono in alcun modo essere confusi con

interventi relativi a prezzi e termini del mercato agricolo (cfr.

sentenza di questa Corte n. 433 del 1987).

Infine, le deliberazioni del CIPE del 12 settembre 1989 e del 15

marzo 1990 confermano il ruolo primario delle regioni im materia,

riconoscendo ad esse per l'anno 1990 661,800 miliardi, di cui 403 per

l'attuazione del solo regolamento n. 797/85, mentre al Ministero

dell'agricoltura e all'AIMA spettano - per la realizzazione di

particolari interventi orizzontali o interregionali - solo 83

miliardi complessivi e 10 per il citato regolamento.

Tutto ciò premesso, la ricorrente rileva che l'impugnato decreto

ministeriale n. 34 dell'8 febbraio 1990 modifica il delineato quadro

delle competenze, relativamente al regime di aiuto per

l'estensivizzazione della produzione, e viola, negli artt. 1, 7, e 8,

gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione alla normativa

sopra citata.

In particolare, la regione osserva quanto segue.

A) L'art. 1, terzo comma, rompe l'ordine legittimo delle

competenze prevedendo che "l'intervento è attuato dal Ministero

dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero del tesoro, dalle

regioni a statuto ordinario, dalle regioni a statuto speciale e dalle

province autonome di Trento e Bolzano".

Rispetto al sistema precedente, affidato alla esclusiva competenza

delle regioni e delle province autonome (cfr. in particolare il

decreto ministeriale 16 gennaio 1989, n. 34, ora sostituito con il

decreto ministeriale 8 febbraio 1990, n. 35, impugnato con separato

ricorso), viene introdotto un nuovo ruolo di intervento diretto del

Ministero dell'agricoltura e del Ministero del tesoro, in contrasto

evidente con la richiamata normativa.

Il sistema dei finanziamenti e degli aiuti finalizzati al

miglioramento della efficienza delle strutture agrarie, ed alle altre

finalità di politica agricola strutturale, si è sempre incentrato

sul ruolo regionale, rispetto al quale il Ministero e, più di

recente, il Fondo regionale ex legge n. 183/1987 hanno svolto

attività meramente integrative. Basti pensare all'ammontare degli

interventi finanziari per l'attuazione del regolamento n. 797/85

affidati dalla delibera CIPE del 15 marzo 1990 alle regioni e quelli,

ben più modesti globalmente e finalizzati a problemi particolari,

riconosciuti al Ministero ed al Fondo di rotazione.

È allora evidente che il decreto ministeriale impugnato altera

del tutto illegittimamente il sistema delle competenze in materia,

attribuendo uno specifico ruolo al Ministero dell'agricoltura ed al

Ministero del tesoro, non giustificato né giustificabile.

B) Il disegno istituzionale sotteso all'impugnato decreto

ministeriale n. 34/1990 ulteriormente si chiarisce nella sua

incostituzionalità in riferimento anche al disposto degli artt. 7 e

8, rispettivamente riguardanti le domande di aiuto, l'istruttoria

delle domande ed i controlli.

Sviluppando il principio generale di cui all'art. 1, terzo comma,

che affida anche allo Stato la responsabilità dell'intervento,

l'art. 7 prevede che le domande per ottenere la concessione dei

contributi siano indirizzate dagli interessati sia al Ministero che

alle regioni.

Anche per quanto riguarda l'istruttoria delle domande,

l'erogazione dei contributi ed i controlli, l'art. 8 del decreto

ministeriale impugnato modifica il precedente sistema, mantenendo

alle regioni solo il ruolo di ente responsabile per la fase

istruttoria. Per di più sotto un'inedita forma di controllo del

Ministero (art. 8, secondo comma), che la eserciterà anche

avvalendosi del Corpo forestale dello Stato.

Per apprezzare appieno l'illegittimità delle nuove disposizioni

è opportuno ricordare che analoghe norme precedenti (contenute nel

già citato decreto ministeriale 16 gennaio 1989, n. 34) prevedevano

che le domande di contributo fossero presentate esclusivamente alle

regioni, le quali provvedevano poi anche all'istruttoria e

all'emissione dell'atto di liquidazione dell'importo degli aiuti.

Ancora le regioni, in modo esclusivo, avevano il potere di controllo

sulle aziende beneficiarie. Allo Stato veniva unicamente riconosciuto

di essere tenuto informato sull'attività svolta dalle regioni, sui

problemi da loro incontrati e sugli eventuali casi di accertate,

gravi irregolarità per gli adempimenti previsti in sede comunitaria.

Contrariamente a questo corretto modello, il nuovo decreto

ministeriale n. 34 del 1990 vanifica completamente il principio che

le regioni sono i soggetti responsabili per l'attuazione delle

politiche comunitarie, ed in particolare del regolamento CEE n. 797

del 1985. Il ruolo principale viene adesso assunto dal Ministero

dell'agricoltura - con l'apporto del Corpo forestale dello Stato -

rispetto al quale le regioni risultano solo gli enti cui è demandato

un mero potere istruttorio, per di più controllato annualmente

ancora dagli organi dello Stato.

Il carattere assorbente dei sopraesposti rilievi, conclude la

ricorrente, rende superfluo approfondire altri motivi connessi

all'improprio avvalimento del Corpo forestale da parte del Ministero

dell'agricoltura, in spregio al principio che il Corpo forestale

dello Stato è alle dipendenze funzionali delle regioni.

2. - Con ricorso notificato anch'esso il 27 aprile 1990, la

Regione Toscana ha altresì sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in ordine agli artt. 1, 8 e 9 del decreto del

Ministro dell'agricoltura e delle foreste 8 febbraio 1990, n. 35,

intitolato "Regolamento recante disposizioni di adattamento alla

realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro dei seminativi

dalla produzione di cui al regolamento CEE del Consiglio delle

Comunità europee n. 797/85".

La ricorrente, precisato che il decreto ministeriale impugnato

sostituisce espressamente (peraltro con una motivazione generica e

comunque tale da non alterare l'ordine istituzionale delle

competenze) il precedente già citato decreto 16 gennaio 1989, n. 34,

nel quale era invece riconosciuta la competenza delle regioni in

materia, svolge, avverso gli artt. 1, secondo comma, 8 e 9 del

decreto stesso (di contenuto analogo a quello degli artt. 1, terzo

comma, 7 e 8 del coevo decreto ministeriale n. 34 sopra esaminato)

argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle di cui al ricorso

sub 1.

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei ministri, concludendo per l'infondatezza dei ricorsi.

L'Avvocatura Generale osserva, quanto agli artt. 1, terzo comma,

del decreto ministeriale n. 34 e 1, secondo comma, del decreto

ministeriale n. 35, che trattasi di disposizioni più descrittive e

di sintesi che direttamente operative, limitandosi esse a rendere

esplicito il ruolo già svolto in materia dagli organi dello Stato.

Per quanto concerne le altre censure, l'Avvocatura, rilevato che

esse appaiono rivolte più precisamente a quelle parti delle norme

denunciate che prevedono che la domanda di aiuto sia presentata in

doppio originale, uno al Ministero e l'altro alla regione, e che il

Ministero effettua controlli in loco, avvalendosi anche del Corpo

forestale dello Stato, osserva che sussistono responsabilità dello

Stato verso la Comunità per la leale applicazione della normativa

CEE e per la corretta attribuzione degli aiuti. Doveroso, quindi,

prima che legittimo è il duplice "monitoraggio", in fase di domanda

e in fase di controllo in loco; del resto, la redazione degli elenchi

degli aventi diritto, attività centrale della procedura, è affidata

alle regioni.

L'Avvocatura conclude rilevando che entrambi i regolamenti in

esame perseguono interessi nazionali, con inevitabile adozione di

metodi e standards uniformi sull'intero territorio nazionale. Considerato in diritto

1. - Con i ricorsi in esame la Regione Toscana solleva conflitto

di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine ad alcune norme

dei decreti del Ministro dell'agricoltura e delle foreste nn. 34 e 35

dell'8 febbraio 1990, recanti disposizioni di adattamento alla

realtà nazionale rispettivamente del regime di aiuto per

l'estensivizzazione della produzione e del regime di aiuto per il

ritiro di seminativi dalla produzione: tali regimi sono stati

istituiti dal regolamento CEE del Consiglio n. 797/85, come

modificato dal regolamento n. 1094/88, e le relative modalità di

applicazione sono state dettate dai regolamenti della Commissione nn.

1272/88 e 4115/88.

Per la sostanziale identità delle norme impugnate e delle

relative censure, i giudizi vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

2. - Deve, innanzitutto, rilevarsi che la ricorrente non censura

in radice gli indicati decreti ministeriali, non contesta, cioè, in

linea generale, la legittimità, nei casi in esame, della

interposizione di una normativa statale recante modalità applicative

uniformi dei regolamenti comunitari in questione, bensì si limita a

denunciare soltanto alcune ben precise disposizioni dei decreti

stessi: ciò è ulteriormente dimostrato dal fatto che la ricorrente

opera un continuo confronto tra le norme impugnate ed analoghe

disposizioni di un precedente provvedimento ritenuto da essa stessa

corretto (d.m. 16 gennaio 1989, n. 34).

Tanto precisato, vanno in primo luogo esaminate le censure avverso

le norme di cui agli artt. 1, terzo comma, del decreto n. 34 e 1,

secondo comma, del decreto n. 35, i quali, con formulazione

pressoché identica, stabiliscono che "l'intervento è attuato dal

Ministero dell'agricoltura e delle foreste (in appresso denominato

Ministero), dal Ministero del tesoro, dalle regioni a statuto

ordinario, dalle regioni a statuto speciale e dalle province autonome

di Trento e Bolzano"; (nel decreto n. 35 non è compresa la provincia

di Trento, in quanto esentata dall'applicazione del regime di ritiro

dei seminativi dalla produzione ai sensi dell'ultimo comma dello

stesso art. 1, mentre è aggiunta l'AIMA).

Lamenta la ricorrente che tali disposizioni, introducendo un ruolo

diretto, prima non previsto, dei Ministeri dell'agricoltura e del

tesoro nell'attuazione dei regimi di aiuto in esame, violano le

competenze regionali in tema di applicazione di regolamenti

comunitari, nella specie in materia agricola (artt. 117 e 118 della

Costituzione, 6 del d.P.R. n. 616 del 1977).

In ordine alle anzidette censure i conflitti sono inammissibili.

Le norme impugnate contengono una mera elencazione, senza

ulteriori specificazioni, dei soggetti ai quali è demandata

l'attuazione degli interventi previsti dai regolamenti comunitari cui

si riferiscono i decreti ministeriali in discussione. Poiché, da un

lato, la ricorrente non contesta in radice la presenza di

qualsivoglia attività degli organi statali nell'iter procedurale di

detti interventi (com'è anche dimostrato dal rilievo che essa non

impugna altre norme che prevedono una tale presenza ed anzi riconosce

la legittimità di un intervento statale, sia pure "integrativo"), e,

dall'altro, le norme in esame non precisano quale sia il ruolo e la

funzione attribuiti ai singoli soggetti elencati (né può al

riguardo avere alcun rilievo l'ordine in cui gli stessi sono

menzionati), deve concludersi che avverso le norme stesse, di

contenuto di per sé generico e meramente descrittivo, vi è carenza

di interesse a ricorrere da parte della Regione Toscana.

3. - La ricorrente impugna, in secondo luogo, le disposizioni

contenute negli artt. 7 del decreto ministeriale n. 34 e 8 del

decreto ministeriale n. 35, relativi alle "domande di aiuto".

Va premesso che le censure vanno circoscritte al solo primo comma

delle citate norme, che stabilisce, in maniera sostanzialmente

identica per entrambi gli articoli, che il richiedente, per ottenere

la concessione dell'aiuto, deve compilare la domanda in duplice

copia, da indirizzare una al Ministero e l'altra ai competenti uffici

delle regioni; solo di ciò, infatti, la Regione si lamenta,

sostenendo che l'invio di una copia della domanda al Ministero

(mentre nel precedente decreto ministeriale 16 gennaio 1989, n. 34

era previsto che la domanda fosse presentata solo alle regioni)

lederebbe le proprie competenze in materia di attuazione di

regolamenti comunitari, riconosciute dalle norme sopra indicate.

I ricorsi non sono fondati.

Le norme impugnate, di natura procedurale, sono dirette ai

soggetti richiedenti, ai quali fanno obbligo, come detto, di

compilare la domanda in duplice copia e di inviarne una al Ministero:

tale obbligo è evidentemente imposto a fini meramente conoscitivi,

in quanto né le norme stesse, né altre successive attribuiscono al

Ministero alcun potere di decisione sulle domande medesime.

Anzi, il primo comma dell'art. 8 del decreto ministeriale n. 34, e

l'analogo primo comma dell'art. 9 del decreto ministeriale n. 35,

dispongono che spetta alle regioni accertare la rispondenza alla

normativa vigente dal punto di vista amministrativo dell'impegno

sottoscritto dal richiedente e della relativa domanda di aiuto, e

quindi inviare al Ministero gli elenchi delle aziende aventi diritto

al pagamento degli aiuti.

Ciò posto, va escluso che le norme censurate ledano le competenze

della ricorrente.

4. - La ricorrente impugna, infine, gli artt. 8 del decreto

ministeriale n. 34 e 9 del decreto ministeriale n. 35, i quali, al

primo comma, come detto al numero precedente, attribuiscono alle

regioni il potere di istruire le domande e di inviare gli elenchi

degli aventi diritto al Ministero, e, al secondo comma, identicamente

dispongono che "il Ministero, avvalendosi anche del Corpo forestale

dello Stato e in collaborazione con le regioni e le province

autonome, fatta salva ogni altra disposizione di più ampia portata

in materia di controlli, effettua ogni anno controlli in loco",

secondo le modalità prescritte dai regolamenti comunitari.

Ad avviso della ricorrente, le indicate norme violano le proprie

competenze in materia di attuazione di regolamenti comunitari, in

quanto riconoscono ad essa una mera funzione istruttoria, ed

attribuiscono al Ministero un inedito potere di controllo, per di

più con l'"avvalimento" del Corpo forestale dello Stato, che è

invece alle dipendenze funzionali delle regioni: il tutto, anche in

questo caso, a differenza di quanto previsto nel precedente decreto

n. 34 del 1989, in base al quale le regioni, oltre all'istruttoria,

provvedevano anche all'emissione dell'atto di liquidazione

dell'importo degli aiuti ed esercitavano in via esclusiva il

controllo sulle aziende beneficiarie, salvo a tener informato il

Ministero dell'attività svolta.

I ricorsi non sono fondati.

Premesso che, in ordine a queste censure come alle precedenti, non

ha evidentemente di per sé alcun rilievo ai fini della decisione la

differenza di formulazione delle norme impugnate rispetto a quelle

adottate in altro provvedimento ritenuto dalla ricorrente legittimo,

va rilevato, quanto al primo comma, che, posto anche che il silenzio

delle norme effettivamente comporti che la liquidazione degli aiuti

sia effettuata per entrambi i regimi dagli organi statali, ciò non

è sufficiente a concretizzare una lesione delle competenze

regionali. Trattasi, invero, di una modalità procedurale attinente

ad una fase meramente esecutiva dell'iter di concessione dei benefici

in questione, mentre ciò che conta è che, come detto al numero

precedente, l'attività fondamentale della procedura, cioè quella

decisionale in ordine alla individuazione dei soggetti aventi diritto

agli aiuti, è espressamente attribuita alle regioni: tanto basta a

far salve le competenze regionali.

Deve, peraltro, osservarsi che, quanto meno in ordine al decreto

ministeriale n. 35 - relativo al regime di aiuti per il ritiro di

seminativi dalla produzione -, il fatto che il pagamento dei benefici

sia effettuato dallo Stato risponde pienamente alle prescrizioni

comunitarie. Si legge, infatti, nell'ultimo "considerando" del

regolamento n. 1094/88 che, poiché il regime di ritiro delle terre

dalla produzione, oltre a inserirsi nell'azione comune intesa a

migliorare l'efficienza delle strutture agrarie, si prefigge anche

l'obiettivo di contribuire a ripristinare l'equilibrio tra la

produzione e la capacità del mercato, è opportuno che esso sia

considerato anche quale intervento destinato a regolarizzare i

mercati agricoli, ai sensi del regolamento CEE n. 729/70, e sia,

pertanto, finanziato in parti uguali dalla sezione "garanzia" e dalla

sezione "orientamento" del FEOGA, ma con applicazione in ogni caso

delle modalità finanziarie della sezione garanzia; così poi dispone

il citato regolamento n. 1094/88 all'art. 1, paragrafo 1, lettera b,

e ciò è confermato dal telex 12 giugno 1989 della Commissione delle

Comunità europee citato nelle premesse del decreto impugnato e

depositato dall'Avvocatura dello Stato.

In conformità, pertanto, a tali modalità finanziarie della

sezione garanzia dettate in sede comunitaria, l'attività di

erogazione degli aiuti è correttamente svolta dallo Stato, ed in

particolare dall'AIMA, quale organismo d'intervento dello Stato

italiano nella materia della organizzazione comune dei mercati

agricoli (art. 3, primo comma, lettere a ed e, della legge 14 agosto

1982, n. 610).

Passando alla censura concernente il secondo comma delle norme

impugnate, in materia di controlli in loco (successivi all'erogazione

degli aiuti) sulle aziende beneficiarie, va rilevato che i

regolamenti comunitari (v. artt. 14, 15 e 16 del regolamento n.

1272/88; 15, 16 e 17 del regolamento n. 4115/88) impongono agli Stati

membri di adottare rigorose forme di controllo "per garantire che gli

impegni siano rispettati dai beneficiari", prevedendo che, in caso di

irregolarità importanti, ne sia immediatamente informata la

Commissione, e che, in base ai controlli effettuati, venga elaborato

un rapporto particolareggiato sull'adempimento degli impegni. Il

mancato rispetto di questi comporta, poi, salvo il caso di forza

maggiore, l'applicazione di sanzioni finanziarie che, nei casi gravi,

devono almeno prevedere il recupero dell'aiuto indebitamente versato,

maggiorato degli interessi. È, infine, stabilito che gli Stati

membri trasmettano annualmente alla Commissione una dettagliata

relazione sull'applicazione dei regimi in questione.

Dal complesso di tali disposizioni emerge che sussiste

evidentemente una responsabilità dello Stato verso la Comunità in

ordine alla attuazione dei regimi stessi e, in particolare, alla

corretta utilizzazione degli aiuti, anche perché le conseguenze

finanziarie derivanti dall'impossibilità di recuperare le somme

versate sono a carico della Comunità (cfr. artt. 15 del reg. n.

1272/88 e 16 del reg. n. 4115/88).

Ciò è sufficiente a far ritenere legittime le norme impugnate,

le quali, d'altra parte, da un lato non escludono - come si evince

dall'inciso "fatta salva ogni altra disposizione di più ampia

portata prescritta in materia di controlli" e come ritiene la stessa

Avvocatura dello Stato - che le regioni esercitino in materia i

poteri di controllo ad esse in linea generale riconosciuti, e,

dall'altro, si limitano ad affiancare il Ministero alle regioni

stesse nell'attività di controllo in loco: questa è infatti

effettuata "in collaborazione" con le regioni, vale a dire con la

loro diretta e paritaria partecipazione. Del resto, questa Corte ha

varie volte avuto modo di sottolineare l'importanza che il principio

di cooperazione riveste, tanto più nella sua forma più autentica e

originaria (quella, appunto, paritaria), al fine di instaurare più

efficienti raccordi tra l'amministrazione dello Stato e quella

regionale (cfr. sentt. nn. 1029 e 1031 del 1988, 242 e 407 del 1989).

Quanto, infine, all'asserito illegittimo avvalersi, da parte del

Ministero, per l'effettuazione dei controlli, del Corpo forestale

dello Stato, la censura è chiaramente infondata.

Va, innanzitutto, rilevato che questa Corte ha ritenuto in linea

generale legittima la facoltà dello Stato di avvalersi di uffici

regionali (nell'ambito della necessaria cooperazione che presiede ai

rapporti tra apparati statali e regionali), con la sola precisazione

che, qualora ciò comporti alterazioni significative

nell'organizzazione degli uffici o turbamenti sostanziali nello

svolgimento della normale attività degli uffici stessi, tale

facoltà può essere esercitata dallo Stato non con atto unilaterale,

ma previa intesa con la regione interessata (cfr. sentt. nn. 216 del

1987 e 996 del 1988).

Ora, a prescindere dal rilievo che nel caso di specie è ben

difficile sostenere che si verifichino tali condizioni, vi è anche

la garanzia consistente nel fatto che i controlli in questione, e

quindi anche l'utilizzazione del Corpo forestale, avvengono, come

detto, "in collaborazione" tra Stato e regioni.

È, d'altro canto, evidente che non si può parlare nel caso in

esame di una ipotesi di utilizzazione di uffici regionali da parte

dello Stato, dal momento che il suddetto Corpo forestale non può

essere considerato un "ufficio regionale".