Sentenza n. 45/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 13 gennaio 1958, depositato il 16 successivo

nella cancelleria della Corte costituzionale ed iscritto al n. 1 del

Registro ricorsi 1958, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato sorto a seguito del decreto del Presidente della

Repubblica 14 ottobre 1957, n. 1112, col quale è stato soppresso, tra

gli altri, l'ufficio tecnico del catasto di Messina.

Udita nell'udienza pubblica del 28 maggio 1958 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi l'avv. Salvatore Orlando Cascio per il ricorrente e il

sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La Greca per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto del Presidente della Repubblica 14 ottobre 1957,

n. 1112, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 novembre 1957,

venivano soppressi, in tutto il territorio della Repubblica, ventuno

uffici tecnici del catasto e, fra essi, l'ufficio di Messina.

Il provvedimento, nella motivazione, adduceva la necessità di

sopprimere uffici che avevano provveduto a portare a compimento i

lavori ad essi demandati.

Contro questo decreto, con ricorso notificato il 13 gennaio 1958 e

depositato il successivo 16 gennaio, il Presidente della Regione

siciliana, con il patrocinio del prof. avv. Salvatore Orlando Cascio,

ha proposto ricorso a questa Corte per conflitto di attribuzione fra la

Regione e lo Stato.

2. - Si afferma nel ricorso che il decreto impugnato esorbita, per

quanto attiene all'ufficio tecnico del catasto di Messina, dalla

competenza delle autorità statali, a causa della natura regionale e

non statale della funzione svolta dal detto ufficio.

A1 riguardo si deduce, in via principale, che gli uffici tecnici

del catasto, in quanto istituiti per l'accertamento delle proprietà

immobiliari a fini tributari, esercitano funzioni che sono preordinate

alla riscossione dell'imposta fondiaria e, come tali - e cioè come

attinenti alla riscossione -, di spettanza regionale. In linea

subordinata si prospetta la tesi secondo cui l'imposta fondiaria è di

competenza regionale, e che pertanto, trattandosi di materia attribuita

alla competenza legislativa della Regione, l'esercizio di poteri e

funzioni amministrative spetta alla Regione e non allo Stato, e ciò

senza bisogno di alcun provvedimento che disponga il trasferimento

degli uffici e delle attribuzioni dallo Stato alla Regione.

Conseguentemente la Regione siciliana chiede che sia dichiarato che

il potere di sopprimere gli uffici tecnici del catasto appartiene, in

Sicilia, all'Amministrazione regionale e, per l'effetto, che sia

annullato il decreto impugnato nella parte relativa alla soppressione

dell'ufficio tecnico del catasto di Messina.

3. - Con atto depositato il 29 gennaio 1958 si è costituito in

giudizio, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente

del Consiglio dei Ministri.

Nelle sue deduzioni l'Avvocatura dello Stato osserva che, in tanto,

non è esatto che le operazioni catastali siano solo orientate al fine

della determinazione della base imponibile dell'imposta fondiaria; in

ogni modo è certo che l'ufficio soppresso non svolgeva attività di

riscossione tributaria.

Sulla tesi subordinata l'Avvocatura rileva che, secondo la VIII

disposizione transitoria della Costituzione, il passaggio delle

funzioni, degli uffici e dei funzionari dallo Stato alle regioni deve

avvenire a seguito di appositi provvedimenti statali e che a questo

principio non deroga, si adegua anzi, l'art. 43 dello Statuto speciale

della Sicilia. Pertanto, non essendo intervenuto alcun provvedimento

statale relativo al passaggio degli uffici nella materia in esame,

l'esercizio dei poteri amministrativi relativi alla stessa materia è

rimasto attribuito allo Stato e ai suoi organi. Per tutte queste

ragioni l'Avvocatura dello Stato conclude perché si dichiari

inammissibile o comunque si rigetti il ricorso della Regione siciliana

stante la legittimità, sul piano costituzionale, del provvedimento

impugnato.

4. - Sia la difesa della Regione che l'Avvocatura generale dello

Stato hanno poi depositato, nel termine di rito, due ampie memorie

difensive.

Nella propria memoria la difesa della Regione siciliana, dopo avere

ricordato i vari punti del ricorso, rileva, in merito alle ragioni

opposte dall'Avvocatura dello Stato:

a) che le operazioni catastali non siano dirette soltanto alla

determinazione della base imponibile dell'imposta fondiaria, ma che

siano dirette altresì a fini di accertamento della intera proprietà

immobiliare nazionale e ad altri fini, che esorbitano dalla competenza

regionale, ciò non esclude che quegli accertamenti siano anche - ed

innanzi tutto - diretti a fini fiscali, per l'accertamento della base

imponibile di un tributo di sicura spettanza regionale. Da ciò deriva

che gli uffici, che eseguono quegli accertamenti, esplicano la loro

attività anche nell'interesse della Regione, che ne sopporta le spese

relative ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507;

b) che la Regione non ha affatto sostenuto che bisogna mantenere in

vita l'ufficio del catasto di Messina nonostante fosse esaurito lo

scopo per il quale esso era stato creato. Ha soltanto sostenuto e

sostiene che il relativo provvedimento di soppressione deve essere

preso dagli organi regionali e non dagli organi statali. L'interesse

della Regione al presente ricorso - così come in tutti i ricorsi per

conflitto di attribuzioni - non sta nel contenuto del provvedimento

impugnato, ma sta solo nella tutela delle attribuzioni statutarie;

c) circa la sostenuta necessità di un provvedimento di passaggio

di attribuzioni: che, nella specie, il detto passaggio si sarebbe

verificato con l'art. 2 del citato D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507, che

prevedeva una continuazione dell'attività dello Stato, ma per conto

della Regione. Comunque - anche quando dovesse ritenersi necessario un

provvedimento di passaggio di funzioni, o semplicemente di uffici e di

personale - il provvedimento de quo avrebbe dovuto sempre essere

emanato dagli organi regionali, sia pure nella esplicazione di una

funzione statale, in virtù del l'art. 1, secondo comma, del D.L.C.P.S.

30 giugno 1947, n. 567, che attribuì al Presidente della Regione e

alla Giunta, fino alla integrale attuazione dello Statuto, tutte le

attribuzioni già spettanti all'Alto Commissario per la Sicilia e alla

Consulta regionale.

Insiste pertanto la difesa della Regione nell'accoglimento del

ricorso.

5. - L'Avvocatura generale dello Stato, nella propria memoria,

svolge in modo particolare questi punti:

a) che è da escludere che la funzione catastale possa ritenersi

preordinata alla riscossione del tributo fondiario o, quanto meno, è

da escludere che essa possa avere solo questo scopo;

b) che svariati e complessi sono i compiti e le funzioni cui

assolvono gli uffici catastali; ma soprattutto tali funzioni e compiti

richiedono una valutazione unitaria e di insieme, che deve considerarsi

insopprimibile attribuzione degli organi statali. Sotto questo riflesso

non può ammettersi che organi regionali possano rivendicare una

competenza sui predetti uffici, che si risolverebbe in una

inconcepibile inibizione allo Stato di sopprimere, in conformità delle

leggi vigenti, propri uffici, a suo tempo in virtù delle leggi

medesime istituiti;

c) che comunque, a voler tutto concedere, il generico

riconoscimento alla Regione della potestà normativa in materia

tributaria e della correlativa potestà amministrativa, non può

comportare, in difetto di specifiche ed esplicite norme di attuazione,

l'automatico trasferimento dei corrispondenti organi, uffici e funzioni

dello Stato nella organizzazione regionale. Ciò sarebbe stato

riconosciuto in modo espresso dalla Corte costituzionale, in varie sue

pronuncie, anche con riferimento alle invocate disposizioni degli artt.

1, 2 e 3 del D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507.

L'Avvocatura pertanto conclude insistendo nel rigetto del ricorso

della Regione. Considerato in diritto :

1. - Nella discussione orale della causa, il patrono della Regione

siciliana, al fine di avvalorare la tesi della competenza della Regione

nel caso di soppressione degli uffici tecnici del catasto posti nel

proprio territorio, si è largamente rifatto alle eccezionali

circostanze nelle quali la Sicilia ebbe a trovarsi nell'anno 1943 od in

quelli immediatamente successivi, separata dagli organi centrali dello

Stato e sotto l'occupazione militare straniera. Ciò avrebbe

determinato la necessità di provvedere da sé a molti servizi pubblici

ed anche alla organizzazione di pubblici uffici, prima di competenza

statale, rimanendole poi devoluta, con la successiva istituzione della

Regione, tale competenza in molti settori della pubblica

amministrazione e, fra essi, in quello riguardante la materia in esame.

Siffatto metodo dimostrativo, che vuole agganciarsi ad elementi

storici, è di non scarsa importanza, sempre quando però trovi

concreto sostrato, sul terreno giuridico, in non dubbie disposizioni

legislative; ma esso resta in gran parte privo di pratica efficacia in

casi - come quello in controversia - in cui la materia - come in

seguito si vedrà - ha trovato regolamentazione in precise disposizioni

legislative, che poi sono state largamente interpretate con univoca e

costante giurisprudenza dalla Corte costituzionale

2. - Il patrono stesso si è poi doluto - nella medesima

discussione - che il provvedimento di soppressione di vari uffici

tecnici del catasto, in tutto il territorio della Repubblica, fra i

quali quello di Messina, sia stato adottato con la forma del decreto

presidenziale, udito il Consiglio di Stato, e cioè con la consueta

forma dei regolamenti (e difatti nel preambolo del decreto è

richiamato l'art. 87 della Costituzione); mentre, com'egli ha assunto,

sarebbe forse bastato un semplice decreto ministeriale. Ma, a

prescindere dalla fondatezza o meno di tale rilievo, sta di fatto che,

in questa sede, e cioè dinanzi a questa Corte, in sede di esame di

mera legittimità costituzionale, e per giunta in materia di conflitto

di attribuzione, poco interessa la forma che all'atto si è fatto

rivestire. Come questa Corte ha precisato con varie sue pronuncie, ma

soprattutto con la sentenza 18 gennaio 1957, n. 11, la natura dei

conflitti di attribuzione e il modo della loro risoluzione, che

consiste nella determinazione delle rispettive sfere di competenza

dello Stato e della Regione, in relazione alla materia oggetto

dell'atto impugnato, comporta che qualsiasi atto dello Stato o della

Regione è idoneo a configurare tale conflitto.

3. - Passando all'esame del merito del ricorso, non ritiene la

Corte che la difesa della Regione abbia avuto l'intenzione di

attribuire agli uffici tecnici del catasto puramente e semplicemente

natura e qualifica di uffici di riscossione delle imposte fondiarie. Ha

ritenuto piuttosto, la detta difesa, che scopo precipuo degli uffici

del catasto essendo quello di predisporre gli atti per la imposizione e

la riscossione del tributo fondiario, essi sarebbero passati - sulla

base della spettanza alla Regione di quel tributo - nella

organizzazione amministrativa della Regione stessa e nell'ambito dei

suoi poteri. Tale linea difensiva troverebbe la sua giustificazione

appunto nella giurisprudenza della Corte costituzionale, giacché - ma

solo con riferimento alla fase della riscossione delle imposte - la

Corte (sentenza 18 gennaio 1957, n. 14) ebbe a riconoscere che, per la

riscossione, il potere amministrativo è passato alla Regione a seguito

del disposto del primo comma dell'art. 2 del D.P.R. 12 aprile 1948, n.

507, che autorizza la Regione siciliana a riscuotere direttamente le

entrate di sua spettanza, ossia il gettito di tutti i tributi erariali

e le altre entrate, con la sola esclusione delle imposte di produzione

e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto, che rimangono

allo Stato e sono riscosse da organi statali. Ma è da osservare che

tutto ciò non si applica agli uffici tecnici del catasto, che non sono

uffici che procedono all'accertamento e alla imposizione dei tributi e,

tanto meno, alla loro riscossione.

È noto che la funzione fondamentale degli uffici del catasto è

quella, appunto, come è detto dalla stessa loro denominazione, della

formazione del catasto. L'art. 1 del R.D. 8 ottobre 1931, n. 1572, col

quale veniva approvato il T.U. delle leggi del nuovo catasto,

stabilisce: "Sarà provveduto, a cura dello Stato, in tutto il Regno,

alla formazione di un catasto geometrico particellare uniforme fondato

sulla misura e sulla stima, allo scopo: 1) di accertare le proprietà

immobiliari e tenerne in evidenza le mutazioni; 2): di perequare

l'imposta fondiaria". Per realizzare tale scopo le operazioni

catastali, com'è noto, essenzialmente consistono: innanzi tutto,

nella individuazione obbiettiva dei fondi con l'accertamento della loro

confinazione e con la relativa misurazione; nel rilevamento, in secondo

luogo, della loro appartenenza, accertando l'intestazione e la

ripartizione delle singole proprietà e prendendo nota delle mutazioni

(dal che derivano determinati effetti giuridici, anche probatori, sia

pure con rilevanza non assoluta); infine nella stima, che comprende la

qualificazione dei terreni, cioè l'accertamento della natura delle

coltivazioni e dei prodotti, e la determinazione del reddito economico.

Se quest'ultima operazione catastale ha maggiore importanza, rispetto

alle prime, ai fini della successiva imposizione tributaria, non per

questo essa può essere elevata a momento caratteristico ed essenziale

per qualificare la natura degli uffici catastali, ritenendo che, in

conseguenza, essi siano uffici tributari. Ed infatti il reddito

economico, che nell'analisi fatta dagli uffici catastali è elemento

basilare per procedere alla stima dei fondi, non è ancora il reddito

imponibile del tributo fondiario, né questo reddito imponibile viene

fissato dagli uffici del catasto. Tale reddito fiscale è determinato,

sia pure prendendo a base le risultanze economiche fornite dagli uffici

del catasto, dagli uffici delle imposte dirette, seguendosi le varie

disposizioni delle leggi sulle imposte fondiarie, che nulla hanno a che

vedere con le varie disposizioni delle leggi riguardanti il catasto e

gli uffici tecnici catastali. Allo stesso modo, quella stima fatta

delle singole proprietà dagli uffici catastali può servire di base,

per gli uffici del registro, e concorrere, con altri elementi, alla

determinazione del valore degli immobili per la liquidazione delle

imposte di trasferimento o di successione; ma non è certamente quella

stima che, per sé, costituisce il valore tassabile e non è certamente

l'ufficio del catasto che liquida e impone quelle imposte, ma lo è

soltanto ed esclusivamente l'ufficio del registro che, per le imposte

medesime, ha veste e qualifica di ufficio tributario.

4. - Ma anche ammesso, per mera ipotesi, - a voler seguire le

argomentazioni della difesa della Regione - che gli uffici del catasto

siano uffici finanziari, non per questo ne sarebbe avvenuto il

passaggio automatico alla Regione siciliana. Anche su questo punto la

giurisprudenza di questa Corte è costante, ed essa ha tenuto anche

conto delle disposizioni invocate dalla difesa della Regione, e cioè

del D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507, e del D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n.

567. Basta richiamarsi in proposito senza bisogno di ulteriore

illustrazione - alla sentenza 17 gennaio 1957, n. 9, di questa Corte,

con la quale, pur riconoscendosi alla Regione siciliana, entro

determinati limiti, una potestà normativa e amministrativa nella

materia finanziaria, si soggiunge che siffatto riconoscimento non

importa peraltro, di per sé, anche il trasferimento automatico delle

funzioni e degli uffici statali, "poiché la Regione, per quanto possa

essere estesa la sua autonomia, resta sempre inquadrata nell'unità

dello Stato ed è ad esso subordinata. Non è perciò ammissibile che

lo sostituisca nelle funzioni e negli organi senza che siano

intervenute, al riguardo, particolari norme legislative". E, per la

materia tributaria, la Corte desumeva la necessità di queste norme

anche dalle disposizioni del D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507,

concernente la disciplina provvisoria dei rapporti finanziari fra lo

Stato e la Regione. Il decreto, infatti, dopo avere stabilito,

nell'art. 2, che "la Regione siciliana riscuote direttamente le entrate

di sua spettanza", dispone, nell'art. 3, che, "fino a quando non sarà

intervenuto il passaggio alla Regione dei servizi ad essa spettanti, lo

Stato continuerà a provvedere, per conto della Regione, al pagamento

delle spese relative". Notava quindi la Corte - e non si può non

riaffermare tale rilievo in occasione del presente ricorso - che si

trattava di un regime provvisorio che escludeva il passaggio automatico

alla Regione della organizzazione amministrativa statale. Ed anche ad

un regime provvisorio - epperò in alcun modo è dato da esso desumere

il detto passaggio - si riferisce il D.L.C.P.S. 30 giugno 1947, n.

567, col quale si attribuivano al Presidente della Regione e alla

Giunta, fino alla integrale attuazione dello Statuto, le attribuzioni

già spettanti all'Alto Commissario per la Sicilia e alla Consulta

regionale. E non è esatto quel che sembra voglia ritenere la difesa

della Regione: che con quel provvedimento "tutte" le funzioni già

esercitate dall'Alto Commissario siano state trasferite al Presidente

della Giunta regionale; giacché furono trasferite soltanto quelle

previste in disposizioni di legge "ancora applicabili" (v. sentenza di

questa Corte 19 gennaio 1957, n. 18), condizione questa che non si

verificava, né poteva verificarsi, nella delicata materia della

organizzazione degli uffici finanziari statali, rispetto ai quali,

ancora, - se fosse ammissibile quel passaggio - pieno ed intero vigore

deve pur sempre attribuirsi al disposto dell'art. 43 dello Statuto

speciale per la Regione siciliana, che richiede espresse disposizioni

per il passaggio degli uffici e del personale dello Stato alla Regione,

e alla disposizione VIII della Costituzione - che frattanto era

sopraggiunta - che stabilisce che soltanto con leggi della Repubblica

può essere regolato il passaggio delle funzioni statali attribuite

alle Regioni e il passaggio alle Regioni di funzionari e dipendenti

dello Stato.