Sentenza n. 45/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento

notificato il 21 agosto 1989, depositato in Cancelleria il 30 agosto

successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 1989, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note n. 254942/41 A e

n. 915567/41 A del Ministero del Tesoro in data 21 giugno 1989

(concernenti nuove procedure in materia di articolazione territoriale

delle aziende di credito nazionali con dipendenze nel territorio

della Provincia di Trento), indirizzate alla Provincia di Trento e

alla Banca d'Italia.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento

e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 agosto 1989, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in ordine alle note del Ministero del Tesoro

nn. 254942/41-A e 915567/41-A del 21 giugno 1989 (ad essa pervenute

il 28 giugno successivo), concernenti nuove procedure in materia di

articolazione territoriale delle aziende di credito nazionali con

dipendenze ubicate nel territorio della Provincia ricorrente.

Premesso che l'art. 11 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige) dispone che "la Provincia può

autorizzare l'apertura e il trasferimento di sportelli bancari di

aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale,

sentito il parere del Ministero del Tesoro" (primo comma); e che

"l'autorizzazione all'apertura e al trasferimento nella Provincia di

sportelli bancari delle altre aziende di credito è data dal

Ministero del Tesoro, sentito il parere della Provincia interessata"

(secondo comma), la ricorrente espone in sintesi quanto segue.

Dopo che la Provincia aveva adottato tre deliberazioni in data 21

ottobre 1988 (prot. nn. 12501, 12502 e 12503), concernenti nuove

procedure in materia rispettivamente di "trasferimenti di sportelli

bancari", "installazione di sportelli automatici" e

"razionalizzazione della tipologia di sportelli bancari e di apertura

di sportelli temporanei" (in relazione alle aziende di credito a

carattere locale, provinciale e regionale), il Ministero del Tesoro,

con note del 24 giugno 1988 e 8 settembre 1988, nell'esprimere il

parere in ordine alle tre citate proposte della Provincia, chiedeva a

sua volta alla Provincia stessa di conoscere il suo parere in ordine

alla adozione di analoga regolamentazione relativamente alle aziende

di credito a carattere sovraregionale.

La Giunta provinciale, con delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988,

decideva, per quanto qui interessa, di subordinare il parere

favorevole in ordine alla emananda normativa all'adozione, fra

l'altro, del criterio secondo cui alla Provincia doveva essere

riservata la facoltà di esprimere preventivamente le proprie

valutazioni in ordine alle richieste delle aziende di credito

extraregionali e l'ulteriore seguito della procedura doveva essere

subordinato all'adozione di un provvedimento formale da parte del

Ministero.

Con nota del 21 giugno 1989 n. 254942/41-A, il Ministero del

Tesoro, nel prendere atto delle sopra indicate delibere della Giunta

provinciale, comunicava, per quanto qui interessa, che la proposta di

cui alla delibera n. 12504 appariva inaccoglibile, in quanto,

analogamente a quanto previsto per le ipotesi riguardanti le aziende

di credito a carattere locale, provinciale e regionale, il parere

della Provincia doveva essere richiesto solo in caso di attivazione

della sospensiva da parte del Ministero.

Con altra nota in pari data n. 915567/41-A, il Ministero

comunicava alla Provincia - richiamate le normative da essa emanate

in materia di trasferimento di dipendenze bancarie, di

razionalizzazione della tipologia di sportelli e di installazione di

sportelli automatici - la analoga normativa che, relativamente alla

stessa materia, avrebbe avuto valore con effetto immediato per le

aziende di credito nazionali con dipendenze ubicate nel territorio

della Provincia stessa.

Tutto ciò premesso in punto di fatto, la ricorrente solleva, in

ordine alle due note del Ministero del Tesoro da ultimo indicate, tre

motivi di censura.

a) Mancata audizione del parere della Provincia su una parte del

contenuto della nuova normativa ministeriale.

Rileva la ricorrente che il Ministero ha bensì acquisito, prima

di emanare la nuova normativa per le aziende di credito a carattere

nazionale con dipendenze ubicate nella Provincia, il parere della

Provincia stessa (reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988);

tuttavia, poiché il parere non è stato chiesto e ottenuto, come

forse sarebbe stato più corretto, su uno schema di provvedimento

predisposto dallo stesso Ministero, bensì sul "proposito" di emanare

un'analoga "regolamentazione" o "un provvedimento analogo" a quelli

predisposti dalla Provincia per le aziende di credito a carattere

regionale e locale, il contenuto del provvedimento ministeriale

proposto, e su cui la Provincia ha espresso il proprio parere,

risulta interamente determinato dal corrispondente contenuto

dell'analoga normativa provinciale.

Ora, se si confronta il contenuto di quest'ultima con quello della

normativa ministeriale comunicata con la nota del 21 giugno 1989,

prot. n. 915567/41-A, ci si avvede che non vi è completa

corrispondenza. In particolare, al punto B della nota ministeriale in

parola si prevede l'applicazione della nuova procedura (di

silenzio-assenso) per le aziende di credito a carattere nazionale

"che intendano trasferire sportelli bancari o installare sportelli

automatici nel territorio della Provincia di Trento", senza operare

alcuna distinzione fra le varie categorie di sportelli automatici.

Invece il corrispondente provvedimento provinciale prevede

distintamente gli sportelli automatici detti "A.T.M.", per i quali si

dispone una procedura di notifica e di silenzio-assenso (nel caso di

installazione a distanza dagli sportelli tradizionali ovvero

all'interno di imprese o enti), e gli sportelli automatici

consistenti in terminali nei punti di vendita (c.d. "P.O.S."), per i

quali invece si mantiene la procedura ordinaria di autorizzazione

espressa.

Ne deriva che, poiché la normativa ministeriale, non operando

alcuna distinzione, appare applicabile ad ogni genere di sportelli

automatici, ivi compresi quelli "P.O.S.", su questo punto del

contenuto del provvedimento il parere della Provincia non è stato

acquisito, pur dovendosi ritenere costituzionalmente obbligatorio, ai

sensi dell'art. 11 dello Statuto speciale.

b) Mancata previsione di seguito al parere negativo della

Provincia nei casi di procedura con "silenzio-assenso".

La nuova normativa ministeriale (nota n. 915567/41-A) contempla la

introduzione di una procedura di "silenzio-assenso" sia per le

trasformazioni degli sportelli ad operatività limitata in sportelli

ordinari (punto A), sia per il trasferimento di sportelli e per la

installazione di sportelli automatici (punto B).

Ora, la procedura che contempla il c.d. silenzio-assenso di per

sé non è in contrasto con la norma statutaria in questione;

tuttavia è chiaro che anche ove si adotti tale procedura è

necessario, per rispettare lo Statuto, prevedere il parere della

Provincia.

Nel caso in cui tale parere sia negativo (nel senso del diniego di

autorizzazione) esso dovrà necessariamente esprimersi in un atto

positivo dell'organo provinciale, diretto all'organo statale

competente a deliberare, e del quale quest'ultimo dovrà tener conto

nel formulare la propria finale determinazione. Quest'ultima, in tal

caso, dovrà necessariamente anch'essa assumere carattere espresso,

poiché il semplice silenzio non consente di realizzare e di

documentare un iter logico deliberativo, in cui si tenga conto del

parere negativo della Provincia.

La procedura introdotta dal Ministero prevede bensì la

comunicazione anche alla Provincia per conoscenza, oltre che allo

stesso Ministero, dell'intendimento di aprire o di trasferire lo

sportello; e prevede altresì che, ove il Ministero intenda opporre

un diniego, esso disponga la sospensione provvisoria e senta, prima

di adottare la determinazione finale, il parere della Provincia. Ma

non prevede invece che, ove, in assenza di sospensione provvisoria

disposta dal Ministero, la Provincia esprima un parere negativo, pur

entro il termine di 40 giorni durante il quale l'apertura o il

trasferimento non può essere attuato, il Ministero sia tenuto a dare

seguito a tale parere pronunciandosi con un provvedimento espresso

(anche se non necessariamente conforme al parere).

Il Ministero potrebbe cioè, anche in questo caso, lasciare che

decorra il termine e che si formi il silenzio-assenso, così negando

qualsiasi efficacia e qualsiasi rilevanza nel procedimento al parere

negativo della Provincia.

Ma con ciò verrebbe chiaramente lesa la competenza consultiva

spettante alla Provincia in forza della norma statutaria. Siffatta

competenza deve infatti comportare necessariamente non solo

l'astratta possibilità di esprimersi, ma altresì l'attribuzione al

parere così espresso di una rilevanza procedimentale.

Tale esigenza era stata, del resto, espressamente enunciata dalla

Provincia nel parere reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre

1988. Ma il Ministero non solo non ha recepito tale richiesta nella

normativa comunicata con la nota del 21 giugno 1989 n. 915567/41-A,

ma, nella nota in parti data n. 254942/41-A, ha esplicitamente

dichiarato "inaccoglibile" l'esigenza espressa dalla Provincia,

"ritenendosi che - analogamente a quanto previsto per le ipotesi

riguardanti le aziende di credito a carattere locale, provinciale o

regionale - il parere di codesta Provincia debba essere richiesto

solo in caso di attivazione della sospensiva da parte di questo

Ministero". Che è quanto dire che solo sui dinieghi di

autorizzazione, ma non sulle autorizzazioni concesse in via tacita,

attraverso il silenzio-assenso, verrebbe (utilmente) sentito il

parere della Provincia: in palese contrasto, dunque, con il disposto

dell'art. 11, secondo comma, dello Statuto speciale.

c) Mancata previsione del parere della Provincia nel caso di

istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e

mercati.

La normativa ministeriale (nota n. 915567/41- A, punto A, ultimo

periodo) prevede che le aziende di credito a carattere nazionale

possono istituire, in via temporanea, sportelli bancari presso fiere,

manifestazioni e mercati nella Provincia di Trento, previa

segnalazione al Ministero del Tesoro e per conoscenza alla competente

Filiale della Banca d'Italia e alla Provincia Autonoma, "purché il

Ministero non si sia pronunciato negativamente entro 15 giorni dal

ricevimento di detta segnalazione".

In tale caso, dunque, non è nemmeno previsto che la pronuncia

negativa del Ministero si articoli nei due momenti della sospensione

provvisoria e della determinazione definitiva previo parere della

Provincia. Quest'ultimo viene dunque sempre privato di ogni rilevanza

procedimentale.

Sul punto la violazione dello Statuto è duplice. In primo luogo,

su questo aspetto della normativa non è stato sentito il parere

della Provincia, posto che questo fu espresso sulla base

dell'enunciato intendimento del Ministero di adottare un

"provvedimento analogo" a quello della Provincia, articolato "sulle

stesse linee" di questo, con le particolarità specificate

nell'allegato A della nota del Ministero 8 settembre 1988, in cui,

per l'apertura degli sportelli a tempo determinato, si prevede che

"l'autorizzazione si intende concessa ove il Ministero del Tesoro,

entro 40 giorni dal ricevimento della comunicazione, non abbia

disposto, sentita la Provincia Autonoma di Trento, la sospensione

dell'apertura". La normativa adottata dal Ministero è dunque su

questo punto perfettamente in contrasto con quella già proposta

dallo stesso Ministero, e su cui si è espresso il parere della

Provincia.

A sua volta la normativa adottata dalla Provincia (tradottasi

nella delibera n. 12503 del 21 ottobre 1988) prevede che

l'istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e

mercati sia effettuata trascorsi 15 giorni dalla comunicazione,

purché la Giunta provinciale non disponga nel frattempo la

sospensiva dell'autorizzazione, a cui si applica la consueta

procedura della sospensione provvisoria seguita dal parere del

Ministero e della determinazione definitiva della Provincia (salvo il

termine abbreviato a 15 giorni).

La normativa ministeriale a questo proposito si discosta dunque

sia dalla normativa provinciale, sia dalla proposta sottoposta dal

Ministero al parere della Provincia.

Ma anche sotto un secondo profilo, questa volta sostanziale, la

normativa ministeriale su questo punto lede le competenze statutarie

della Provincia. Essa infatti non prevede in alcun caso, nemmeno

cioè nel caso di diniego di autorizzazione, il parere della

Provincia e una sua rilevanza procedimentale. Si prevede solo la

determinazione ministeriale definitiva, sia che si tratti di diniego

espresso, sia che si tratti di silenzio-assenso.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, concludendo per la infondatezza del ricorso.

L'Avvocatura rileva che la controversia è a ben vedere originata

dalla difficoltà di far convivere una non recente disposizione

statutaria con la tendenza (condivisa dalla Provincia) alla

eliminazione della necessità di una autorizzazione, quanto meno in

forma esplicita.

Si porrebbe quindi il problema della ricostruzione teorica

dell'istituto del c.d. "silenzio-assenso", la cui utilizzazione

nell'ambito di che trattasi la stessa Provincia riconosce non in

contrasto con la norma statutaria.

Ciò premesso, il primo motivo del ricorso appare non pertinente,

prima che non fondato. La disposizione statutaria prevede il parere

necessario e non vincolante della Provincia sulle "autorizzazioni"

puntuali e non sulle "normative ministeriali" (così recita il

ricorso). Il Ministero ha chiesto di conoscere il pensiero della

Provincia per opportuna collaborazione e non per dovere statutario.

Il secondo motivo, prosegue l'Avvocatura, non è fondato. La

disciplina procedimentale tracciata dal Ministero consente alla

Provincia di esternare il proprio parere; cosa che è riconosciuta

dalla difesa della ricorrente. La disposizione statutaria parrebbe

quindi sufficientemente rispettata in quanto: a) il parere è, per

sua natura, atto di "ausilio" all'autorità decidente, non atto di

"cogestione" seppur "ineguale" degli interessi; b) la garanzia

costituzionale concerne la sollecitazione e la manifestazione del

parere, e non è previsto anche un onere di motivazione scritta

"testuale" nel caso di non conformità del provvedimento al parere

reso; c) l'ipotizzato obbligo di provvedere con atto esplicito nel

caso di parere negativo della Provincia in sostanza costituirebbe

deroga alla regola di non necessità dell'autorizzazione (si usa

parlare di "deregulation") adottata anche nell'ambito provinciale, e

quindi determinerebbe una disparità in danno delle banche non

"locali" rispetto a quelle "locali".

3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha

depositato memoria aggiuntiva, ma fuori termine. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto ricorso per

conflitto di attribuzione in relazione a due note del Ministero del

Tesoro in data 21 giugno 1989 aventi per oggetto l'emanazione di una

nuova normativa in materia di articolazione territoriale delle

aziende di credito nazionali nell'ambito della Provincia medesima. La

ricorrente sostiene che le proprie competenze statutarie, ed in

particolare quelle previste dall'art. 11, secondo comma, del d.P.R.

31 agosto 1972 n. 670, avrebbero subito una lesione da parte dello

Stato con i due atti indicati in epigrafe.

2. - Il ricorso non può essere accolto.

Va innanzitutto esaminata la prima censura formulata dalla

Provincia, con la quale si lamenta la mancata audizione del parere

della medesima su una parte del contenuto della nuova normativa

ministeriale, in particolare quella relativa alla installazione di

sportelli automatici (nota n. 915567/41 A, punto B).

In proposito deve essere condivisa la tesi dell'Avvocatura dello

Stato, che ritiene non pertinente la censura; tale tesi discende da

una rigorosa lettura della norma statutaria invocata - vale a dire

del citato art. 11, secondo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 -

conformemente all'orientamento espresso in precedenti occasioni da

questa Corte in tema di competenze (concorrenti) delle regioni a

statuto speciale in materia creditizia, che è tipicamente di

interesse nazionale (v., da ultimo, sentt. nn. 1147 del 1988 e 183

del 1989).

Invero, il parere della Provincia è previsto nella sola ipotesi

in cui il Ministero del Tesoro intenda autorizzare l'apertura o il

trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito a carattere

nazionale; per quelle a carattere locale, provinciale o regionale,

con disposizione parallela, il primo comma dell'art. 11 prevede la

competenza della Provincia, sentito il parere del Ministero del

Tesoro. Nel caso in esame si controverte invece intorno ad un atto

col quale è stata adottata una disciplina di carattere generale per

la quale la competenza del Ministero non può ritenersi assoggettata

al preventivo parere della Provincia. Che poi questo parere sia stato

chiesto, (in una forma che secondo l'assunto della ricorrente non

sarebbe stata sufficiente e corretta), rientra evidentemente in una

valutazione di opportunità compiuta dal Ministero e in un intento di

leale collaborazione; ma il tutto resta assolutamente al di fuori

delle competenze garantite dallo Statuto speciale.

3. - Con la seconda censura la Provincia lamenta che la normativa

adottata dal Ministero del Tesoro (con entrambe le note impugnate)

non prevede alcun seguito al parere negativo della Provincia medesima

nei casi di procedura con "silenzio-assenso". Poiché, secondo la

ricorrente, in tale ipotesi il parere perderebbe qualsiasi efficacia

e rilevanza nel procedimento, ne risulterebbe lesa la competenza

statutaria garantita dal già richiamato secondo comma dell'art. 11

del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670.

La procedura cosiddetta del "silenzio-assenso" è stata introdotta

dalla normativa ministeriale, in sostituzione del provvedimento

autorizzativo espresso, in casi determinati, e precisamente quando le

aziende di credito intendano trasformare in sportelli ordinari

sportelli già esistenti ad attività limitata, ed inoltre quando

intendano trasferire sportelli bancari, o installare sportelli

automatici.

In tali casi diviene sufficiente la semplice comunicazione da

parte dell'azienda di credito, e l'operazione annunciata può essere

compiuta trascorsi quaranta giorni dal ricevimento della

comunicazione, salvo che il Ministero non ne abbia disposto entro

detto termine la sospensione provvisoria, con riserva di

determinazione definitiva. A salvaguardia delle competenze statutarie

della Provincia, è previsto che l'azienda di credito interessata

invii la comunicazione contestualmente al Ministero del Tesoro, alla

Banca d'Italia e alla Provincia medesima. In tal modo - e la

ricorrente ne dà atto - essa è posta in grado di esprimere il

proprio parere, sia col silenzio, se positivo, sia espressamente, se

negativo. Nell'ipotesi che il Ministero disponga la sospensione

provvisoria, è prevista - prima dell'adozione del provvedimento

definitivo - la richiesta da parte del Ministero stesso del parere

della Provincia, che può essere espresso nel termine di quaranta

giorni.

La normativa è dunque del tutto rispettosa delle competenze

statutarie della Provincia autonoma, la quale in effetti si duole

soltanto che non sia previsto, nell'ipotesi di un suo parere

negativo, l'obbligo per il Ministero di adottare un provvedimento

espresso, anche quando in difformità da tale parere intenda

consentire l'operazione; non risulterebbero altrimenti evidenziate le

ragioni per le quali viene disatteso il parere anzidetto. Ma

l'assunto della ricorrente è destituito di fondamento. Ancora una

volta la soluzione della controversia è offerta da una rigorosa

lettura della norma statutaria: essa è rispettata, una volta che la

Provincia è messa in condizioni di esprimere tempestivamente, e

quindi utilmente, il proprio parere; tale possibilità - come si è

visto - è garantita dal fatto che la Provincia è informata della

progettata operazione bancaria contestualmente al Ministero.

4. - Alla stregua delle considerazioni già svolte, anche la terza

censura risulta priva di fondatezza. Essa concerne la procedura

prevista dalla normativa ministeriale di cui al punto A), ultima

parte, della nota n. 915567/41 A per la istituzione in via temporanea

di sportelli bancari presso fiere, manifestazioni e mercati. La

ricorrente si duole in primo luogo di non essere stata posta in

condizione di esprimere il proprio parere su tale aspetto della

normativa; a tale proposito vale quanto è già stato detto in

precedenza, che cioè la norma statutaria invocata non attribuisce

alcuna competenza alla Provincia quando si tratti di un provvedimento

ministeriale avente il carattere di normativa generale. In secondo

luogo, la ricorrente lamenta che a seguito della segnalazione da

parte dell'azienda di credito sia prevista soltanto l'ipotesi che il

Ministero si pronunci negativamente entro quindici giorni dal

ricevimento della segnalazione, senza alcun riferimento al parere

della Provincia. Ora, anche in questo caso, - a parte il rilievo che

trattandosi di istituzione di sportelli in via temporanea i termini

devono essere necessariamente abbreviati, e non avrebbe senso

prevedere il complesso procedimento di sospensione provvisoria

seguita dalla determinazione definitiva, - è sufficiente constatare

che l'azienda di credito interessata deve effettuare la segnalazione

del proprio intendimento contestualmente al Ministero del Tesoro,

alla competente Filiale della Banca d'Italia e alla Provincia

autonoma di Trento. Quest'ultima è così posta in grado, sia pure

nei termini abbreviati, di rendere utilmente il proprio parere: tanto

basta ad assicurare il rispetto della competenza statutaria.