Sentenza n. 453/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge

Regione Sicilia 2 dicembre 1980 n. 125 (Provvedimenti per

l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblica

amministrazione e nelle attività produttive sociali) promosso con

l'ordinanza emessa il 25 ottobre 1989 dal T.A.R. per la Sicilia -

Sezione di Catania nel procedimento sul ricorso proposto da Lombardo

Francesco contro il Comune di Catenanuova ed altri, iscritta al n.

203 del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 18, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;

Udito nella camera di consiglio dell'11 luglio 1990 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Ritenuto in fatto

1. - Investito del giudizio sulla legittimità delle prove

selettive attitudinali con cui il Comune di Catenanuova aveva

provveduto, ai sensi della legge 2 aprile 1968 n. 986, all'assunzione

obbligatoria di soggetti appartenenti alle categorie protette, il

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione

distaccata di Catania ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 28 della legge regionale siciliana 2

dicembre 1980 n. 125, recante "Provvedimenti per l'inserimento delle

giovani leve del lavoro nella pubblica amministrazione e nelle

attività produttive e sociali".

Le disposizioni che formano oggetto d'impugnativa, nel

disciplinare la composizione delle commissioni giudicatrici dei

concorsi comunali e provinciali, prevedono che "nei Comuni con numero

di consiglieri non inferiore a quaranta e nelle amministrazioni

provinciali, le commissioni giudicatrici..... sono presiedute dal

rappresentante legale dell'ente o da un suo delegato e, al fine di

assicurare la rappresentanza della minoranza, sono composte da cinque

membri eletti dal Consiglio con voto limitato ad uno, da un esperto

designato dal rappresentante legale dell'ente e da un rappresentante

delle organizzazioni sindacali..." (primo comma) e che "nei restanti

Comuni la composizione delle commissioni dovrà assicurare la

rappresentanza della minoranza" (terzo comma).

Ad avviso del giudice remittente tali disposizioni - che hanno

indotto il Comune a mutare i membri della commissione già prescelti,

nel momento in cui, a seguito di elezioni, si è delineata una nuova

maggioranza in consiglio comunale - verrebbero a violare i principi

contenuti nell'art. 97 Cost., primo e terzo comma, dove si prevede

che il mezzo normale di accesso agli impieghi di tutte le pubbliche

amministrazioni è il concorso e che i pubblici uffici sono

organizzati in modo da assicurare l'imparzialità

dell'amministrazione. Alla luce di tali principi costituzionali le

commissioni giudicatrici nei concorsi pubblici sono tenute ad

esprimere giudizi di carattere tecnico e ad osservare, in quanto

organi dell'amministrazione, il criterio di imparzialità, che impone

"ad ogni autorità pubblica, nell'esercizio della funzione

amministrativa, di considerare in modo oggettivo i vari interessi

pubblici e privati che è chiamata a valutare, senza soggiacere a

pressioni esterne di qualsiasi natura".

Tali principi sarebbero stati trascurati dall'art. 28 della legge

regionale impugnata, dove le commissioni di esame vengono costruite

come vere e proprie "commissioni consiliari" rappresentative della

maggioranza e della minoranza del consiglio comunale (o provinciale),

con una prevalenza dei componenti "politici" sui componenti "esperti"

in grado di snaturare il carattere tecnico delle valutazioni. Di

conseguenza, le stesse commissioni si vedrebbero esposte a subire non

solo le direttive, più o meno palesi, dell'ente locale che ha

bandito il concorso, ma anche quelle degli schieramenti politici dei

cui interessi i commissari sono portatori, con una compromissione del

principio di imparzialità cui il loro operato si dovrebbe ispirare.

Il giudice remittente segnala altresì - ai fini della

dichiarazione d'illegittimità conseguenziale di cui all'art. 27

della legge 11 marzo 1953 n. 87 - che l'art. 7 della legge regionale

12 febbraio 1988 n. 2 (nel testo sostituito dall'art. 7 della legge

regionale 9 agosto 1988 n. 21), nel dettare nuove norme in materia di

procedure concorsuali per gli enti locali e per le amministrazioni

regionali, ha sostanzialmente riproposto il contenuto dell'art. 28

della legge regionale n. 125 del 1980.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente della Regione

siciliana, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata infondata.

Nell'atto di intervento si premette che la corretta

interpretazione della norma impugnata avrebbe imposto al giudice non

di sollevare una questione di legittimità costituzionale, bensì di

annullare i provvedimenti con i quali il Comune aveva sostituito - al

variare dell'assetto politico del consiglio - i membri eletti dal

consiglio stesso.

Si rileva inoltre che nell'approvare la norma impugnata

l'Assemblea regionale aveva sostituito la dizione "cinque

consiglieri" contenuta nel progetto di legge con le parole "cinque

membri eletti dal consiglio " proprio per consentire che i commissari

potessero essere scelti anche fuori del consiglio; e che il sistema

del voto limitato ad uno risponde all'esigenza di assicurare un più

largo controllo democratico da parte delle forze politiche presenti

nel consiglio stesso.

Quanto alla norma contenuta nell'art. 7 della legge regionale n. 2

del 1988 (poi sostituita dall'art. 7 della legge regionale n. 21 del

1988), si osserva che essa ha innovato alla precedente disciplina,

introducendo, per i commissari di estrazione politica, il requisito

del possesso di un titolo di studio di grado non inferiore a quello

richiesto per la partecipazione al concorso, e questo proprio al fine

di garantire una corretta valutazione delle capacità professionali

dei candidati. Si richiede pertanto il rigetto anche della questione

di costituzionalità sollevata in via conseguenziale. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata

dall'ordinanza di cui è causa investe l'art. 28 della legge della

Regione siciliana 2 dicembre 1980 n. 125 (Provvedimenti per

l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella pubblica

amministrazione e nelle attività produttive e sociali), dove si

regola la composizione delle commissioni giudicatrici dei concorsi

per l'accesso alle qualifiche dei ruoli del personale dei Comuni e

delle Province.

Le disposizioni impugnate prevedono in particolare:

a) che nei Comuni con un numero di consiglieri non inferiore a

quaranta e nelle amministrazioni provinciali le commissioni di

concorso sono presiedute dal rappresentante legale dell'ente o da un

suo delegato e sono composte - al fine di assicurare la

rappresentanza della minoranza - da cinque membri eletti dal

consiglio con voto limitato ad uno, da un esperto designato dal

rappresentante legale dell'ente e da un rappresentante designato

dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo

nazionale (primo comma);

b) che nei restanti Comuni la composizione delle commissioni

giudicatrici deve assicurare la rappresentanza della minoranza (terzo

comma).

Ad avviso del Tribunale amministrativo per la Sicilia tale

disciplina risulterebbe lesiva dell'art. 97, primo e terzo comma,

Cost. in quanto suscettibile di compromettere, attraverso la netta

prevalenza in seno alle commissioni giudicatrici dei componenti

politici sugli esperti, la natura tecnica del giudizio e

conseguentemente l'imparzialità delle operazioni concorsuali. In

altri termini, le commissioni giudicatrici, nella costituzione

prevista dalla norma impugnata, opererebbero come vere e proprie

"commissioni consiliari", destinate a rispecchiare le parti politiche

dell'organo rappresentativo, con la conseguenza di privilegiare gli

interessi particolari degli schieramenti politici di appartenenza dei

singoli commissari sull'interesse pubblico alla oggettiva selezione

dei migliori.

2. - La questione è fondata.

L'art. 97, primo comma, Cost. individua nella "imparzialità"

dell'amministrazione uno dei principi essenziali cui deve informarsi,

in tutte le sue diverse articolazioni, l'organizzazione dei pubblici

uffici. Alla salvaguardia di tale principio si collegano anche le

norme costituzionali che individuano nel concorso il mezzo ordinario

per accedere agli impieghi pubblici (art. 97, terzo comma) e che

pongono i pubblici impiegati al servizio esclusivo della Nazione

(art. 98). Sia l'una che l'altra di tali norme si pongono, infatti,

come corollari naturali dell'imparzialità, in cui viene a esprimersi

la distinzione più profonda tra politica e amministrazione, tra

l'azione del "governo" - che, nelle democrazie parlamentari, è

normalmente legata agli interessi di una parte politica, espressione

delle forze di maggioranza - e l'azione dell'"amministrazione" - che,

nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, è

vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche, al

fine del perseguimento delle finalità pubbliche obbiettivate

dall'ordinamento. Si spiega, dunque, come in questa prospettiva,

collegata allo stesso impianto costituzionale del potere

amministrativo nel quadro di una democrazia pluralista, il concorso

pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più

capaci, resti il metodo migliore per la provvista di organi chiamati

a esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al

servizio esclusivo della Nazione. Ma per realizzare tale esigenza,

anche il concorso - nelle sue modalità organizzative e procedurali -

deve in ogni caso ispirarsi al rispetto rigoroso del principio di

imparzialità: principio che, in questa materia, impone il

perseguimento del solo interesse connesso alla scelta delle persone

più idonee all'esercizio della funzione pubblica, indipendentemente

da ogni considerazione per gli orientamenti politici e per le

condizioni personali e sociali dei vari concorrenti.

Il principio d'imparzialità è destinato, pertanto, a riflettersi

anche sulla composizione delle commissioni giudicatrici nei concorsi

pubblici, in quanto organi dell'amministrazione destinati a garantire

la realizzazione di tale principio nella provvista delle persone cui

affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche. Ma questo non comporta

anche - stante l'indissolubile collegamento esistente, pure

nell'ambito degli enti locali, tra livello "amministrativo" e livello

di "governo" - che le commissioni di concorso non possano essere

formate attraverso una scelta operata dall'organo rappresentativo

dell'ente ed, eventualmente, anche con l'adozione di meccanismi

(quali il voto limitato o la maggioranza qualificata) destinati a

garantire la partecipazione alla decisione delle minoranze presenti

nell'organo. Comporta, invece, che, nella formazione delle

commissioni, il carattere esclusivamente tecnico del giudizio debba

risultare salvaguardato da ogni rischio di deviazione verso interessi

di parte o comunque diversi da quelli propri del concorso, il cui

obbiettivo non può essere altro che la selezione dei candidati

migliori. Tale esigenza impone che, nella composizione delle

commissioni, la presenza di tecnici o esperti - interni o esterni

all'amministrazione, ma in ogni caso dotati di adeguati titoli di

studio e professionali rispetto alle materie oggetto di prova - debba

essere, se non esclusiva, quanto meno prevalente, tale da garantire

scelte finali fondate sull'applicazione di parametri neutrali e

determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della

preparazione dei candidati.

3. - È agevole, a questo punto, rilevare come le disposizioni

della legge regionale n. 125 del 1980, che formano oggetto della

questione di legittimità costituzionale di cui è causa, non

rispondano alle esigenze sopra richiamate. Esse prevedono, infatti,

per le Province e per i Comuni con un numero di consiglieri non

inferiore a quaranta, commissioni giudicatrici presiedute dal

rappresentante legale dell'ente o da un suo delegato e composte da

sette membri, di cui soltanto uno qualificato come esperto (art. 28,

primo comma), mentre per gli altri Comuni non compare alcun

riferimento alla partecipazione di esperti, limitandosi la norma

semplicemente ad affermare la necessità della presenza in

commissione di una rappresentanza della minoranza (art. 28, terzo

comma). L'applicazione di tali disposizioni potrebbe, pertanto,

consentire la costituzione di commissioni giudicatrici formate in

assoluta prevalenza da membri prescelti per ragioni di affinità

politica e non per una qualificazione tecnica o professionale

connessa alle esigenze della valutazione concorsuale.

Le disposizioni stesse devono essere, di conseguenza, dichiarate

incostituzionali per violazione dell'art. 97, primo comma, Cost.,

nella parte in cui non prevedono che la maggioranza dei membri delle

commissioni giudicatrici sia formata da esperti dotati di specifiche

competenze tecniche rispetto alle prove previste dal concorso.

Gli stessi motivi inducono altresì ad estendere la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale - ai sensi dell'art. 27 della legge

11 marzo 1953 n. 87 - anche all'art. 7, primo e terzo comma, della

legge regionale siciliana 12 febbraio 1988 n. 2 ed all'art. 7, primo

comma nn. 1 e 3, della legge regionale siciliana 9 agosto 1988 n. 21,

che hanno innovato - con disposizioni di analogo contenuto - la

disciplina posta dall'art. 28 della legge regionale n. 125 del 1980,

statuendo che "le commissioni giudicatrici dei concorsi sono composte

dal legale rappresentante dell'ente, o da un suo delegato, che le

presiede, e da cinque membri eletti dall'assemblea dell'ente o

dall'organo deliberante ed in possesso di titolo di studio di grado

non inferiore a quello richiesto per la partecipazione al concorso" e

che è facoltà dell'ente "aggiungere un membro esperto, quando ciò

sia richiesto dal particolare contenuto tecnico delle prove di

esame". Risulta, infatti, evidente che la previsione, espressa nelle

richiamate leggi regionali, relativa al fatto che i cinque membri

eletti dall'organo deliberante dell'ente siano in possesso di un

titolo di studio non inferiore a quello richiesto per la

partecipazione al concorso, non può essere considerata condizione

sufficiente per riferire ai membri in questione la qualifica di

esperti nelle materie che formano oggetto delle prove concorsuali.