Sentenza n. 453/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna

notificato il 23 aprile 1991, depositato in Cancelleria l'11 maggio

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Ministro dell'agricoltura e delle foreste del 19 febbraio 1991,

n. 63, avente ad oggetto "Regolamento recante disposizioni di

adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro

di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del

Consiglio delle Comunità europee n. 797/85", ed iscritto al n. 28

del registro conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna e

l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 23 aprile 1991, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in ordine agli artt. 1, secondo comma, e 7, terzo comma, del

decreto del Ministro dell'agricoltura e delle foreste 19 febbraio

1991 n. 63, intitolato "Regolamento recante disposizioni di

adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro

di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del

Consiglio delle Comunità europee n. 797/85".

La ricorrente premette che il decreto impugnato afferisce alla

disciplina, di matrice essenzialmente comunitaria, diretta al

miglioramento della efficienza delle strutture agricole, dettata,

oltre che dal già citato regolamento n. 797/85, dal regolamento del

Consiglio n. 1094/88, dai regolamenti della Commissione nn. 1272/88 e

1273/88 e dal regolamento del Consiglio n. 1609/89.

Dal vigente quadro legislativo della materia, costituito dall'art.

6 del d.P.R. n. 616 del 1977, dall'art. 5 della legge 8 novembre

1986, n. 752 ("Legge pluriennale per l'attuazione degli interventi

programmati in agricoltura"), e dalle più recenti leggi 16 aprile

1987, n. 183 (art. 11) e 9 marzo 1989, n. 86 (artt. 4 e 9), nonché

dai vari decreti ministeriali di attuazione della sopra citata

normativa comunitaria (dd.mm. 12 settembre 1985 e successive

modificazioni, e 16 gennaio 1989, n. 34), risulta inequivocabilmente,

ad avviso della ricorrente: a) la competenza regionale in ordine alla

applicazione dei regolamenti comunitari, nel caso di specie, in

materia di agricoltura; b) la specifica responsabilità regionale per

l'attuazione del regolamento CEE n. 797/85, ivi compresi gli

interventi finanziari; c) l'insussistenza di alcuna delle situazioni

che in base all'art. 71 del d.P.R. 616/77 giustificherebbero la

permanenza di una riserva statale; d) l'insussistenza di alcun

mutamento nella normativa comunitaria e nazionale tale da consentire

l'attuato sovvertimento dell'assetto delle competenze relativamente

al regime degli aiuti per il ritiro dei seminativi dalla produzione.

Tutto ciò premesso, la ricorrente impugna gli artt. 1, secondo

comma, e 7, terzo comma, del d.m. 19 febbraio 1991, n. 63, in

riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione

alla normativa ordinaria dianzi citata.

In particolare, essa svolge le seguenti argomentazioni.

A) L'art. 1, secondo comma, il quale dispone che "l'intervento è

attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste, dal Ministero

del tesoro, dalle regioni a statuto ordinario ecc.ra", sovverte

l'ordine legittimo delle competenze, senza che il riferimento -

contenuto nella premessa - a generiche "esperienze acquisite", a non

precisate e individuate "modifiche intervenute nella normativa

comunitaria ..", ad oscuri " ..chiarimenti interpretativi

verificatisi .." - che avrebbero altresì determinato la necessità

di sostituire il precedente d.m. n. 35/1990 - possa fornire un

accettabile supporto al nuovo ruolo di intervento diretto del

Ministero dell'agricoltura e del Ministero del tesoro, il quale è in

evidente contrasto con la richiamata normativa e soprattutto non

risponde ad alcun mutamento della disciplina comunitaria e del quadro

di riparto.

La concentrazione dei poteri di normazione e attuazione della

normativa CEE in tema di aiuti per il ritiro dei seminativi dalla

produzione in capo allo Stato non è cioè motivabile sulla scorta di

obblighi comunitari, che non richiedono alcuna assunzione, da parte

dell'Amministrazione centrale, di posizioni di garanzia di

particolari interessi nazionali.

È palese, in secondo luogo, che l'oggetto del presente

regolamento non ha alcuna attinenza con la situazione definita

"interventi di interesse nazionale" per la regolazione del mercato,

in virtù della quale soltanto apparirebbe giustificabile la primaria

e principale interposizione statale (cfr. sent. n. 433/87).

Al d.m. n. 63/1991 deve imputarsi, dunque, una centralizzazione

ingiustificata delle funzioni in materia, con deterioramento

ingiustificato delle attribuzioni regionali devolute ai sensi del

d.P.R. 616/1977.

Di fatto, poi, il cronico ritardo con cui agiscono gli organi

della Amministrazione centrale impedisce il funzionamento dei canali

di "leale cooperazione".

Infatti, benché nel decreto impugnato siano previste forme di

consultazione con le regioni (art. 7, terzo comma: proposte delle

Regioni per la individuazione delle aree preferenziali, ove è

consentito il cumulo di aiuti) è altrettanto vero che nella realtà

tale meccanismo non è stato attivato (per il ritardo con cui è

stato emanato il d.m.), cosicché non sono state affatto sentite le

regioni, come invece si afferma nel decreto qui impugnato, e come è

stato affermato nel decreto precedente (35/1990) peraltro anch'esso

impugnato innanzi a questa Corte, con lo stesso mezzo, dalla Regione

Toscana.

B) L'art. 7 disciplina, ai fini della incentivazione

dell'imboschimento, la cumulabilità dell'aiuto previsto per il

ritiro di seminativi dalla produzione (artt. 1 e 6, secondo comma)

con gli altri aiuti previsti dalle normative comunitarie e nazionali.

In particolare, il terzo e quarto comma del predetto art. 7

prevedono che nelle aree cd. "preferenziali" sia possibile cumulare,

con l'aiuto per l'imboschimento di cui all'art. 6, secondo comma,

l'aiuto e il premio previsti dall'art. 20 e 20- bis del regolamento

CEE n. 797/85 (che prevedono, appunto, ulteriori benefici per

l'imboschimento di superfici agricole) essendone stabilita

l'erogazione nella misura massima rispettivamente (per l'aiuto di cui

all'art. 20) di 3000 ECU per ettaro e (art. 20-bis) di 50 ECU per

ettaro all'anno.

Senonché il citato art. 7, terzo e quarto comma, allorché

vincola la regione alla applicazione di tale regime sulla base di una

ripartizione territoriale delle zone preferenziali demandata

all'autorità centrale in forma così dettagliata e analitica da non

lasciare alle regioni (e alle province autonome) il necessario spazio

di autonomia entro il quale poter legittimamente svolgere la propria

competenza legislativa e/o la propria azione amministrativa, appare

palesemente lesivo delle prerogative, delle competenze e dei poteri

regionali e, dunque, costituzionalmente illegittimo.

Si evidenzia, infatti, la assoluta ed arbitraria rigidità della

previsione del d.m. che stabilisce le zone preferenziali non come

indicazioni - e quindi evidentemente derogabili dalle regioni - ma

come determinazione di zone limitabili esclusivamente dal Ministro,

sia pure previa intesa. Dove, rispetto a quest'ultima previsione,

mancano però totalmente garanzie per quanto si è sopra esposto in

ordine alla attivazione delle procedure di consultazione con le

regioni.

Soprattutto occorre sottolineare che non è fondamento della

normativa comunitaria una suddivisione del territorio così tassativa

e sistematica.

La normativa CEE parla di zone sensibili dal punto di vista della

protezione dell'ambiente e delle risorse naturali e del mantenimento

dello spazio naturale e del paesaggio (cfr. artt. 19, 19- bis e 19-ter del regolamento CEE 797/1985) e rispetto a questi obiettivi

impegna lo Stato membro a determinare le zone.

Il che importa che nessun obbligo diretto sussiste, quanto alla

individuazione delle zone preferenziali per l'incentivazione

all'imboschimento, e che la individuazione per tipologie, fatta dallo

Stato, deve valere - e non può essere diversamente - al massimo come

indicazione di indirizzo, con la conseguenza che la regione deve

potersene discostare, se la propria realtà territoriale non consente

una applicazione tout court delle disposizioni prescritte dal

Ministero.

Senza considerare, poi, che nella fattispecie, in assenza di un

obbligo direttamente ricollegabile alla disciplina comunitaria, e a

fronte, quindi, della ritenuta esigenza da parte dello Stato di

emanare disposizioni uniformi nell'interesse nazionale, la funzione

di indirizzo e coordinamento avrebbe dovuto essere esercitata nelle

forme dovute, vale a dire con legge o atto equiparato, o mediante

deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi di quanto disposto

dai commi quinto e sesto dell'art. 9 della legge n. 86/1989, con la

conseguenza che il d.m. è, altresì, mezzo inidoneo sotto il profilo

della gerarchia delle fonti, ad esprimere indicazioni vincolanti (su

cui cfr. Corte cost. n. 284/1989).

In definitiva, conclude la ricorrente, occorre altresì osservare

che sarebbe sufficiente - rispetto allo specifico problema delle zone

preferenziali - rimuovere dal contesto dell'art. 7, terzo comma

ultimo capoverso, l'inciso " ..il Ministero potrà limitare la

superficie delle zone preferenziali .." che è la disposizione che

centralizza e sottordina illegittimamente scelte e poteri di

esclusiva e pacifica spettanza regionale e fatti salvi dalla

normativa comunitaria.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per l'inammissibilità, o, in subordine,

l'infondatezza delle censure contenute nel ricorso.

In particolare l'Avvocatura dello Stato osserva quanto segue.

A) La censura di cui al primo motivo, rivolta avverso l'art. 1,

secondo comma, appare identica, sia nella premessa che nelle

conclusioni, a quelle proposte dalla Regione Toscana avverso le

disposizioni - di identico tenore - dell'art. 1, terzo comma, del

decreto 8 febbraio 1990, n. 34 e dell'art. 1, secondo comma, del

decreto 8 febbraio 1990, n. 35.

Nel dichiarare inammissibili le suddette censure la Corte ha

considerato (sent. n. 448 del 1990) che le norme impugnate contengono

una mera elencazione, senza ulteriori specificazioni, dei soggetti ai

quali è demandata l'attuazione degli interventi; che la Regione

ricorrente non contesta in radice la presenza di qualsivoglia

attività degli organi statali nell'iter procedurale di detti

interventi; che le norme impugnate non precisano quale sia il ruolo e

la funzione attribuiti ai singoli soggetti elencati.

Le medesime considerazioni valgono per la dichiarazione di

inammissibilità della censura all'esame.

Anche in questo caso, invero, la Regione non contesta in radice la

presenza di organi statali nel procedimento attuativo

dell'intervento: essa infatti, chiede che sia affermato il suo "ruolo

primario", ammettendo perciò che altri soggetti abbiano altri ruoli

in detto procedimento. La ricorrente inoltre non impugna altre

disposizioni del decreto n. 63 nelle quali sono demandate delle

attività ad organi statali, come gli artt. 11 e 12.

B) Del pari inammissibili (e subordinamente infondate) appaiono

le censure contenute nel secondo motivo del ricorso.

Devesi al riguardo rilevare che il terzo comma dell'art. 7 si

limita a riprodurre le zone preferenziali che sono state già in

precedenza individuate col decreto ministeriale n. 35/1990, sulla

base delle proposte presentate dalle regioni e dalla provincia

autonoma di Bolzano.

Ciò significa che l'individuazione delle zone preferenziali è

già avvenuta ad opera del decreto 8 febbraio 1990, n. 35 (articolo

6, terzo comma); che le zone preferenziali sono rimaste le stesse nel

decreto impugnato, il quale, quindi, a questo riguardo, non presenta

alcun contenuto provvedimentale e non può quindi produrre effetti

invasivi.

Se, infatti, invasione v'è stata, questa - in denegata ipotesi -

sarebbe avvenuta per effetto dell'articolo 6, terzo comma, del

decreto n. 35 del 1990 e non per effetto dell'articolo 7, terzo

comma, impugnato nel presente conflitto.

In subordine, si deve rilevare che l'individuazione delle zone

preferenziali (con il decreto n. 35 del 1990) è avvenuta tenendo

conto delle proposte regionali e della provincia autonoma di Bolzano.

Essa non appare tanto "dettagliata e analitica" da togliere ogni

ulteriore spazio alla Regione ricorrente, alla quale resta un

notevole margine di valutazione in merito alla individuazione

specifica delle zone da includere nelle aree preferenziali.

D'altronde, la necessità di garantire una uniforme ed effettiva

incentivazione dell'imboschimento sull'intero territorio nazionale

risponde ad una specifica esigenza espressa negli articoli 20 e 20-bis del regolamento CEE n. 797/85.

Quanto alla censura rivolta avverso l'ultima parte dell'articolo

7, terzo comma, laddove è previsto che "il Ministero, d'intesa con

le predette amministrazioni, con successivo regolamento, potrà

limitare la superficie delle zone preferenziali e in particolare di

quelle indicate alla lettera l)", anch'essa appare in primo luogo

inammissibile.

È infatti evidente che la pretesa invasività potrebbe, in

ipotesi, conseguire esclusivamente all'effettivo esercizio del potere

ministeriale di limitazione, previsto come futuro ed eventuale, e

comunque oggetto di un successivo regolamento, da parte della

disposizione impugnata.

Allo stato, pertanto, la Regione ricorrente difetta di interesse

ad impugnare la astratta previsione di un futuro ed eventuale

esercizio del potere limitativo.

Tale censura, in subordine, conclude l'Avvocatura, è anche priva

di fondamento, posto che l'esercizio del suddetto potere di

limitazione viene espressamente condizionato alla previa intesa con

le regioni e la provincia autonoma di Bolzano. E non vale al riguardo

allegare pretesi ritardi e disfunzioni dell'Amministrazione centrale,

quando la previa intesa fa parte del procedimento per l'adozione del

"successivo regolamento" di limitazione della superficie delle zone

preferenziali.

3. - Ha depositato memoria illustrativa la Regione Emilia-Romagna,

la quale insiste nelle conclusioni già formulate, ribadendo, in

particolare, che il decreto ministeriale impugnato ha operato una

novazione della fonte rispetto al precedente decreto n. 35 del 1990,

che l'obbligo di individuazione delle zone preferenziali non discende

direttamente dalla normativa CEE e che, infine, è stato violato il

principio di leale cooperazione. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in esame la Regione Emilia-Romagna solleva

conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine ad

alcune norme contenute nel decreto del Ministro dell'agricoltura e

delle foreste n. 63 del 19 febbraio 1991, recante "disposizioni di

adattamento alla realtà nazionale del regime di aiuti per il ritiro

di seminativi dalla produzione di cui al regolamento CEE del

Consiglio delle Comunità europee n. 797/85".

Le censure della Regione ricorrente, previa una sommaria

esposizione delle competenze regionali in ordine all'applicazione dei

regolamenti comunitari nelle materie - quali l'agricoltura e foreste

- comprese nell'art. 117 della Costituzione, si incentrano

specificamente sull'art. 1, secondo comma, e sull'art. 7, terzo

comma, del decreto ministeriale citato.

2.1. - La Corte ritiene opportuno richiamare a grandi linee i

fondamenti e le finalità della politica agricola comune (P.A.C.),

nonché gli sviluppi successivi della sua applicazione, con speciale

riguardo agli obiettivi che essa oggi tende a perseguire. Tale

richiamo è utile per meglio comprendere e valutare nel caso

sottoposto al presente giudizio il tema, quanto mai complesso e

delicato, del rapporto Stato-regioni nell'attuazione della normativa

comunitaria in materia di agricoltura e foreste.

All'agricoltura è dedicato il titolo II della parte II del

Trattato che istituisce la Comunità economica europea, titolo

comprendente gli articoli da 38 a 47. Le finalità della politica

agricola comune sono elencate nell'art. 39, ed i mezzi per

conseguirle negli articoli successivi. Basterà qui ricordare che per

realizzare gli obiettivi prefissi - quali l'incremento della

produttività, il miglioramento del reddito di quanti lavorano

nell'agricoltura, la stabilizzazione dei mercati, la sicurezza degli

approvvigionamenti - il Trattato ha previsto una serie di interventi

e di misure, la cui attuazione ha fatto sì che l'agricoltura sia

divenuta negli Stati membri un settore economico caratterizzato dalla

direzione e dall'incidenza dei pubblici poteri, che si identificano

nelle istituzioni comunitarie quanto meno a livello di indirizzi

vincolanti.

2.2. - Per generale ammissione le finalità della P.A.C. sono

state nel complesso raggiunte già da molti anni, seppure con

risultati più o meno soddisfacenti e soprattutto più o meno onerosi

a seconda delle diverse aree regionali e delle modalità di

applicazione e di adattamento realizzate dagli Stati membri.

Sta di fatto che, nel giro di una quindicina di anni (l'inizio

vero e proprio della P.A.C. data dal 1962), l'Europa comunitaria è

divenuta non soltanto autosufficiente, ma largamente eccedentaria

nella produzione agricola, e specialmente nelle derrate alimentari. A

partire quindi dalla fine degli anni '70 si è posto il problema di

una riforma della politica agricola comune, secondo linee direttive

che furono ampiamente esposte nella comunicazione della Commissione

delle Comunità europee al Consiglio e al Parlamento intitolata

"Prospettive per la politica agraria comune" (documento COM (85) 333

def. del 9 agosto 1985). Fino dai primi anni dello scorso decennio è

stata avviata a tal fine una politica di riduzione della produzione

eccedentaria attraverso una restrizione dei prezzi e la fissazione

dei limiti di garanzia.

Le ultime linee di sviluppo di questa P.A.C., per così dire

riformata, sono contenute nella comunicazione della Commissione al

Consiglio e al Parlamento europeo del 19 luglio 1991 (documento COM

(91) 258 def.).

Fra gli strumenti odierni della politica agricola comune vanno

annoverati i regolamenti CEE che stabiliscono un regime di aiuti per

il ritiro dei seminativi dalla produzione, quale quello n. 797 del

1985, come successivamente modificato ed integrato da altri

regolamenti adottati sia dal Consiglio, sia dalla Commissione, tutti

tendenti a favorire, oltre al ritiro dei seminativi dalla produzione,

l'estensivizzazione e la riconversione della produzione, nonché

l'imboschimento delle superfici agricole. Attualmente l'intera

normativa in materia risulta trasfusa nel regolamento del Consiglio

n. 2328 del 15 luglio 1991, con cui si è appunto proceduto alla

"codificazione" del citato regolamento n. 797/85, il quale è stato

conseguenzialmente abrogato.

2.3. - I richiami suesposti vanno necessariamente tenuti presenti

per collocare in un giusto contesto la valutazione della normativa

statale di interposizione rispetto a regolamenti comunitari in

materia agricola e forestale, sia sotto il profilo dell'obbligo

primario dello Stato di garantire l'osservanza del Trattato CEE e

della normativa che ne scaturisce, sia sotto il profilo

dell'interesse nazionale a realizzare, pur nel rispetto delle

competenze costituzionalmente attribuite alle regioni,

un'applicazione soddisfacente ed omogenea, nella misura in cui una

omogeneità è indispensabile, delle norme comunitarie e della

politica (nel caso in esame la politica agricola comune) di cui esse

sono strumento ed estrinsecazione.

3. - La Regione Emilia-Romagna impugna, in primo luogo, l'art. 1,

secondo comma, del decreto in esame, secondo cui "l'intervento è

attuato dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste (in appresso

denominato Ministero), dal Ministero del tesoro, dalle regioni a

statuto ordinario, dalle regioni a statuto speciale, dalla provincia

autonoma di Bolzano e dall'AIMA".

Ad avviso della ricorrente la norma viola le competenze regionali

in tema di attuazione di regolamenti comunitari, nella specie in

materia agricola (artt. 117 e 118 Cost., 6 del d.P.R. n. 616 del

1977), in quanto introduce un nuovo ruolo di intervento diretto dei

suddetti ministeri senza che vi sia alcun obbligo comunitario al

riguardo, né alcuna attinenza con la situazione definita "interventi

di interesse nazionale per la regolazione del mercato", solo in

presenza della quale apparirebbe giustificata l'interposizione

statale.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità della

censura, per i motivi affermati da questa Corte nella sentenza n. 448

del 1990, in ordine ad un'identica norma contenuta in un precedente

decreto ministeriale.

L'eccezione deve essere accolta. La norma impugnata contiene una

mera elencazione, senza ulteriori specificazioni, dei soggetti ai

quali è demandata l'attuazione degli interventi previsti dai

regolamenti comunitari cui si riferisce il decreto ministeriale in

discussione. La formulazione è letteralmente identica a quella

dell'art. 1, secondo comma, del decreto dello stesso Ministro

dell'agricoltura e delle foreste 8 febbraio 1990 n. 35. Vale perciò

anche per il caso in esame quanto è stato affermato da questa Corte

nella richiamata sentenza n. 448 del 1990, pronunciata sul conflitto

di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana in ordine al decreto

per ultimo citato: che cioè vi è carenza di interesse a ricorrere,

in quanto, da un lato, la ricorrente non contesta in radice la

presenza di qualsivoglia ruolo degli organi statali in materia (basta

a dimostrar ciò quanto si dirà dopo in ordine alla seconda

censura), e, dall'altro, la norma si limita ad una semplice

elencazione senza precisare "quale sia il ruolo e la funzione

attribuiti ai singoli soggetti elencati (né può al riguardo avere

alcun rilievo l'ordine in cui gli stessi sono menzionati)".

4.1. - La ricorrente impugna, in secondo luogo, l'art. 7, terzo

comma, del provvedimento in esame. Tale articolo (intitolato

"Incentivazione dell'imboschimento") contiene, nella parte censurata,

l'elencazione delle cosiddette "zone preferenziali", nelle quali è

possibile la concessione degli aiuti previsti dalla normativa

comunitaria (artt. 20 e 20- bis del reg. CEE n. 797/85, come

modificato dal reg. CEE n. 1609/89; v. ora artt. 25 e 26 del

regolamento CEE n. 2328/91), in aggiunta agli altri aiuti di cui al

precedente art. 6. In particolare, la norma oggetto di censura

afferma che le dette zone preferenziali "sono state individuate col

decreto ministeriale n. 35/1990" sulla base delle proposte presentate

dalle regioni e dalla provincia autonoma di Bolzano, ed aggiunge che

il Ministero "d'intesa con le predette amministrazioni, con

successivo regolamento, potrà limitare la superficie delle zone

preferenziali e in particolare di quelle indicate alla lettera l)".

La ricorrente deduce, in sintesi, che la norma non trova alcun

fondamento nella disciplina comunitaria, che la individuazione delle

zone preferenziali è così rigida e dettagliata da non lasciare

alcuno spazio di autonomia alle regioni e che, infine, tale

individuazione deve valere al massimo come indicazione di indirizzo,

ma, a fronte della ritenuta esigenza da parte dello Stato di emanare

disposizioni uniformi in materia, la funzione di indirizzo e

coordinamento avrebbe dovuto essere esercitata nelle forme

prescritte.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilità anche di

questa seconda censura; ma l'eccezione non può essere condivisa.

Vero è che il predetto terzo comma dell'art. 7 riproduce l'elenco

contenuto nell'art. 6, terzo comma, del precedente decreto

ministeriale n. 35 del 1990; ma da tale constatazione non può

dedursi che esso ha natura "meramente compilativa", "non presenta

alcun contenuto provvedimentale e non può quindi produrre effetti

invasivi". A prescindere dal rilievo che, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, nei giudizi per conflitto di

attribuzione non è applicabile l'istituto dell'acquiescenza (cfr.,

da ult., sent. n. 278 del 1991), va osservato, come esattamente

rileva la difesa della Regione, che il decreto n. 63 del 1991 è

espressamente definito nelle premesse come sostitutivo del decreto n.

35 del 1990 ("considerata la necessità di sostituire quest'ultimo

con il presente provvedimento a valere dalla campagna 1990-91 per

tener conto dell'esperienza acquisita durante le passate campagne di

applicazione del regime di aiuti e delle modifiche intervenute nella

normativa comunitaria, nonché dei chiarimenti interpretativi

verificatisi"). Inoltre, a parte la riproduzione dell'elenco delle

zone preferenziali, nella prima parte del terzo comma dell'art. 7 vi

è indubbiamente una sostanziale modifica rispetto al decreto

ministeriale n. 35 del 1990. Questo prevedeva, infatti, un successivo

provvedimento del Ministro - "sulla base delle proposte presentate

dalle regioni e dalla provincia autonoma di Bolzano" - di

individuazione (evidentemente più dettagliata e definitiva) delle

zone preferenziali. Senonché, nel testo in esame tale previsione è

scomparsa, ed è stata riprodotta l'elencazione contenuta nel

precedente decreto: la suddetta modificazione è proprio uno dei

punti sui quali si incentra la doglianza della Regione.

4.2. - La censura va, pertanto, esaminata nel merito.

L'art. 7 del decreto ministeriale n. 63 trova il suo supporto

normativo specifico, a livello comunitario, come già detto, nel

regolamento CEE n. 1609/89, che sostituisce il titolo VI del

regolamento CEE n. 797/85 (ora divenuto titolo VIII del regolamento

CEE n. 2328/91): esso disciplina la concessione di aiuti

all'imboschimento delle superfici agricole, aiuti che si aggiungono a

quelli già previsti per il ritiro dei seminativi dalla produzione;

si inquadra quindi in un complesso di misure attraverso le quali si

esplica la politica agricola comune, caratterizzata, nell'attuale

fase, dalla necessità di ridurre la produzione eccedentaria,

contribuendo nello stesso tempo alla tutela del territorio e

dell'ambiente, secondo quanto è stato per sommi capi ricordato sub

2. Va altresì aggiunto che, contrariamente a quanto ritenuto dalla

ricorrente, l'art. 20- ter del regolamento CEE n. 797/85, come

modificato dal menzionato regolamento CEE n. 1609/89 (cfr. ora art.

27 del regolamento n. 2328/91), attribuisce agli Stati membri il

compito di determinare le condizioni cui deve rispondere

l'imboschimento delle superfici agricole, ivi comprese "le condizioni

relative alla localizzazione e al raggruppamento delle superfici

idonee ad essere rese boschive".

Nel caso in esame un intervento dello Stato appare perciò

pienamente giustificato, in quanto una operazione complessa e

delicata in tutti i suoi aspetti, quale è quella del passaggio di

terreni dalla produzione agricola ad una destinazione boschiva, esige

indubbiamente - e del resto lo si deduce dallo stesso regolamento

comunitario citato - una omogeneità di criteri nella scelta delle

aree su cui operare in via preferenziale che, quanto meno nella forma

dell'atto di indirizzo e coordinamento, vincoli le regioni nel campo

di attività che resta loro riservato.

Del resto la stessa Regione Emilia-Romagna, come si è visto, nel

lamentare che la individuazione delle zone preferenziali sia stata

disposta in forma troppo dettagliata ed analitica, riconosce, in

definitiva, l'esistenza delle suindicate esigenze di uniformità di

disciplina, traendone la conseguenza che l'intervento statale sarebbe

stato legittimo se effettuato mediante un atto di indirizzo e

coordinamento, rilevando però che tale funzione avrebbe dovuto

essere esercitata nelle forme dovute, vale a dire "con legge o atto

equiparato, o mediante deliberazione del Consiglio dei Ministri ai

sensi di quanto disposto dai commi 5 e 6 dell'art. 9 L. 86/1989".

Infine, la ricorrente sembra ritenere particolarmente lesivo delle

sue competenze l'ultimo periodo del terzo comma dell'art. 7,

sostenendo testualmente che "sarebbe sufficiente - rispetto allo

specifico problema delle zone preferenziali - rimuovere dal contesto

dell'art. 7, terzo comma ultimo capoverso, l'inciso ' ... il

Ministero potrà limitare la superficie delle zone preferenziali ...'

".

4.3. - Di tutti i motivi del ricorso, formulati in parte anche in

modo contraddittorio, deve ritenersi fondato quello che, come si è

visto, contesta che un atto di indirizzo e coordinamento possa essere

adottato nella forma del decreto ministeriale.

Invero, il decreto ministeriale n. 63 del 1991, limitatamente

all'impugnato art. 7 terzo comma, non sarebbe di per sé - quanto ai

contenuti - invasivo delle competenze regionali: si è già detto

infatti, in primo luogo, che sarebbe difficile immaginare

l'attuazione di una politica di rilevante incidenza economica e

sociale, quale è, di tutta evidenza, l'incoraggiamento a ritirare

una parte di terreni agricoli dalla produzione per destinarli a

insediamenti boschivi, senza che lo Stato provveda a definire criteri

di scelta secondo un indirizzo necessariamente omogeneo ed armonico

per tutto il territorio nazionale. Inoltre, non può negarsi che la

norma in esame, nell'elencare le zone preferenziali, presenti anche

le caratteristiche strutturali tipiche dell'atto di indirizzo e

coordinamento (cfr. sent. n. 389 del 1989) e lasci, quindi, alle

regioni uno spazio di azione che consenta di tenere nel dovuto conto

le diverse realtà e le peculiari caratteristiche di ognuna di esse.

Le disposizioni contenute nel terzo comma dell'art. 7 andrebbero

quindi esenti da censura, una volta interpretate come norme di

indirizzo e coordinamento. Ma poiché un tale atto, - ove anche se ne

riconosca nel regolamento comunitario il supporto legislativo

indispensabile -, non può comunque certamente essere adottato nella

forma del decreto ministeriale, l'adozione di questo strumento dà

luogo, di per sé (con assorbimento di ogni altra censura), ad una

lesione delle competenze della ricorrente; ne consegue l'accoglimento

in parte qua del ricorso.