Sentenza n. 455/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, e

2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con

modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216 (Autorizzazione di

spesa per la perequazione del trattamento economico dei sottufficiali

dell'Arma dei carabinieri in relazione alla sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché

perequazione dei trattamenti economici relativi al personale delle

corrispondenti categorie delle altre forze di polizia), promosso con

ordinanza emessa il 25 marzo 1992 dal Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Andreoli

Ilario ed altri contro il Ministero delle finanze ed altri, iscritta

al n. 6 del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale dell'anno 1993;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella Camera di consiglio del 7 luglio 1993 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con

ordinanza 25 marzo 1992 - emanata nel corso di numerosi giudizi

riuniti, promossi nel 1989 e nel 1990 da sottufficiali del Corpo

della guardia di finanza per ottenere l'equiparazione del trattamento

economico a quello degli ispettori della Polizia di Stato, e per la

condanna dell'amministrazione al pagamento degli arretrati - ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 136 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale, degli artt. 1, comma 1, e

2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con

modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216.

I ricorrenti invocavano, a sostegno delle loro domande, l'art. 43,

sedicesimo e diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n.

121, e della tabella C allegata, come sostituita dall'art. 9 della

legge 12 agosto 1982, n. 569, prospettando in subordine l'eccezione

di illegittimità costituzionale di tali norme sotto il profilo della

violazione del principio di ragionevolezza.

Nelle more del giudizio, questa Corte, con sentenza n. 277 del

1991, dichiarava l'illegittimità costituzionale dell'art. 43,

diciassettesimo comma, della citata legge n. 121 del 1981,

dell'allegata tabella C, nonché della nota in calce alla tabella,

"nella parte in cui non includono le qualifiche degli ispettori di

polizia, così omettendo l' individuazione della corrispondenza con

le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma dei

carabinieri". Successivamente, sempre con riferimento a ricorrenti

appartenenti all'Arma dei carabinieri, il Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio, sez. I, con sentenza n. 1219 del 9 luglio

1991, ed il Consiglio di Stato, sez. IV, con decisione n. 986 del 25

novembre 1991, dichiaravano il diritto dei rispettivi ricorrenti al

trattamento economico corrispondente a quello stabilito per i

parigrado della Polizia di Stato, condannando l'amministrazione al

pagamento delle competenze arretrate, nei limiti delle somme non

prescritte.

Il giudice a quo espone ancora che, a seguito di tali decisioni,

è stato emanato il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito,

con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, il quale, mentre

all'art. 1, comma 1, autorizza la spesa per la definizione, nei

confronti di coloro che avevano ottenuto le due sentenze dei giudici

amministrativi, degli effetti economici da esse derivati all'art. 2,

comma 1, estende il medesimo trattamento ai sottufficiali dell'Arma

dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza solo a decorrere

dal 1 gennaio 1992. Verrebbe così discriminata la situazione di quei

sottufficiali dei carabinieri che avevano già ottenuto una pronuncia

giurisdizionale favorevole, ancorché non passata in giudicato, ai

quali si riconosce l'equiparazione con effetto retroattivo, rispetto

a quella dei sottufficiali (dei carabinieri o della guardia di

finanza) che non avevano proposto azione giudiziaria o erano in

attesa di una pronuncia giurisdizionale.

Il giudice rimettente afferma che dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991 è derivata la cessazione di efficacia

delle norme dichiarate illegittime, col conseguente riespandersi del

principio di equiparazione, secondo l'omogeneità delle funzioni, fra

le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali del

Corpo della guardia di finanza. Il diritto al trattamento economico

equiparato, alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni

legislative, sarebbe dunque entrato nel patrimonio di tutti gli

appartenenti alle categorie interessate, indipendentemente da un atto

di riconoscimento giurisdizionale o amministrativo.

Da ciò deriverebbe l'illegittimità costituzionale degli artt. 1,

comma 1, e 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 5 del 1992,

convertito nella legge n. 216 del 1992, perché il presupposto della

pronuncia giurisdizionale favorevole non assume un rilievo tale da

differenziare la situazione soggettiva di alcuni rispetto alla

generalità della categoria cui appartengono.

Tale diversità di trattamento non si giustifica, comunque, nei

confronti degli attuali ricorrenti, i quali avevano proposto azione

giudiziaria per l'accertamento del loro diritto. Diversamente

opinando, si arriverebbe al paradosso per cui, in presenza di una

pluralità di ricorsi, l'effetto retroattivo della dichiarazione di

incostituzionalità si avrebbe solo nei confronti di coloro che

ottengono per primi la decisione del ricorso.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che

la questione sia dichiarata non fondata. In memoria, l'Avvocatura

sottolinea che le pronunce giurisdizionali, alle quali il decreto-legge n. 5 del 1992 ha inteso dare applicazione, riguardano i

sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e non quelli del Corpo della

guardia di finanza: l'estensione dei relativi benefici a questi

ultimi, sia pure con una retroattività limitata, non è quindi

applicazione di giudicato.

Il legislatore ha proceduto a tale estensione per evitare

disparità di trattamento nell'esercizio non irragionevole della

discrezionalità che gli compete; né vi è lesione dell'art. 136

della Costituzione, dal momento che la sentenza n. 277 del 1991 non

riguarda i sottufficiali del Corpo della guardia di finanza. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio solleva

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, e

dell'art. 2, comma 1, del decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5,

convertito, con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, che

autorizza la spesa per la definizione degli effetti economici della

sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, del Consiglio di

Stato n. 986 del 1991 e del TAR del Lazio n. 1219 del 1991,

concernenti l'equiparazione del trattamento economico dei

sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di

finanza agli ispettori della Polizia di Stato (art. 1, comma 1), ed

estende, dal 1 gennaio 1992, ai sottufficiali del Corpo della guardia

di finanza il trattamento economico previsto, per i livelli

retributivi indicati per ciascun grado, dalle sentenze di cui sopra

(art. 2, comma 1).

Tali disposizioni contrasterebbero con gli artt. 3 e 136 della

Costituzione ponendo in essere un trattamento ingiustificatamente

differenziato, in contrasto con il disposto della sentenza n. 277 del

1991 di questa Corte, fra i sottufficiali che hanno ottenuto una

pronuncia giurisdizionale favorevole al momento dell'entrata in

vigore del decreto-legge, ai quali riconoscono l'equiparazione in

oggetto con effetto retroattivo, ed i sottufficiali che non l'hanno

ottenuta, ancorché ricorrenti, ai quali riconoscono l'equiparazione

solo dal 1 gennaio 1992.

2. - È necessario, ai fini della corretta impostazione della

questione, ripercorrere le vicende giurisdizionali che rappresentano

il logico antecedente delle norme denunciate.

Con la sentenza n. 277 del 1991, questa Corte ha dichiarato

l'illegittimità costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,

della legge n. 121 del 1981, della tabella C allegata a detta legge,

come sostituita dall'art. 9 della legge n. 569 del 1982, e della nota

in calce alla tabella, nella parte in cui non includono le qualifiche

degli ispettori di polizia, così omettendo la individuazione della

corrispondenza con le funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali

dell'Arma dei carabinieri.

La pronuncia non statuisce, in generale, sull'equilibrio

retributivo fra tutte le forze di polizia, come individuate dall'art.

16 della legge n. 121 del 1981, ma solo in ordine all'equiparazione

tra i gradi dei sottufficiali dei carabinieri e le qualifiche del

ruolo degli ispettori della Polizia di Stato. Anche le decisioni rese

dai giudici amministrativi (la n. 986 del 1991, del Consiglio di

Stato, e la n. 1219 del 1991, del TAR del Lazio) vertono sulla

comparazione tra le qualifiche e le funzioni previste dal nuovo

ordinamento della Polizia di Stato e le funzioni conferite ai vari

gradi dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri. Nessuna delle

pronunce ora menzionate ha quindi disposto, in via generale, sulla

omogeneizzazione retributiva fra le varie forze di polizia.

Va poi rilevato come la sentenza n. 277 del 1991 abbia ritenuto

inammissibile l'intervento additivo nei termini prospettati dal

giudice rimettente: nel dichiarare l'illegittimità costituzionale

delle disposizioni prima indicate, la Corte ha fatto espresso rinvio

alle "determinazioni conseguenti alla pronunzia" (n. 5 del

considerato in diritto), con ciò sottendendo la necessità di

ulteriori, specifiche valutazioni relative alla comparazione delle

mansioni dei sottufficiali dei carabinieri e di quelle dei

sovrintendenti e degli ispettori della Polizia di Stato. Com'è ben

noto, il Consiglio di Stato, nella decisione n. 986 del 1991, ha

invece considerato immediatamente applicativa la sentenza n. 277 del

1991, ritenendo che per suo effetto sia venuto a riespandersi il

principio di equiparazione secondo omogeneità di funzioni, sempre

con riferimento alle due forze di polizia in esame.

3. - Il Governo ha adottato il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5,

al fine di dare copertura finanziaria agli oneri di spesa derivanti

dalle sentenze passate in giudicato, secondo quanto risulta

chiaramente dai lavori preparatori. Il decreto-legge estende la

perequazione economica ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri che

non avevano presentato ricorso (art. 2). Il calcolo delle competenze

arretrate viene effettuato, per i ricorrenti, dalle date stabilite

dalle citate sentenze, mentre per i non ricorrenti il nuovo

trattamento economico decorre dal 1 gennaio 1992.

Ora, in sede di conversione del decreto-legge, le Camere hanno

fatto valere il principio di omogeneizzazione, che era stato

affermato da questa Corte soltanto per le due forze di polizia, anche

per il Corpo della guardia di finanza, a fini di giustizia (e ad

evitare il protrarsi di contenzioso in sede giurisdizionale). Il

decreto-legge è stato così modificato, e all'art. 2 si è fatto

espresso riferimento al Corpo della guardia di finanza: il principio

di equiparazione secondo l'omogeneità di funzione è stato dunque

affermato per tutte e tre le forze di polizia. Di tale volontà del

legislatore è segno anche l'art. 1 del decreto-legge, come

modificato in sede di conversione: non deve trarre in inganno la sua

formulazione, dal momento che le tre sentenze ivi menzionate

concernono esclusivamente i sottufficiali dell'Arma dei carabinieri,

e non quelli del Corpo della guardia di finanza.

4. - Il giudice rimettente muove da un assunto infondato: quello,

cioè, che la sentenza n. 277 del 1991 abbia portato al "riespandersi

del principio di equiparazione secondo l'omogeneità delle funzioni

fra le qualifiche di ispettore di polizia e quelle dei sottufficiali

del Corpo della guardia di finanza". Il che non trova alcun

riscontro, visto che l'oggetto della pronuncia di questa Corte (e

delle altre due indicate) non comprende affatto la posizione di

questi ultimi sottufficiali, nonostante l'imprecisa redazione

dell'art. 1 del decreto-legge, come convertito in legge.

Non vi è, dunque, elusione e tanto meno violazione del giudicato

costituzionale. Al contrario, va segnalata la tempestività con la

quale Governo e Parlamento hanno dato copertura finanziaria alle

pronunce giurisdizionali, provvedendo alla copertura degli oneri

finanziari e facendosi altresì carico della posizione dei

sottufficiali non ricorrenti, per i quali hanno fatto valere il

principio di omogeneizzazione del trattamento economico.

5. - Le osservazioni fin qui svolte impongono di rigettare l'altra

censura mossa dal giudice a quo, con riferimento all'art. 3 della

Costituzione: il legislatore avrebbe assunto l'esistenza di una

pronuncia giurisdizionale favorevole quale presupposto per

differenziare la situazione giuridica di alcuni rispetto alla

generalità della categoria cui appartengono; tale diversità di

trattamento non si giustificherebbe, comunque, nei confronti dei

sottufficiali della guardia di finanza che hanno presentato ricorso.

Già il testo originario del decreto-legge perseguiva congruamente

il fine di dare copertura finanziaria agli oneri derivanti dalle

sentenze indicate, assicurando nel contempo la perequazione del

trattamento economico ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri che

non avevano presentato ricorso: la scelta del legislatore di

introdurre una disciplina differenziata fra la posizione dei

ricorrenti e quella dei non ricorrenti, per quanto attiene al computo

delle competenze arretrate, non è affetta da censure di

arbitrarietà o irragionevolezza, anche alla luce del rilievo che il

principio di equilibrio del bilancio ha nella ponderazione degli

interessi riservata al legislatore (v., nella giurisprudenza più

recente di questa Corte, le sentt. nn. 226 e 243 del 1993).

La successiva integrazione del decreto-legge in sede di

conversione, nel farsi carico anche della posizione dei sottufficiali

della guardia di finanza, sviluppa coerentemente tale indirizzo

perequativo, che d'altra parte assume - come già rilevato - autonomo

rilievo rispetto all'autorizzazione di spesa correlata alle pronunce

passate in giudicato. Né in questo modo si reca pregiudizio alla

cognizione, da parte del giudice di merito, delle posizioni

soggettive vantate dai ricorrenti, visto che le disposizioni denunciate non estinguono diritti soggettivi che in ipotesi siano

riconosciuti dall'ordinamento.