Sentenza n. 456/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del

d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128 (Ordinamento interno dei servizi

ospedalieri), promosso con ordinanza emessa il 7 dicembre 1992 dal

Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto

dal Sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. ed altri contro

il Presidente del Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 252

del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti l'atto di costituzione del Sindacato nazionale dei chimici

dipendenti U.S.L., nonché l'atto di intervento della Federazione

nazionale degli Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Udito l'avv. Antonio Funari per la Federazione nazionale degli

Ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri;

Ritenuto in fatto 1. Con ordinanza del 7 dicembre 1992, il Tribunale amministrativo

regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento agli artt. 33,

comma quinto, e 97, comma primo, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. 27 marzo

1969, n. 128 nella parte in cui "consentono che gli assistenti medici

siano applicati ai servizi ospedalieri di analisi e di virologia".

Il tribunale remittente premette di essere stato adito dal

sindacato nazionale dei chimici dipendenti U.S.L. nonché da alcuni

chimici dipendenti della unità sanitaria locale, i quali hanno

impugnato il d.P.R. 20 novembre 1990 n. 384, di recepimento

dell'accordo 6 aprile 1990 concernente il comparto del servizio

sanitario nazionale. In particolare i ricorrenti hanno denunciato la

illegittimità degli artt. 58, comma decimo, e 124, comma secondo,

del succitato d.P.R. n. 384 del 1990, i quali stabiliscono la

partecipazione dei medici addetti ai servizi di analisi e di

virologia delle unità sanitarie locali alla ripartizione degli

introiti per le prestazioni di laboratorio svolte in plus orario.

Dette disposizioni sarebbero, invero, affette da illegittimità

derivata, in quanto costituenti applicazioni degli articoli 16 e 23

del d.P.R. 27 marzo 1969, n. 128, norme ritenute, come si è

rilevato, in contrasto con gli artt. 33, comma quinto, e 97, comma

primo, della Costituzione.

Tanto premesso, il tribunale remittente solleva questione di

legittimità costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del

1969, ritenendo che la stessa sia rilevante e non manifestamente

infondata.

La questione è, infatti, logicamente subordinata all'esito del

giudizio circa la costituzionalità di norme legislative che

prevedono la presenza dei medici nei servizi di analisi e di

virologia delle unità sanitarie locali: ove venisse dichiarata la

illegittimità di tali norme, il personale medico non potrebbe fare

parte della "équipe che ha reso le prestazioni aggiuntive" e quindi

verrebbe meno la base normativa della disciplina regolamentare

oggetto del giudizio "a quo".

Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice "a quo" rileva

che le norme censurate violerebbero anzitutto l'art. 33, quinto

comma, della Costituzione il cui "nucleo precettivo" andrebbe

individuato "nella necessità non derogabile che la capacità

professionale nel settore specifico sia seriamente accertata".

Ai fini di detto accertamento il binomio titolo di studio-esame di

stato non sarebbe né decisivo, né esauriente: ciò con particolare

riguardo alle professioni esercitate presso le strutture pubbliche,

alle quali per principio costituzionale si accede per concorso.

Nella specie, con riguardo alle posizioni funzionali di primario

ospedaliero e di aiuto corresponsabile ospedaliero gli artt. 27 e 30

del d.m. 30 gennaio 1982 prevederebbero che il concorso sia bandito

per specifiche discipline e che lo stesso comprenda, oltre ad una

prova scritta, una prova pratica "su tecniche e manualità peculiari

della disciplina oggetto del concorso". Il successivo art. 165

individua le discipline per le quali debbono essere banditi i

concorsi, indicando al n. 12, per l'area funzionale di medicina

"laboratorio analisi chimico-cliniche e microbiologia".

Ciò consentirebbe di trarre due conclusioni.

Le prove concorsuali dei primari e degli aiuti ospedalieri

sarebbero "strettamente finalizzate" ai compiti tipici dei servizi di

analisi e di virologia.

Al contrario - ed a differenza dei casi più sopra considerati -

la disciplina dei concorsi per il personale che accede alla posizione

di assistente non conterrebbe alcun riferimento "a discipline

specifiche dell'area funzionale" giacché ai sensi dell'art. 35 del

d.m. già indicato potrebbe indistintamente svolgersi su tutte le

materie ricomprese nell'area medesima.

Invero, a norma dell'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979, gli

assistenti possono essere assegnati a prestare servizio presso i

laboratori di analisi e di virologia senza "apposito accertamento in

sede concorsuale della relativa preparazione"; si legittimerebbe,

così, - secondo il giudice a quo - il dubbio circa la conformità

della normativa impugnata (artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969)

agli artt. 33, quinto comma, e 97 della Costituzione. Né, ai fini

dell'accertamento della professionalità specifica, potrebbero

rinvenirsi garanzie nell'esame di Stato sostenute dai laureati in

medicina e chirurgia. Tale laurea si conseguirebbe al termine di un

corso nel quale la chimica e la biologia avrebbero ruoli "del tutto

marginali" e ciò in particolare raffronto con i corsi di laurea in

chimica ed in scienze biologiche.

Detta carenza - secondo il giudice a quo - si rifletterebbe sugli

artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 che prevedono l'impiego di

assistenti nei laboratori di analisi e virologia.

La normativa censurata sarebbe, altresì, in contrasto con l'art.

97 della Costituzione, in quanto la preposizione ad organismi

pubblici di personale non dotato della necessaria preparazione

professionale violerebbe il principio di buon andamento della

amministrazione.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il sindacato italiano chimici dipendenti Unità sanitarie

locali - ricorrente nel giudizio a quo - il quale, pur riproponendo

le argomentazioni di base contenute nell'ordinanza di rimessione,

rileva che la questione - così come prospettata dal Tribunale

amministrativo regionale - sarebbe "sicuramente" riduttiva e chiede

che la stessa sia "rettificata dalla Corte attraverso l'uso del

potere di autorimessione".

L'affermazione del giudice a quo, secondo la quale nella

professionalità del medico-chirurgo (acquisita tramite il corso di

laurea in medicina e chirurgia ed il relativo esame di abilitazione)

non rientra la competenza ad effettuare analisi chimico-cliniche

dovrebbe avere una valenza generale, coinvolgendo tutte le figure

mediche dei settori ospedalieri in discussione e non solo gli

assistenti medici.

Mancherebbe, comunque, una condizione necessaria per l'accesso

alle attività professionali, condizione desumibile dalla normativa

sulla istruzione superiore (art. 172 lett. a) del T.U. 31 agosto

1933, n. 1592; art. 5 del R.D. 31 dicembre 1923, n. 1909; tabella

delle corrispondenze allegate al R.D. del 1933) e si tratterebbe

della laurea specifica che sola dovrebbe consentire di accedere

all'esame di abilitazione professionale di Stato.

Ne deriverebbe che le censure di illegittimità costituzionale

proposte dal Tribunale amministrativo regionale dovrebbero concernere

tutte le figure mediche dei servizi di analisi chimico-cliniche e di

virologia e non solo quelle degli assistenti.

3. - Si è altresì costituita, dinanzi a questa Corte, la

Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli

odontoiatri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile. Considerato in diritto

1. - Il tribunale remittente dubita, in riferimento agli artt. 33,

comma quinto, e 97 della Costituzione, della legittimità

costituzionale degli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 nella

parte in cui consentono che gli assistenti medici siano applicati ai

servizi ospedalieri di analisi (art. 16) e di virologia (art. 23).

In ordine alla prima delle dedotte censure si osserva che

l'accertamento della professionalità specifica - posto come

requisito inderogabile dall'art. 33, comma quinto, della Costituzione

- non troverebbe adeguato riscontro nel concorso per gli assistenti

medici previsto dall'art. 35 del d.m. 30 gennaio 1982 il quale -

così come disciplinato - non risponderebbe a finalità di rigorosa e

specifica professionalità. In particolare il surrichiamato art. 35

non conterrebbe alcun riferimento a discipline specifiche dell'area

funzionale, sicché il concorso potrebbe svolgersi indistintamente su

tutte le materie con palese violazione del criterio della

professionalità specifica sancito dall'art. 33, comma quinto, della

Costituzione, violazione che si "rifletterebbe" sugli artt. 16 e 23

d.P.R. n. 128 del 1969.

2. - È preliminare l'esame circa l'ammissibilità della

questione.

Invero, l'art. 35 del d.m. 30 gennaio 1982 - veicolo

dell'inosservanza dell'art. 33, comma quinto, della Costituzione

sugli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969 - è norma

regolamentare, come tale sottratta al sindacato di legittimità

costituzionale. Vero è che la disciplina di cui al succitato art. 35

- concernente le prove di esame relative al concorso per assistenti

medici - non condiziona né modifica la sostanza delle norme

censurate, le quali, essendo contenute in un atto avente forza di

legge ordinaria (decreti delegati) sono sottoposte al controllo di

questa Corte. Controllo che evidentemente prescinde da censure

"riflesse" ed investe le norme denunciate nella loro piena autonomia,

sicché la questione sottoposta all'esame di questa Corte è la

seguente: se il legislatore con riguardo agli assistenti medici

applicati ai laboratori di analisi e di virologia abbia predisposto

controlli e garanzie tali da assicurare il possesso da parte degli

stessi della professionalità specifica richiesta dal quinto comma

dell'art. 33 della Costituzione.

3. - Così delimitato e precisato l'ambito del presente giudizio,

si tratta di vagliare gli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969

alla luce degli artt. 33, comma quinto, e 97 della Costituzione.

È stato affermato da questa Corte (sent. n. 29 del 1990 che ha

tracciato le linee fondamentali nella materia attinente ai laboratori

di analisi), che il quinto comma dell'art. 33 della Costituzione

"reca in sé un principio di professionalità specifica: richiede

cioè che l'esercizio delle attività professionali rivolte al

pubblico avvenga in base a conoscenze sufficientemente approfondite".

Ciò risponde al criterio di buon andamento dell'amministrazione -

nel caso di professionisti operanti in una struttura pubblica - ed

altresì alla esigenza di tutelare l'affidamento della collettività,

che assume particolare rilievo in una materia come quella della

tutela della salute, disegnata dall'art. 32 della Costituzione nella

sua duplice valenza di diritto soggettivo dell'individuo ed insieme

interesse della collettività. Tanto premesso, occorre qui ribadire

che i contenuti, i limiti e le procedure di accertamento della

professionalità, richiesta dal quinto comma dell'art. 33 della

Costituzione, sono rimessi alla ragionevole discrezionalità del

legislatore (sentt. n. 174 del 1980 e n. 26 del 1990). Criterio di

valutazione di tale ragionevole uso è la verifica che i controlli

predisposti in ordine alla professionalità degli assistenti medici

applicati ai servizi ospedalieri di analisi e di virologia siano tali

da garantire la presenza del requisito della professionalità più

volte richiamato.

Al riguardo l'art. 97 della Costituzione statuisce che "agli

impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso,

salvo i casi stabiliti dalla legge", principio ribadito e sviluppato

dalla legislazione di rilievo generale in materia di pubblico impiego

e precisamente dalla legge 11 luglio 1980, n. 312, nonché

recentemente dall'art. 36 del d.l. 3 febbraio 1993, n. 23, il quale

ha sostituito l'art. 20 della legge quadro sul pubblico impiego 29

marzo 1983, n. 93 ed ha riaffermato il principio del concorso

pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi.

Proprio con riguardo alla materia concorsuale il legislatore ha

affidato le norme fondamentali di garanzia ai decreti delegati

(aventi forza di legge ordinaria) rimettendo la disciplina più

dettagliata e specifica alla normativa regolamentare, per consentirne

l'adattamento alle esigenze delle singole amministrazioni, esigenze

emerse già nell'ordinamento previgente (R.D. 30 dicembre 1923, n.

2960).

4. - È alla luce delle premesse, sin qui svolte, che occorre

vagliare la conformità della normativa censurata al precetto

contenuto nel quinto comma dell'art. 33 della Costituzione, allo

scopo di stabilire se in tale normativa sussista quel complesso di

prescrizioni sostanziali (e di controlli) idoneo all'accertamento

della professionalità richiesta dal precetto costituzionale, tale da

legittimare la presenza degli assistenti medici nei laboratori di cui

agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969.

Al riguardo vengono in rilievo i sopraindicati decreti legislativi

delegati emanati dal Governo sulla base di delega conferita con l. 12

dicembre 1978, n. 833, art. 47, terzo comma (Istituzione del servizio

sanitario nazionale) ed in particolare il d.P.R. 20 dicembre 1979, n.

761 (Stato giuridico del personale delle Unità sanitarie locali).

Più precisamente l'art. 17 del d.P.R. n. 761 del 1979 dispone che

"alla posizione funzionale di assistente medico si accede mediante

pubblici concorsi per titoli ed esami ai sensi del precedente art.

12, distinti per le aree funzionali di medicina, di chirurgia, di

prevenzione e sanità pubblica", mentre l'art. 12 dello stesso d.P.R.

(in attuazione del quale è stato emanato il d.m. 30 gennaio 1982)

stabilisce che per "l'ammissione ai concorsi dei singoli profili e

posizioni funzionali di ogni ruolo .. ..., le prove di esame devono

consistere in una prova scritta ed almeno in una prova orale e

pratica con particolare riferimento al curriculum formativo e

professionale, e, per i medici al servizio prestato a tempo pieno ed

alle specializzazioni acquisite".

Il quadro normativo così ricostruito, per quel che concerne il

profilo funzionale dell'assistente medico, appare idoneo a realizzare

la qualità e la quantità dei requisiti necessari.

Innanzitutto il concorso per titoli ed esami rende possibile,

oltre la verifica del possesso delle cognizioni tecniche (tramite

l'esame) ritenute rilevanti per il servizio da svolgere, la

valutazione (tramite i titoli) del valore del candidato sotto il

profilo culturale e dell'esperienza (pregressa attività). Inoltre,

riveste particolare importanza la previsione contenuta nell'art. 17

del d.P.R. n. 761 del 1979 per la quale i predetti concorsi per

titoli ed esami devono essere distinti per le aree funzionali di

medicina, di chirurgia, di prevenzione e sanità pubblica. Le materie

oggetto di esame assicurano la congruità tra le discipline oggetto

dei concorsi e le attività da esplicare dopo il superamento di essi.

Quanto a siffatte attività, riferite al ruolo funzionale

dell'assistente medico l'art. 17 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761,

reca una disciplina adeguata. Esso dispone, al quarto ed al quinto

comma, che "gli assistenti medici durante il primo anno di servizio

sono utilizzati in servizi, reparti e settori delle aree funzionali,

anche diverse da quelle di appartenenza, secondo criteri di

avvicendamento che devono favorire la formazione interdisciplinare e

l'acquisizione di esperienze professionali di carattere generale. Nel

successivo biennio sono utilizzati esclusivamente nell'ambito

dell'area funzionale di appartenenza. Al termine del triennio di

formazione gli assistenti medici sono, a domanda, inquadrati

definitivamente nei posti di organico vacanti dei diversi reparti di

specialità, servizi e settori di attività nei quali si articola

l'area funzionale di appartenenza, sulla base di obiettivi criteri di

precedenza, che devono tener conto del servizio prestato, delle

attitudini dimostrate e dei titoli professionali e scientifici

posseduti. In questo quadro si inserisce altresì l'art. 63 del

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 che, occupandosi delle attribuzioni

del personale medico nelle singole posizioni funzionali, stabilisce

che "il medico appartenente alla posizione iniziale svolge funzioni

medico-chirurgiche di supporto e funzioni di studio, di didattica e

di ricerca, nonché attività finalizzata alla sua formazione,

all'interno dell'area dei servizi alla quale è assegnato, secondo le

direttive dei medici appartenenti alle posizioni superiori".

Il complesso normativo esaminato rivela che il legislatore ha

avuto cura di garantire l'acquisizione da parte dell'assistente

medico - prima del ritorno all'area di appartenenza - di un bagaglio

di conoscenze e di esperienze interdisciplinari tali da costituire

base adeguata per l'esercizio dell'attività alla quale è destinato.

A diversi criteri, del pari razionali, si ispira la selezione

concorsuale per aiuto e primario, sorretta dalla esigenza di

approfondimento specifico e di progressivo affinamento settoriale

(cfr. artt. 18 e 19 d.P.R. n. 761 del 1979), con contenuto e

procedimenti diversi delle relative prove di esame (cfr. art. 20

d.P.R. cit.).

Si può, dunque, concludere che le garanzie predisposte dal

legislatore in ordine alla professionalità degli assistenti medici

applicati ai laboratori di cui agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128

del 1969 sono tali da assicurare il possesso da parte di questi

ultimi delle competenze richieste dall'attività dei laboratori di

analisi e di virologia.

Ne deriva che le norme in contestazione soddisfano l'esigenza di

un serio ed oggettivo accertamento dell'attitudine e capacità

professionale richieste dall'art. 33, comma quinto, della

Costituzione e, come tali, esprimono un corretto ed adeguato

esercizio della discrezionalità legislativa.

Restano assorbite le censure relative all'art. 97 della

Costituzione, che del resto non sono state oggetto di autonomo

svolgimento.

Deve, quindi, dichiararsi non fondata la questione di legittimità

costituzionale relativa agli artt. 16 e 23 del d.P.R. n. 128 del 1969

che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato

con l'ordinanza indicata in epigrafe.