Sentenza n. 457/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato

sorto a seguito della limitazione del controllo della Corte dei conti

sulla gestione finanziaria del C.N.R., dell'A.S.I. e dell'E.N.E.A.

ai soli "conti consuntivi", attuata con i decreti legislativi 30

gennaio 1999, n. 19 (Riordino del Consiglio nazionale delle

ricerche), n. 27 (Riordino dell'Agenzia spaziale italiana - A.S.I., a

norma degli articoli 11, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo

1997, n. 59) e n. 36 (Riordino dell'Ente per le nuove tecnologie,

l'energia e l'ambiente - ENEA, a norma degli articoli 11, comma 1, e

18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59), promosso con ricorso

della Corte dei conti, notificato il 22 luglio 1999, depositato in

Cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 25 del registro

conflitti 1999.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 novembre 1999 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'Avvocato Filippo Lubrano per la Corte dei conti e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, a seguito

della determinazione n. 13/1999 della sezione competente al controllo

sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in

via ordinaria, ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione tra

poteri dello Stato contro il Governo della Repubblica e contro i

Ministri del tesoro, per l'università e la ricerca scientifica, per

la funzione pubblica, dell'industria, commercio e artigianato e

dell'ambiente, in relazione ai decreti legislativi 30 gennaio 1999,

n. 19 (Riordino del Consiglio nazionale delle ricerche), n. 27

(Riordino dell'Agenzia spaziale italiana - A.S.I., a norma degli

articoli 11, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n.

59) e n. 36 (Riordino dell'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e

l'ambiente - ENEA, a norma degli articoli 11, comma 1, e 18, comma 1,

della legge 15 marzo 1997, n. 59), "nella parte in cui si è limitato

il potere di controllo della Corte dei conti, previsto in via

generale dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, in attuazione dell'art.

100, secondo comma, della Costituzione", per violazione degli artt.

76 e 100, secondo comma, della Costituzione, chiedendo che la Corte

costituzionale, "previo annullamento e/o dichiarazione di

illegittimità costituzionale" dei suddetti decreti legislativi,

dichiari che "spetta alla Corte dei conti - nella composizione della

sezione del controllo sugli enti - l'esercizio del controllo previsto

dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, sugli enti considerati dalle

richiamate norme".

La ricorrente, richiamato l'art. 100, secondo comma, della

Costituzione per quanto attiene all'esercizio del controllo della

Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato

contribuisce in via ordinaria nonché ai successivi adempimenti nei

confronti delle Camere "sul risultato del riscontro eseguito",

osserva che, in attuazione di tale parametro costituzionale, è stata

emanata la legge n. 259 del 1958, la quale, ai fini del controllo di

cui trattasi, ha istituito una speciale sezione e ha dettato le

modalità per l'esercizio della funzione che le norme ora denunciate

riducono a un "semplice esame del bilancio annuale consuntivo, senza

alcuna possibilità di effettivo controllo sulla gestione" di tre

fondamentali enti di ricerca.

Riguardo alla legittimazione attiva il ricorso richiama la

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 466 del 1993) che ha

riconosciuto alla Corte dei conti, nella sua funzione di controllo

sulla gestione finanziaria degli enti svolta in piena autonomia, la

qualità di "potere" dello Stato legittimato alla proposizione di

conflitti di attribuzione. Il fatto che, nel caso di specie, sia

mancato l'esercizio del controllo su un atto concreto, sarebbe

conseguenza proprio dell'applicazione delle norme censurate, "onde è

risultato preliminare l'esame della legittimità dell'intervento

legislativo limitativo dell'esercizio concreto del controllo".

Quanto al requisito oggettivo richiesto per la proposizione del

conflitto nei confronti di un atto legislativo, la ricorrente osserva

che esiste uno stretto collegamento tra la lamentata violazione, da

parte dei decreti legislativi in questione, della legge di delega n.

59 del 1997, e la lesione delle attribuzioni costituzionalmente

riconosciute alla Corte dei conti. Inoltre, le medesime disposizioni

legislative si porrebbero in diretto contrasto con i principi

generali ispiratori del controllo della Corte dei conti, con la

conseguenza che l'invasione della sfera di attribuzione della

medesima Corte si prospetta anche indipendentemente dall'eccesso di

delega.

Nel merito si sostiene che la legge n. 59 del 1997, nel prevedere,

all'art. 11, il riordinamento di particolari enti pubblici e privati,

operanti in specifici settori, non ha fatto alcun riferimento,

nell'indicazione dei necessari criteri direttivi, alle funzioni di

controllo della Corte dei conti nei riguardi degli enti medesimi,

manifestando anzi, nell'art. 14, con il richiamo alla legge 14

gennaio 1994, n. 20, l'intento di mantenere il sistema di controllo

previgente. D'altra parte, l'art. 100, secondo comma, della

Costituzione, pur rinviando alla legge ordinaria la determinazione

dei casi e delle forme del controllo, riferisce quest'ultimo a tutti

gli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria, senza porre

alcuna distinzione, per cui la limitazione di tale controllo, da

parte delle disposizioni impugnate, alla semplice verifica dei

bilanci consuntivi violerebbe la sfera di attribuzioni

costituzionalmente assegnate alla Corte dei conti medesima.

Infine il ricorso affida alla Corte costituzionale di valutare

"quanto rilievo possa avere ... la circostanza che i decreti

legislativi in questione siano stati emanati in violazione del r.d.l.

9 febbraio 1939, n. 273, che prescrive che tutti i provvedimenti

legislativi che incidono sulle attribuzioni o funzioni della Corte

dei conti devono essere adottati previo parere della Corte stessa a

sezioni riunite".

2. - Con ordinanza n. 323 del 1999, la Corte costituzionale ha

dichiarato l'ammissibilità del conflitto proposto dalla Corte dei

conti, individuando nel Governo, rappresentato dal Presidente del

Consiglio dei Ministri, il soggetto legittimato a resistere.

3. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

Quanto all'ammissibilità del conflitto, sostiene l'Avvocatura che,

tenuto conto degli "sviluppi della ... giurisprudenza costituzionale"

successiva alla sentenza n. 406 del 1989, ai quali si riferisce la

Corte stessa nell'ordinanza n. 323 del 1999, e atteso il rilievo

costituzionale della sfera delle attribuzioni proprie di ciascun

potere dello Stato, di cui la Corte costituzionale è garante, "non

sembra che abbia ancora ragione d'essere la tesi

dell'inammissibilità oggettiva del ricorso in esame per effetto

della natura legislativa degli atti normativi che avrebbero leso la

sfera delle attribuzioni che la Corte dei conti ritiene proprie".

Nel merito, il ricorso sarebbe infondato sia sotto il profilo

dell'eccesso di delega, sia sotto quello della violazione dell'art.

100, secondo comma, della Costituzione.

In ordine al primo aspetto, secondo l'Avvocatura i principi e

criteri direttivi di cui agli artt. 14, 17 e 18 della legge n. 59 del

1997 richiamerebbero non l'intera legge n. 20 del 1994, come

sostenuto dalla ricorrente per argomentare la necessità di mantenere

tutti i controlli esistenti, ma il solo art. 3, comma 6, della stessa

legge n. 20, che si riferisce alle relazioni della Corte dei conti al

Parlamento e ai consigli regionali, all'esito del controllo eseguito,

nonché all'invio delle medesime alle amministrazioni interessate,

alle quali la Corte formula, in qualsiasi momento, le proprie

osservazioni: tale vincolo risulterebbe rispettato "sia pure nei

suoi minimi termini letterali e logici", essendosi mantenuto il

controllo successivo della Corte dei conti, esercitato sul consuntivo

annuale degli enti in questione.

Riguardo al secondo profilo, posto che l'art. 100, secondo comma,

della Costituzione, contiene certamente una riserva di legge, ma non

una riserva rinforzata, il mantenimento del controllo sul bilancio

consuntivo è sufficiente a escludere la violazione di detta

disposizione costituzionale. Non può infatti ipotizzarsi che la

citata legge n. 20 del 1994 sia stata in qualche modo

"costituzionalizzata", come testimonia la medesima giurisprudenza

costituzionale la quale, sia pure con riguardo alla legge n. 259 del

1958, ha implicitamente ammesso l'astratta possibilità di

abrogazione da parte di qualunque legge ordinaria (sentenza n. 466

del 1993).

Quanto alla censura adombrata dal ricorso riguardo alla mancata

acquisizione del parere preventivo della Corte dei conti a sezioni

riunite, non potrebbe ritenersi violato l'art. 1 del r.d.l. 9

febbraio 1939, n. 273, in quanto non si tratterebbe di soppressione o

modificazione delle esistenti attribuzioni della Corte dei conti, ma

soltanto della esclusione di alcune forme di controllo in riferimento

a singoli enti. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, con il ricorso in esame, rivendica, nel

conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, la competenza a

esercitare il controllo sulla gestione finanziaria nei confronti del

Consiglio nazionale delle ricerche, dell'Agenzia spaziale italiana e

dell'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente, quale

prevista dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, per gli enti a cui lo

Stato contribuisce in via ordinaria, controllo oggetto ora,

rispettivamente, degli artt. 9, comma 3, 9, comma 5 e 11, comma 2,

dei decreti legislativi n. 19, n. 27 e n. 36 del 30 gennaio 1999,

adottati dal Governo sulla base della delega contenuta negli artt.

11, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Le disposizioni dei decreti legislativi indicati prevedono in tutti

e tre i casi la riduzione dei poteri della Corte dei conti al

controllo successivo, esercitato unicamente sui conti consuntivi

degli enti e finalizzato alla relazione annuale al Parlamento, con

l'esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e

sui singoli atti di gestione (secondo le precisazioni esplicitamente

contenute nei decreti nn. 19 e 27).

Ritiene la ricorrente che tali disposizioni, derogando

restrittivamente alla disciplina generale del controllo sulla

gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria - disciplina contenuta nella legge 21 marzo 1958, n. 259 -

violino gli artt. 76 e 100, secondo comma, della Costituzione, da

tale violazione derivando la lesione della propria sfera di

attribuzioni costituzionali, quale definita dal medesimo art. 100,

secondo comma, della Costituzione. Viene poi rimesso alla

valutazione di questa Corte quale possa essere il rilievo da

attribuire alla circostanza che le norme in questione dei decreti

legislativi menzionati siano state adottate ignorando l'art. 1 del

r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273, il quale prevede che i provvedimenti

legislativi che importino la soppressione o la modificazione delle

attribuzioni della Corte dei conti siano preceduti dal parere delle

sezioni riunite della Corte medesima.

La Corte dei conti chiede pertanto che questa Corte, in

accoglimento del ricorso, dichiari che le spetta l'esercizio del

controllo previsto dalla legge n. 259 del 1958 sugli enti cui i

decreti legislativi nn. 19, 27 e 36 del 1999 si riferiscono,

annullando le disposizioni di tali decreti che lo impediscono.

2. - Sussistono, nella specie, le condizioni soggettive e oggettive

per la proposizione del conflitto, a norma dell'art. 37 della legge

11 marzo 1953, n. 87.

Sotto il profilo soggettivo, come già rilevato nell'ordinanza n.

323 del 1999 di questa Corte, resa in sede di valutazione preliminare

di ammissibilità del presente giudizio, la Corte dei conti, nella

sua funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui

lo Stato contribuisce in via ordinaria, è potere costituzionale

legittimato alla proposizione del conflitto di attribuzione,

esercitando tale funzione in piena autonomia dagli altri poteri (v.

anche la sentenza n. 466 del 1993). D'altro canto, nessun dubbio può

sussistere circa la legittimazione a resistere del Governo, essendo

contestata la lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte

dei conti che si assume derivare da decreti legislativi da esso

adottati nell'esercizio della funzione legislativa delegata.

Anche sotto il profilo oggettivo, il conflitto è ammissibile.

Conformemente a quanto previsto dall'art. 37, primo comma, della

legge n. 87 del 1953, esso è promosso per la difesa di attribuzioni

costituzionali che la ricorrente ritiene di propria spettanza a norma

dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione. Né

l'ammissibilità del presente conflitto potrebbe essere negata in

considerazione della natura legislativa degli atti ai quali è

ascritta la pretesa lesione delle competenze costituzionali in

questione.

Il conflitto costituzionale è preordinato alla garanzia

dell'integrità "della sfera di attribuzioni determinata per i vari

poteri da norme costituzionali" (art. 37, primo comma, citato), senza

che, né dalla disciplina costituzionale né da quella legislativa,

si dia alcun rilievo alla natura degli atti da cui possa derivare la

lesione all'anzidetta "sfera di attribuzioni". A differenza della

giurisdizione costituzionale sulla legittimità delle leggi, il cui

ambito è determinato in relazione ai tipi di atti assoggettabili al

giudizio, la giurisdizione costituzionale sui conflitti è

determinata in relazione alla natura dei soggetti che confliggono e

delle loro competenze la cui integrità essi difendono. E in effetti

il giudizio per conflitto di attribuzioni non è giudizio sulla

legittimità di atti (anche se, a seconda dell'esito del giudizio

stesso, può conseguire l'annullamento dell'atto lesivo) ma è

garanzia dell'ordine costituzionale delle competenze (art. 38 della

legge n. 87 del 1953), quale che possa essere la natura dell'atto

cui, in ipotesi, sia ascrivibile la lesione delle competenze

medesime.

Resta peraltro fondamentalmente vera l'affermazione di questa Corte

contenuta nella sentenza n. 406 del 1989 - essere il giudizio

incidentale il mezzo che il nostro sistema di giustizia

costituzionale prevede specificamente, nella generalità dei casi,

per sottoporre le leggi al controllo di costituzionalità -. Da ciò

non può peraltro derivare l'esclusione assoluta dell'ammissibilità

di conflitti di attribuzione prospettati in relazione alla

definizione delle competenze operata con legge - con l'eventualità

che all'invalidazione di tale atto si possa giungere anche all'esito

di un giudizio su conflitto di attribuzione - come del resto questa

Corte ha riconosciuto, in relazione a casi ed esigenze particolari,

con la sentenza n. 161 del 1995 e, più ampiamente, nella motivazione

dell'ordinanza n. 480 del medesimo anno. Dal valore, sì generale

(rispetto alle leggi e agli atti equiparati), ma al contempo

specifico (rispetto alla generalità degli atti) del giudizio

incidentale sulle leggi deriva invece soltanto che deve escludersi,

nella normalità dei casi, l'esperibilità del conflitto tutte le

volte che la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle

competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio

incidentale, come accade di norma quando l'usurpazione o la

menomazione del potere costituzionale riguardi l'autorità

giudiziaria, nell'esercizio delle sue funzioni (ordinanza n. 278 del

1997): ipotesi - quest'ultima - che non ricorre evidentemente nel

caso presente.

3. - Il ricorso - per i motivi anzidetti, ammissibile - è però

infondato.

3.1. - Non esiste innanzitutto lesione dell'attribuzione prevista

dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, nella forma della

partecipazione al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a

cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, la determinazione dei

casi e delle forme della quale è rimessa alla legge.

Le norme dei decreti legislativi in questione - parallelamente a

quanto previsto per le Università degli studi dall'art. 5, comma 21,

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 - rappresentano per l'appunto

una forma possibile della partecipazione al controllo che la

Costituzione rimette alle discrezionali determinazioni legislative,

una partecipazione che, configurata come controllo successivo,

esercitato unicamente sui conti consuntivi degli enti, al fine della

relazione annuale al Parlamento, costituisce un legittimo svolgimento

del rinvio che l'art. 100, secondo comma, fa alla legge.

Né potrebbe ritenersi lesa l'attribuzione costituzionale della

Corte dei conti in conseguenza della riduzione, rispetto agli enti in

questione, di quelle che, in passato, erano le sue competenze

generali di controllo risultanti dalla legge n. 259 del 1958,

ribadite nell'art. 3, comma 7, della legge 14 gennaio 1994, n. 20.

Tali disposizioni di legge ordinaria - analogamente a quelle dei

decreti legislativi in questione - integrano la disposizione

costituzionale e possono così, eventualmente, nei conflitti di

attribuzione fungere da norme di riferimento per la determinazione

delle competenze di controllo della Corte dei conti, quando - come

nel caso deciso con la sentenza n. 466 del 1993 di questa Corte - si

controverta sul mancato rispetto di tali competenze. Non possono

invece valere a condizionare scelte legislative successive le quali,

in attuazione anch'esse dell'art. 100, secondo comma, della

Costituzione, in generale o con riferimento a casi particolari,

ridefiniscano i casi e le forme del controllo. Si verrebbero

altrimenti a configurare fonti legislative dotate di valore anomalo,

non previste dalla Costituzione.

3.2. - La lesione delle attribuzioni costituzionali della

ricorrente è poi argomentata in relazione alla violazione dell'art.

76 della Costituzione, poiché le disposizioni dei decreti

legislativi sarebbero state adottate - secondo la prospettazione

della ricorrente - in violazione dei limiti di oggetto e dei principi

e criteri direttivi della delega, determinati dagli artt. 11, comma

1, e 18, comma 1, della legge n. 59 del 1997. La censura - ancorché

ammissibile, in quanto dalla pretesa violazione dell'art. 76 della

Costituzione deriverebbe una compressione delle attribuzioni della

ricorrente (analogamente, con riguardo al caso della difesa, nel

giudizio costituzionale, delle attribuzioni regionali, la sentenza n.

408 del 1998), - è peraltro infondata.

L'art. 11, comma 1, lettere b) e d), della legge n. 59 del 1997 ha

delegato il Governo a emanare decreti legislativi, tra l'altro, per

"riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi

dall'assistenza e previdenza" e per "riordinare e razionalizzare gli

interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca

scientifica e tecnologica nonché gli organismi operanti nel settore

stesso". La stessa legge, nel dettare i principi e criteri direttivi

per l'attuazione della delega - principi e criteri, nel settore della

ricerca, particolarmente orientati alla razionalizzazione delle

strutture esistenti, in vista di flessibilità, autonomia ed

efficienza (artt. 14 e 18) - ha puntualmente prescritto (art. 14) il

rispetto dell'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994.

Nell'ambito della delega così disciplinata, per quanto concerne la

pretesa violazione dei limiti di oggetto, è sufficiente osservare

che il disegno di riforma delle amministrazioni e degli enti pubblici

risultante dalla legge n. 59 del 1997 comprende nell'insieme i loro

aspetti organizzativi e che ciò è conforme alla profondità

dell'intervento riformatore in quella legge configurato. La

riconsiderazione della disciplina dei controlli rappresenta un

elemento di tale riforma, ciò che è del resto indirettamente ma

chiaramente palesato dal rinvio che l'art. 14 della legge n. 59 del

1997 fa all'art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994.

La prospettata violazione dei principi e criteri direttivi, a sua

volta, viene motivata con riferimento a quest'ultima disposizione,

con la quale si stabilisce, per quanto qui interessa, che "la Corte

dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ... sull'esito

del controllo eseguito. Le relazioni della Corte sono altresì

inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte

formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni. Le

amministrazioni comunicano alla Corte ... le misure

conseguenzialmente adottate".

Il "controllo eseguito" è formula che non esprime un suo proprio

contenuto circa i caratteri del controllo medesimo, ma che rinvia a

quanto altrove previsto. Il controllo in questione è ora quello

successivo, che si esercita unicamente sui conti consuntivi, con

l'esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e

sui singoli atti di gestione, secondo quanto previsto dalle norme dei

decreti legislativi. Di tale controllo, secondo le norme che hanno

dato origine al conflitto, la Corte dei conti "riferisce annualmente"

al Parlamento, mentre, secondo il comma 6 dell'art. 3 della legge n.

20, la relazione al Parlamento è prevista con cadenza "almeno

annuale". Ciò non comporta peraltro violazione di quest'ultima

disposizione (e quindi indirettamente dell'art. 14 della legge n. 59

del 1997 che la richiama), poiché è chiaro ch'essa contiene la

previsione di un adempimento minimo inderogabile, un limite che le

norme delegate puntualmente rispettano. Quanto agli ulteriori

rapporti di collaborazione da instaurarsi con le amministrazioni

interessate secondo il comma 6 dell'art. 3 della legge n. 20 (invio

delle relazioni della Corte; formulazione in qualsiasi momento delle

sue osservazioni; comunicazione alla Corte stessa delle misure

conseguenzialmente adottate dalle amministrazioni), essi hanno una

loro autonoma ragion d'essere rispetto alla relazione al Parlamento e

configurano, nell'insieme, un sistema non privo di una propria logica

(si v., per la Corte dei conti europea, l'analogo sistema previsto

dall'art. 248, par. 4, del Trattato della comunità Europea). Non

essendo incisi dalle norme dei decreti legislativi, tali rapporti

restano pertanto salvi, in forza del richiamo fatto dall'art. 14

della legge n. 59 del 1997 allo stesso comma 6 dell'art. 3 della

legge n. 20, nella sua integralità, senza però che ciò

necessariamente presupponga - contrariamente a quanto sostenuto dalla

ricorrente, soprattutto con riferimento al potere di formulare

osservazioni "in ogni momento" - l'esistenza di ulteriori poteri di

controllo, diversi da quello previsto dalle norme legislative

delegate.

3.3. - Quanto infine al dubbio sollevato dalla ricorrente circa le

conseguenze da trarre dal mancato rispetto dell'art. 1 del r.d.l. 9

febbraio 1939, n. 273, che prevede il previo parere della Corte dei

conti a sezioni riunite sui provvedimenti legislativi che comportino

la soppressione o la modificazione delle attribuzioni della Corte dei

conti medesima - dubbio formulato in modo da non costituire

propriamente motivo del ricorso, ma rimesso comunque alla valutazione

di questa Corte -, è sufficiente rilevare che tale onere per il

legislatore non è idoneo a istituire, in un sistema - come l'attuale

- a costituzione rigida che totalmente l'ignora, un procedimento di

normazione primaria speciale che possa pretendere di essere garantito

costituzionalmente.