Sentenza n. 458/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621, convertito in legge 17 dicembre 1994,

n. 737 (Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma

della politica agricola comune), promosso con ricorso della Provincia

autonoma di Trento, notificato il 4 febbraio 1995, depositato in

cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi

1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Udito l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e

l'avv. dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei

ministri

Ritenuto in fatto

1. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 4

febbraio 1995, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

nei confronti dell'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621

(Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della

politica agricola comune), convertito, senza modificazioni, dalla

legge 17 dicembre 1994, n. 737, per violazione degli artt. 8, numero

21, e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione, nonché

per violazione dell'art. 6 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526,

dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, e dell'art. 4 del

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266.

La ricorrente espone che il regolamento CEE n. 2078/92 del

Consiglio, del 30 giugno 1992, ha previsto la concessione di aiuti

comunitari, sulla base di programmi zonali pluriennali, per la

diffusione di metodi di produzione agricola compatibili con le

esigenze della protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio

naturale. A sua volta, il regolamento CEE n. 2079/92 del Consiglio,

del 30 giugno 1992, ha previsto l'istituzione di un regime

comunitario di aiuti al prepensionamento in agricoltura, da

applicarsi negli Stati membri "tramite programmi pluriennali a

livello nazionale o regionale" (art. 4, par. 1). Infine, il

regolamento CEE n. 2080/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, ha

istituito un regime comunitario di aiuti alle misure forestali nel

settore agricolo.

La Provincia autonoma di Trento, che dispone della competenza

legislativa esclusiva e della competenza amministrativa in materia di

agricoltura e foreste (art. 8, numero 21, e art. 16 statuto speciale)

- e che, ai sensi dell'art. 6 delle norme di attuazione di cui al

d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, è competente a dare attuazione,

nelle materie ad essa attribuite, ai regolamenti comunitari -, ha

provveduto, con la deliberazione della Giunta provinciale n. 5425 del

6 maggio 1994, a fissare le modalità di applicazione del regolamento

CEE n. 2078/92, adottando poi, con delibera della Giunta provinciale

n. 12425 del 30 settembre 1994, il programma zonale pluriennale per

l'applicazione di detto regolamento. L'art. 27 della legge

provinciale 12 settembre 1994, n. 4, ha, quindi, autorizzato la

Giunta, al fine di consentire l'attuazione del programma, a concedere

gli aiuti previsti nel programma stesso, imputando la relativa spesa

a carico del bilancio provinciale. L'art. 42 della legge finanziaria

provinciale per il 1995 (legge prov. 3 febbraio 1995, n. 1) ha, a sua

volta, dettato le disposizioni per l'attuazione del regolamento CEE

n. 2079/92 e ha stanziato le somme all'uopo necessarie.

Sulla materia così regolata dalla normativa provinciale è,

peraltro, intervenuto il decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621,

convertito con legge 17 dicembre 1994, n. 737, che ha inteso dare

attuazione ai citati regolamenti CEE n. 2078/92, n. 2079/92 e n.

2080/92, autorizzando a tal fine la complessiva spesa di lire 100

miliardi per l'anno 1994, da assegnare all'Ente per gli interventi

nel mercato agricolo - E.I.M.A., affinché lo stesso provveda ad

erogare gli aiuti ai beneficiari, individuati con provvedimento delle

Regioni o delle Province autonome nel quadro dei programmi regionali

o provinciali adottati ai sensi dei regolamenti n. 2078/92 e n.

2080/92, nonché in base al programma nazionale approvato dal CIPE in

data 11 ottobre 1994 per l'attuazione del regolamento n. 2079/92.

A giudizio della ricorrente, l'art. 1 del decreto-legge richiamato

sarebbe lesivo dell'autonomia della Provincia autonoma per il fatto

di prevedere l'assegnazione dei contributi tramite l'E.I.M.A.

anziché imputare le somme direttamente alla stessa Provincia, anche

ai sensi dell'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386, a rimborso

totale o parziale delle spese da essa sostenute per gli aiuti già

erogati.

La stessa normativa determinerebbe altresì il rischio di una

duplicazione dei benefici in capo agli stessi destinatari, nonché

l'eventualità che la Provincia possa vedersi negata la quota di

finanziamento comunitario relativa agli aiuti da essa assegnati, ma

non contemplati nell'intervento statale.

L'intervento statale così disposto sarebbe anche in contrasto con

l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, che

stabilisce il divieto per le amministrazioni statali e per gli enti

dipendenti dallo Stato di disporre spese o di concedere, direttamente

o indirettamente, finanziamenti o contributi a soggetti diversi dalla

stessa Provincia autonoma per attività da svolgersi nell'ambito del

territorio provinciale.

Infine, sempre a giudizio della ricorrente, un'ulteriore

violazione dell'autonomia provinciale sarebbe determinata dall'art.

1, comma 2, seconda parte, del decreto-legge impugnato, dove si

stabilisce che gli aiuti previsti dal regolamento CEE n. 2079/92, in

materia di prepensionamento in agricoltura, siano erogati

dall'E.I.M.A. non già in base ad un programma provinciale (come è

previsto per gli aiuti di cui ai regolamenti n. 2078 e n. 2080),

bensì in base ad un programma nazionale approvato dal CIPE. Anche il

regolamento n. 2079/92 riguarderebbe, infatti, secondo la ricorrente,

materia di competenza provinciale, dovendosi ricondurre agli

strumenti di politica agricola comunitaria che la Provincia è

chiamata ad attuare direttamente.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per

sostenere l'inammissibilità e comunque l'infondatezza del ricorso.

3. - In prossimità dell'udienza la Provincia di Trento ha

presentato una memoria nella quale si rileva che, con riguardo

all'attuazione del regolamento CEE n. 2078/92, la Provincia autonoma

ha già provveduto con propri atti che sono stati approvati dagli

organi dell'Unione europea e riconosciuti dal Ministero delle risorse

agricole ai fini del rimborso degli oneri sostenuti.

Per quanto riguarda il regolamento CEE n. 2079/92, in materia di

aiuti al prepensionamento, la ricorrente evidenzia che i criteri di

attuazione stabiliti dal programma unico nazionale adottato dal CIPE

in data 11 ottobre 1994 contrasterebbero con le peculiari esigenze

delle aziende agricole presenti nel territorio provinciale di Trento,

ponendosi in contraddizione con le affermazioni contenute nelle

premesse della stessa delibera del CIPE in ordine alla necessità di

formulare soluzioni differenziate secondo le diverse realtà

regionali. In particolare, la Provincia rileva un contrasto tra i

contenuti del programma nazionale approvato dal CIPE e quelli del

regolamento CEE n. 2079/92 sia con riferimento all'ingrandimento

della superficie delle aziende cedute (punto 4.7), sia con

riferimento al carattere alternativo e non concorrente degli aiuti

concessi (punti 5.1).

La ricorrente insiste, pertanto, nelle conclusioni già formulate.

4. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha presentato

una memoria per illustrare i motivi dell'asserita infondatezza del

ricorso.

Il resistente controdeduce che, ai fini dell'attuazione dei

regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080, ogni Regione e Provincia autonoma

avrebbe esercitato pienamente la propria competenza in materia

agricola, definendo nella più assoluta autonomia i programmi di

attuazione, i criteri di scelta dei beneficiari, l'entità dei

contributi da erogare.

Inoltre, anche l'attuazione del regolamento CEE n. 2079, pur

predisposta nella forma di un programma nazionale - trattandosi di

materia (politica del lavoro) sottratta alla specifica competenza

regionale e provinciale -, sarebbe avvenuta, dopo il parere positivo

espresso dalla Conferenza Stato-Regioni il 2 agosto 1994, nel

rispetto delle competenze della Provincia autonoma, cui risulta

affidata l'adozione dei provvedimenti necessari per l'individuazione

dei beneficiari. In questo quadro, il ruolo dell'E.I.M.A. sarebbe

quello di semplice "sportello erogatore", senza alcuna ingerenza

nelle fasi di programmazione ed attuazione degli interventi che possa

ritenersi lesiva delle attribuzioni provinciali.

La centralizzazione delle funzioni di erogazione degli interventi

risponderebbe, d'altro canto, - a giudizio del resistente - ad una

inderogabile esigenza unitaria correlata alla responsabilità di

rendicontazione e verifica che grava sullo Stato nei confronti degli

organi comunitari e, segnatamente, del Fondo europeo agricolo di

orientamento e garanzia (FEAOG), per gli aiuti afferenti alla sezione

Garanzia, nel cui ambito si inquadrano gli interventi in questione.

5. - Nel corso dell'udienza pubblica la difesa della ricorrente ha

ribadito che la Provincia autonoma di Trento ha già provveduto, con

proprie deliberazioni, alla diretta attuazione degli interventi

previsti dai regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080, dando altresì atto

che il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali ha

disposto il rimborso alla Provincia stessa da parte dell'A.I.M.A.

delle somme relative agli aiuti erogati. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento impugna, in via principale,

l'art. 1 del decreto-legge 7 novembre 1994, n. 621 (convertito, senza

modificazioni, nella legge 17 dicembre 1994, n. 737), recante

"Attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della

politica agricola comune", che ha stabilito l'assegnazione all'Ente

per gli interventi nel mercato agricolo - E.I.M.A. della somma di

lire 100 miliardi da destinare all'attuazione dei regolamenti CEE n.

2078/92, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le

esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio

naturale; n. 2079/92, che istituisce un regime comunitario di aiuti

al prepensionamento in agricoltura; e n. 2080/92, concernente un regime comunitario di aiuti alle misure forestali (art. 1, comma 1).

Nello stesso decreto-legge si è stabilito anche che all'E.I.M.A.

risulta affidato il compito di erogare gli aiuti ai beneficiari, la

cui individuazione spetta alle Regioni ed alle Province autonome "nel

quadro dei programmi regionali o provinciali adottati ai sensi dei

regolamenti n. 2078/92 e n. 2080/92, nonché in base al programma

nazionale approvato dal CIPE in data 11 ottobre 1994 per l'attuazione

del regolamento n. 2079/92" (art. 1, comma 2).

Ad avviso della ricorrente tali norme - sia per il fatto di

assegnare lo stanziamento in questione all'E.I.M.A. e non

direttamente alla Provincia autonoma, sia per il fatto di prevedere,

ai fini dell'attuazione del regolamento CEE n. 2079/92, l'impiego di

un programma nazionale e non provinciale - verrebbero a violare le

competenze della Provincia autonoma di Trento in tema di agricoltura

(artt. 8, n. 21, e 16 dello statuto speciale), nonché le norme di

attuazione in tema di esecuzione dei regolamenti comunitari (art. 6

del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526) e di rapporti finanziari tra lo

Stato e la stessa Provincia (art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.

386, e art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266).

2. - Dagli atti prodotti in giudizio e dalle stesse dichiarazioni

rese in udienza dal difensore della ricorrente risulta che la

Provincia autonoma di Trento non ha più interesse ad ottenere una

pronuncia riferita alla parte del decreto impugnato concernente

l'attuazione dei regolamenti CEE n. 2078 e n. 2080 del 1992, avendo

la stessa Provincia già provveduto ad erogare direttamente gli aiuti

disposti da tali regolamenti. L'interesse permane, invece, con

riferimento alla parte del decreto-legge concernente l'attuazione del

regolamento CEE n. 2079/92, in tema di prepensionamento in

agricoltura, cui viene, pertanto, limitato l'esame dei motivi

prospettati nel ricorso.

3. - Nei limiti in cui la controversia tuttora permane, il ricorso

non è fondato.

La prima censura che viene sollevata concerne il fatto che l'art.

1, comma 1, del decreto-legge n. 621 del 1994 ha assegnato la somma

destinata ad assicurare l'avvio dell'attuazione dei regolamenti CEE

di cui è causa all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) e non, per la quota

spettante, direttamente alla Provincia di Trento, così come avrebbe

comportato il rispetto della competenza esclusiva provinciale in tema

di agricoltura nonché delle norme di coordinamento finanziario e

normativo espresse nell'art. 5 della legge n. 386 del 1989 e

nell'art. 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, dove, in particolare, si

prevede l'assegnazione diretta alle Province autonome dei

finanziamenti statali destinati alle Regioni nonché il divieto per

le amministrazioni statali e gli enti dipendenti dallo Stato di

disporre spese e di concedere, direttamente o indirettamente,

finanziamenti o contributi per attività da svolgere nell'ambito del

territorio provinciale.

Secondo la ricorrente, ai fini del rispetto della disciplina

ricordata, non sarebbe, d'altro canto, sufficiente il fatto che alla

Provincia venga riconosciuto il compito di individuare i beneficiari

degli aiuti, predisponendo anche i criteri per la loro

individuazione, mentre spetta all'E.I.M.A. la competenza a

contabilizzare il contributo concesso dallo Stato e ad erogare gli

aiuti secondo le indicazioni della stessa Provincia.

Tale censura non può essere condivisa, dal momento che non tiene

conto adeguato del fatto che la disposizione impugnata, investendo

l'attuazione di regolamenti comunitari relativi alla riforma della

politica agricola comune, può ritenersi idonea, in quanto correlata

al rispetto di un obbligo di carattere internazionale derivante dal

Trattato CEE, ad apportare limitazioni alla sfera delle competenze

regionali e provinciali anche di natura esclusiva, nei limiti in cui

la stessa disposizione risulti direttamente attuativa della normativa

comunitaria e necessaria al perseguimento della finalità attuativa

(v. sentenze n. 349 del 1991; n. 632 del 1988). Il limite per le

competenze provinciali derivante dalla imputazione "centralizzata"

dello stanziamento disposto dallo Stato nel bilancio dell'E.I.M.A.

può, infatti, trovare - come rileva la difesa dello Stato - la sua

giustificazione contabile proprio nella tipologia degli aiuti da

erogare, cioè nel fatto che tali aiuti, riferiti ad interventi sul

mercato agricolo, risultano imputati, per la quota di spettanza

comunitaria, al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia

(FEAOG), e, in particolare, alla sezione Garanzia di tale fondo. A

questo proposito va ricordato che il regolamento CEE n. 729/70,

relativo al finanziamento della politica agricola comune, ha affidato

(art. 4) agli Stati membri il compito di designare "i servizi e gli

organismi" abilitati a pagare le spese conseguenti agli interventi

sui mercati agricoli di competenza della sezione Garanzia del Fondo;

e che l'Italia, in attuazione di tale regolamento, ha provveduto a

designare l'A.I.M.A. come organismo abilitato ai pagamenti in

questione (v. art. 2, lettera b), del d.P.R. 16 aprile 1971, n. 321).

Il riferimento all'E.I.M.A. (oggi A.I.M.A.) dello stanziamento

disposto dalla norma impugnata deriva, dunque, dall'adempimento di un

obbligo di natura contabile assunto in sede comunitaria, anche al

fine della semplificazione delle procedure e dei controlli connessi

ai rapporti con il FEAOG, senza che questo abbia di contro comportato

un'incidenza sostanziale nel potere di erogazione degli aiuti da

parte della Provincia, cui spetta pur sempre il compito di

individuare e di indicare vincolativamente all'A.I.M.A. i singoli

beneficiari.

4. - Infondata si presenta anche la seconda censura, correlata al

fatto che, ai sensi del comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge n. 621

del 1994, l'erogazione degli aiuti previsti dal regolamento n.

2079/92, in tema di prepensionamento in agricoltura, sia disposta non

in base ad un programma provinciale, bensì in base al programma

nazionale approvato dal CIPE in data 11 ottobre 1994.

In proposito basti solo rilevare che il regolamento CEE n.

2079/92, all'art. 4, riferisce il regime di aiuti al prepensionamento

in agricoltura all'"intero territorio" degli Stati membri,

individuando lo strumento attuativo in programmi pluriennali "a

livello nazionale o regionale". Lo Stato, dal suo canto, con la

deliberazione del CIPE dell'11 ottobre 1994 - adottata dopo avere

acquisito il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni - ha

correlato la scelta del programma nazionale all'esigenza di

individuare una cornice unitaria per interventi che, in relazione

alla loro particolare natura, sono destinati a incidere non solo

sulla materia agraria, ma anche sulla politica dell'occupazione e

della previdenza, toccando interessi che investono anche la sfera

delle competenze statali. La previsione di un programma nazionale,

anziché provinciale, nel settore in esame non può, dunque,

costituire motivo sufficiente a invalidare la disciplina adottata dal

decreto-legge n. 621 del 1994 in ordine all'attuazione del

regolamento CEE n. 2079/92: e questo tanto più ove si consideri che

il programma nazionale, pur riducendo la sfera di azione consentita

alle Regioni ed alle Province autonome, non esclude la possibilità

di interventi ulteriori, anche in forma programmatica, da parte di

tali enti.

5. - La censura ora richiamata trova svolgimento, nella memoria

presentata dalla ricorrente, in relazione a due profili particolari

del programma approvato dal CIPE l'11 ottobre 1994.

Il primo profilo concerne il punto 4.7 di tale programma, dove si

determinano le misure per l'ingrandimento minimo "in termini di

superficie" dell'azienda del rilevatario (ingrandimento che il

programma ritiene sempre necessario, anche per la cessione tra

genitore e figlio).

Ad avviso della ricorrente tale previsione verrebbe a contrastare

con l'art. 6, n. 3, del regolamento n. 2079/92, che consentirebbe la

possibilità di aumentare la "dimensione" dell'azienda anche

prescindendo dall'aumento della superficie, ma facendo esclusivo

riferimento o alla capacità professionale del rilevatario, o al

reddito o al volume di lavoro.

Tale interpretazione non può essere condivisa.

La corretta lettura della norma regolamentare richiamata induce,

infatti, a rilevare come, nel contesto della norma, il richiamo al

parametro della superficie non si presenti alternativo, bensì

concorrente con gli altri parametri indicati ai fini dell'aumento

della dimensione dell'azienda e della relativa efficienza economica:

tant'è che lo stesso regolamento, all'art. 2, definisce il

"rilevatario agricolo" come la "persona che subentra al cedente come

capo azienda, ampliando la superficie dell'azienda stessa oppure

l'imprenditore che rileva la totalità o una parte dei terreni resi

disponibili dal cedente, al fine di ampliare la propria azienda".

Con il secondo profilo la ricorrente contesta, il punto 5.1 del

programma, dove si impone ai beneficiari la scelta tra il premio

unico per la cessazione dell'attività e l'indennità annua, mentre

il regolamento n. 2079/92, all'art. 3, n. 2, consente la possibilità

di combinare tra loro i due istituti.

Anche tale censura si prospetta infondata, una volta che si

consideri che l'art. 3 del regolamento n. 2079/92 elenca in generale

i vari tipi di aiuti concessi ai cedenti ed ai lavoratori, prevedendo, da un lato, la possibilità di una loro combinazione, ma

lasciando comunque liberi, dall'altro, gli Stati membri di stabilire

se combinare e come combinare le diverse formule. Né la questione

prospettata può trovare fondamento negli inconvenienti di fatto,

connessi all'applicazione del programma nazionale, che la Provincia

autonoma di Trento ha voluto richiamare nella stessa memoria, con

riferimento alla particolare situazione delle aziende agrarie

presenti nel proprio territorio, dal momento che tali inconvenienti

non possono assumere rilievo ai fini del giudizio di legittimità

costituzionale.