Sentenza n. 46/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione Trentino-Alto

Adige con ricorso notificato il 28 ottobre 1961, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 30 successivo ed iscritto al

n. 17 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di attribuzione tra la

Regione Trentino-Alto Adige e lo Stato, sorto a seguito del

provvedimento in data 29 agosto 1961, n. 941, del Comitato

interministeriale dei prezzi che ha disposto la unificazione delle

tariffe per l'energia elettrica in tutto il territorio nazionale.

Udita nell'udienza pubblica del 4 aprile 1962 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi l'avv. Giorgio Franco, per il Presidente della Regione

Trentino-Alto Adige, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Francesco Agrò, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 28 ottobre 1961 al Presidente del

Consiglio dei Ministri ed al Comitato interministeriale dei prezzi e

depositato regolarmente nella cancelleria della Corte costituzionale il

30 ottobre 1961, la Regione Trentino-Alto Adige, in persona del

Presidente della Giunta regionale, ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale del provvedimento in data 29 agosto 1961,

n. 941, del Comitato interministeriale dei prezzi, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale del 30 agosto 1961, che ha disposto la unificazione

delle tariffe per l'energia elettrica in tutto il territorio nazionale,

ed avente, quindi, efficacia anche nel territorio della Regione.

Si deduce nel ricorso che l'appartenenza alla Regione della

competenza, di natura sostanzialmente legislativa, di fissare il prezzo

per la cessione di energia elettrica agli utenti si deduce dall'insieme

delle disposizioni consacrate sia nei nn. 3 e 5 dell'art. 5 dello

Statuto (che attribuiscono alla legge regionale le materie

dell'utilizzazione delle acque pubbliche e, rispettivamente,

dell'incremento della produzione industriale e dell'attività

commerciale), sia nel successivo art. 10 (che, nell'imporre l'obbligo

ai concessionari di grandi derivazioni a scopo idroelettrico di

fornire, o gratuitamente o a prezzo di costo, determinati quantitativi

di corrente, vuole raggiungere lo scopo di risarcire la Regione dei

danni ad essa arrecati dalla distrazione di fonti di energia in essa

prodotte, e ciò consentendole di attirare nel suo territorio un

notevole numero di iniziative industriali, mediante il ricorso ad un

regime di bassi prezzi nella cessione della corrente), sia infine

nell'art. 14 delle norme di attuazione dettate con il decreto

presidenziale n. 574 del 1951, perché esso, nell'affidare alla

Regione di determinare, nei confronti degli utenti, il prezzo

dell'energia che ad essa deve essere fornita dai concessionari delle

grandi derivazioni, ai sensi dell'art. 10, secondo comma, ora

menzionato, statuisce anzitutto che "tale prezzo in ogni caso non

potrà superare il prezzo che verrà eventualmente fissato dagli

organi dello Stato, per le Regioni limitrofe" e poi, nell'ultimo comma,

che "restano ferme le disposizioni statali relative al blocco ed alla

fornitura dell'energia elettrica"; dal che dovrebbero dedursi due

conseguenze, e cioè : 1) che gli organi dello Stato sono da ritenere

abilitati a fissare i prezzi solo per le Regioni limitrofe e non già

per la Regione T. - A.A.; 2) che in quest'ultima le norme statali hanno

vigore solo per il blocco, ma non mai quello sui prezzi.

Si fa, altresì, osservare che, se si è ritenuto legittimo far

discendere dal potere regionale di legiferare nella materia

dell'incremento dell'industria e del commercio l'abolizione del

principio della nominatività dei titoli azionari, con più forte

ragione se ne deve far derivare la competenza della quale ora si

tratta, perché nei suoi confronti possono invocarsi le altre

disposizioni prima ricordate; ciò tanto più pel fatto che manca in

confronto alla Regione quel complesso di norme che hanno radicato per

lo Stato la speciale competenza amministrativa del C.I.P. Conclude

chiedendo che la Corte voglia dichiarare la competenza regionale in

materia e di conseguenza annullare l'impugnato provvedimento, nella

parte con la quale vuole essere operativa nel territorio della Regione.

Con deduzioni depositate il 16 novembre 1961 il Presidente del

Consiglio dei Ministri, costituitosi in giudizio a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato, nel resistere al ricorso, fa rilevare:

preliminarmente, che il provvedimento impugnato, anche pel suo

carattere di atto amministrativo, non vulnera in alcun modo il potere

assicurato alla Regione dall'art. 14 delle norme di attuazione, potere

che è da intendere strettamente limitato alla quantità di energia

prevista dall'art. 10 dello Statuto; che, inoltre, essendo gli obblighi

imposti dal provvedimento stesso limitati a realizzare il ribasso dei

prezzi più elevati (mentre esso conferisce una mera facoltà per

l'eventuale elevazione di quelli più bassi), non ha ragione d'essere

la preoccupazione espressa dalla difesa della Regione che si vengano a

scoraggiare, con l'innalzamento dei prezzi, le imprese industriali

operanti nel suo territorio. Osserva, poi, l'Avvocatura che, per potere

fare rientrare nelle competenze regionali relative all'utilizzazione

delle acque o all'incremento delle attività produttive anche quella

ora rivendicata con il ricorso, si dovrebbe adottare un concetto di

"materia" legislativa regionale così ampio ed elastico da annullare

praticamente la linea di confine da porre rispetto alla competenza

statale.

Si fa, poi, rilevare che la competenza della Regione per le materie

di cui all'art. 4 e limitata dal rispetto dei principi dell'ordinamento

e degli interessi nazionali, ed anzi, per quella del successivo art. 5,

anche dai principi stabiliti dalle leggi dello Stato; e non può

sorgere dubbio che nel settore dell'energia l'interesse nazionale esige

che in tutto il territorio dello Stato sussista completa parità di

condizioni economiche per l'accesso ad essa. E poiché a tale esigenza

s'informano le leggi statali (come il D. Leg. 15 settembre 1947, n.

896), le quali affidano allo Stato di decidere quali prezzi debbano

determinarsi su scala nazionale e quali su scala locale, l'Avvocatura

conclude chiedendo che sia dichiarata la legittimità del decreto

impugnato e, conseguentemente, rigettato il ricorso.

La stessa Avvocatura ha, in data 23 marzo corrente, depositato una

memoria, nella quale, dopo avere ribadito che il prezzo fissato dal

C.I.P. è solo prezzo massimo e che esso non interferisce in quella

parte di energia alla quale ha riguardo la norma derogatoria dell'art.

10 dello Statuto, fa osservare che, anche ad ammettere, in ipotesi, una

competenza regionale, essa dovrebbe essere contenuta nei limiti dei

principi delle leggi statali e precisamente di quello fra essi che

attribuisce la fissazione dei prezzi relativi ai servizi di pubblico

interesse soggetti a blocco, per tutto il territorio dello Stato, al

Comitato interministeriale dei prezzi. Principio questo che non ha

formato oggetto di dubbio per le altre Regioni a Statuto speciale, e

per lo stesso Trentino-Alto Adige, dal quale non è stata mai

sollevata questione di competenza in occasione di precedenti

provvedimenti in materia di prezzi dell'energia elettrica. Insiste

nelle conclusioni già prese.

La difesa della Regione ha prodotto una memoria in data 26 marzo

1962, della quale non si tiene conto perché fuori termine.

All'udienza le due parti hanno insistito nelle loro conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La Regione fa discendere il potere, che essa rivendica, di

procedere alla determinazione dei prezzi di cessione agli utenti

dell'energia elettrica prodotta dai corsi di acqua scorrenti nel

proprio territorio dal disposto dell'art. 5 (nn. 3 e 5) dello Statuto,

in correlazione con le norme del successivo art. 10, terzo, quinto e

sesto comma, nonché con le altre di cui all'art. 14 delle norme di

attuazione, approvate con il D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574.

La Corte ritiene che nessuna delle disposizioni richiamate, né

considerate singolarmente, né nel loro nesso e nel complessivo sistema

dei rapporti fra Stato e Regione, conforti la tesi sostenuta.

Per ben precisare i termini della controversia occorre ricordare

che lo speciale trattamento del regime delle acque pubbliche nella

Regione T.- A.A., reso necessario dalla configurazione geografica di

questa, è il risultato di una lunga elaborazione richiesta dalla

esigenza di contemperare gli interessi della medesima con quelli sia

delle altre Regioni nelle quali si riversano i corsi di acqua che in

essa sorgono o scorrono, e sia dall'intera economia nazionale, la quale

deve potersi giovare dell'utilizzazione dell'energia elettrica ovunque

essa sia prodotta. La disciplina che ne è risultata si differenzia da

quella delle altre Regioni a Statuto speciale, in quanto nel

Trentino-Alto Adige le acque pubbliche, a qualunque uso destinate,

continuano a far parte del demanio statale, e la Regione manca di

potestà legislativa esclusiva in materia, possedendo solo quella

concorrente, che viene dall'art. 5, n. 5, riferita genericamente alla

"utilizzazione delle acque stesse".

La delimitazione dell'ambito entro il quale quest'ultimo potere è

da circoscrivere risulta dalle successive disposizioni degli artt. 9 e

10 dello stesso Statuto, che, mentre riservano allo Stato tutte le

concessioni di grande derivazione a scopo idroelettrico, conferiscono

alla Regione, a titolo di compensazione (in analogia a quanto disposto

per i Comuni rivieraschi dalle norme generali in materia di acque, e

precisamente dall'art. 52 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775) il

diritto di ottenere determinati quantitativi di energia per gli usi e

sotto le condizioni di favore ivi specificate.

L'art. 14 delle norme di attuazione emanate con il citato decreto

presidenziale del 1951 (a svolgimento ed integrazione del secondo comma

dell'art. 10, secondo il quale l'energia da destinare agli usi

domestici, o dell'artigianato e dell'agricoltura locali deve essere

fornita al prezzo di costo), mentre dichiara la competenza della

Regione alla determinazione del prezzo di cessione agli utenti del

predetto quantitativo di energia, limita poi la discrezionalità della

medesima in ordine a tale punto, allo scopo di ottenere che il

beneficio garantito dallo Statuto, di conseguire l'energia a condizioni

particolarmente favorevoli, torni a vantaggio degli utenti e stabilisce

all'uopo che il prezzo stesso debba "di regola" coincidere con il

prezzo economico, senza in ogni caso poter superare quello fissato

dallo Stato per le Regioni limitrofe.

Del tutto infondata è la deduzione che la difesa attrice vorrebbe

trarre dall'inciso dell'art. 14 riferito per ultimo, apparendo chiaro

come esso, lungi dal potere essere interpretato nel senso di dedursene

la competenza regionale per la disciplina dei prezzi di cessione della

quantità di energia diversa da quella prevista dall'art. 10, ha il

significato opposto, rivolta com'è a circoscrivere l'esercizio della

potestà alla medesima riconosciuta per l'energia rientrante nel

quantitativo previsto dall'articolo stesso. Non è, infatti, possibile

riferire il prezzo al quale ha riguardo il secondo periodo del primo

comma dell'articolo in esame ad un'energia che non sia quella

considerata nel periodo immediatamente precedente, data la correlazione

esistente fra l'uno e l'altro.

L'imposizione di un limite massimo del prezzo, non sorpassabile

dalla Regione (da valere nei casi in cui questa non si uniformi al

principio sancito nello stesso art. 14 che, in via di regola, vuole la

corrispondenza fra il prezzo di cessione e quello economico) è

disposta con riferimento ai prezzi stabiliti per le Regioni limitrofe,

dato che per queste la contiguità con la stessa parte dell'arco

alpino nel quale è compreso il Trentino-Alto Adige determina una

somiglianza, oltre che di condizioni idro-orografiche, di esigenze

economiche, tale da richiedere un coordinamento nelle tariffe

dell'energia di cui esse beneficiano, salvo il più ampio coordinamento

possibile ad essere realizzato (e che ora si viene, appunto, a

realizzare) sul piano nazionale.

Tale interpretazione risulta viemmeglio confermata dal successivo

terzo periodo dallo stesso primo comma dell'art. 14, che consente alla

Regione di praticare, in via eccezionale, prezzi di cessione di

particolare favore (e cioè ancora inferiori al prezzo economico), ma

sempre con riferimento alla quantità di energia di cui all'art. 10,

secondo risulta dalla elencazione degli usi per i quali l'eccezione è

resa possibile, che riproduce quella contenuta nell'articolo stesso,

facendo una sola eccezione per la corrente destinata agli usi

domestici.

Ancora meno fondato appare poi l'argomento che la difesa della

Regione crede di poter trarre dall'ultimo comma dello stesso art. 14.

Non è, infatti, esatto che il richiamo ivi contenuto alle leggi

statali relative al blocco ed alla fornitura dell'energia elettrica

escluda l'applicabilità di quella parte delle leggi stesse riguardante

i prezzi, essendo vero, al contrario, che la funzione propria delle

leggi sul blocco è stata precisamente (oltre che di prorogare i

contratti in corso) di precludere ogni maggiorazione dei prezzi o, più

in generale, di affidare ad apposito organo (il C.I.P.) la disciplina

dei prezzi di determinati generi o prodotti, onde farli corrispondere

ad esigenze di pubblico interesse. Ciò del resto risulta

esplicitamente dai decreti che hanno regolato la materia, a cominciare

dal D.L.L. 19 ottobre 1944, n. 347, e successivi, fino al D.L.C.P.S. 15

settembre 1947, n. 896, che ebbe a statuire la proroga dei contratti,

fra gli altri, di fornitura dell'energia elettrica per tutto il periodo

di durata delle disposizioni che sottoponevano a disciplina

pubblicistica i relativi prezzi (art. 11). Ed è stato giustamente

osservato che nel settore dell'energia il diritto di proroga non ha

avuto sostanzialmente altro motivo se non quello di rendere operante il

prezzo di imperio.

L'attività del C.I.P. che (più particolarmente nel campo

dell'energia idroelettrica) ebbe ad operare nel senso di consentire

progressivi aumenti delle tariffe e dei prezzi vigenti nel 1942, si è

poi svolta verso una sempre maggiore unificazione delle tariffe stesse,

secondo risulta in modo più specifico dal citato decreto del 1947, che

previde la possibilità della istituzione delle "casse di conguaglio",

allo scopo di ovviare alla preesistente disparità di prezzi-base fra

Regione e Regione. Unificazione che corrisponde ad esigenze

indeclinabili della politica nazionale dell'energia, sempre più

avvertite nelle fasi di crescente attività produttiva, e che ha

trovato il suo progressivo completamento prima con il provvedimento del

C.I.P. n. 620 del 1956 e ora con il successivo n. 491 del 1961, oggetto

della presente impugnativa.

L'unificazione così disposta in nessun modo può compromettere gli

interessi della Regione poiché essa si effettua mediante l'imposizione

di tariffe massime, sicché rimane alla medesima aperta la possibilità

di scendere al di sotto di queste per l'uso dell'energia di sua

spettanza, mentre per le attività economiche diverse da quelle di cui

all'art. 10 le agevolazioni rivolte ad attrarre iniziative economiche

nel territorio della Regione potranno avere altro contenuto.

2. - Il contrasto sussistente fra la tesi sostenuta dalla difesa

della Regione e le disposizioni finora considerate non è superato

(come essa pretende) neanche quando queste si pongano in correlazione

con i nn. 3 e 5 dell'art. 5 dello Statuto che conferiscono alla Regione

potestà legislativa per "promuovere l'incremento della produzione

industriale" e rispettivamente per "l'utilizzazione delle acque

pubbliche". Infatti, per quanto riguarda questa ultima competenza, è

da osservare in via generale che il concetto di "utilizzazione"

comprende la determinazione dei vari modi di sfruttamento delle acque

(forza motrice, irrigazione, alimentazione, bonifica per colmata),

nonché la determinazione dei canoni a carico dei concessionari, ma

non mai la fissazione dei prezzi dell'acqua o dell'energia da essa

derivata ai singoli utenti, perché tali prezzi di norma sono oggetto

di libera contrattazione fra costoro ed i concessionari, salvo il caso

che si ritenga necessario limitare tale libertà allo scopo di

soddisfare pubblici interessi secondo la valutazione che ne faccia

l'autorità competente, che non è necessariamente quella che dispone

circa i modi di utilizzazione, o che, comunque, provvede in virtù di

poteri diversi dagli altri che riguardano questi ultimi. Precisamente

tale diverso e maggiore potere l'art. 14 delle norme di attuazione ha

attribuito alla Regione, svolgendo quella funzione integrativa dello

Statuto che la difesa attrice ha messo in rilievo, sia pure per

giungere a risultati da ritenere infondati. Infatti, la potestà di

disciplinare le modalità dell'utilizzazione, comunque la si voglia

intendere, non può essere riferita che alle acque delle quali si abbia

la disponibilità , sicché , essendo, nella specie, l'utilizzazione di

quelle che danno vita alle grandi derivazioni sottratta alla Regione,

nessun sostegno la pretesa di questa può trovare nel n. 5 dell'art. 5.

Né è esatto quanto si sostiene che, così ritenendo, il potere

consentito da quest'ultima norma risulti svuotato di pratico contenuto,

poiché rimangono, invece, alla Regione ampie possibilità di

intervento, oltre che per le piccole derivazioni, per le grandi le

quali abbiano scopi diversi dall'idroelettrico, rimanendo salve anche

per quest'ultimo quelle di cui al ripetuto art. 14.

3. - Tanto meno, poi, la pretesa fatta valere può trovare sostegno

nel n. 3 dell'art. 5, poiché la competenza ad adottare misure rivolte

ad incrementare la produzione industriale non può essere considerata

illimitata, bensì contenuta nei confini che sono da desumere dal

sistema. Secondo la costante giurisprudenza della Corte

l'identificazione dell'ambito da assegnare ad ognuna delle materie

disciplinabili con leggi regionali, quali risultano elencate nei vari

Statuti, deve essere effettuata sulla base di valutazioni obiettive del

contenuto proprio delle medesime, tenendo presente solo la diretta

inerenza a queste delle misure adottabili dalla Regione, e non già la

connessione che, in via indiretta, possa riscontrarsi fra le une e le

altre quando si faccia riferimento ai fini perseguiti (v. sentenze n.

124 del 1957 e nn. 2 e 32 del 1960). Infatti, se fosse lecito fare

rientrare nelle competenze relative alle singole materie tutte le altre

ad esse connesse sulla base della loro attinenza a queste ultime,

verrebbe meno la possibilità di tracciare una linea precisa di

demarcazione con le competenze statali, che è, invece, necessario

tener ferma onde salvaguardare l'interesse all'unità dell'ordinamento,

alla quale la stessa struttura regionale, secondo l'intento del

Costituente, deve concorrere.

Nessuna influenza sui principi enunciati ha il fatto che, nella

specie prevista nel n. 5 ora considerata, la identificazione della

materia sembra sia stata effettuata seguendo un criterio finalistico,

poiché la formula adottata conduce non già ad ampliare bensì a

restringere la competenza della Regione (rispetto a quanto sarebbe

risultato se si fosse fatto ricorso ad una designazione generica

dell'oggetto), nel senso di consentirle solo l'emanazione di quelle

norme idonee ad esercitare un'immediata e diretta influenza sullo

incremento delle attività produttive ivi considerate.

4. - A nulla poi vale invocare un'analogia fra la disposizione in

esame e quella adottata in passato dalla Regione in materia di titoli

di credito, che si vorrebbe far discendere dallo stesso art. 5, n. 3.

Proprio in ordine a tale punto la Corte (non chiamata a suo tempo a

giudicare della legittimità costituzionale della legge del T. - A.A.

che ebbe a disporre nella materia predetta) ha avuto occasione di

decidere, in occasione di un provvedimento di uguale contenuto emesso

da altra Regione, che tutto ciò che riguarda la disciplina delle

società e dei titoli di credito, attenendo alla determinazione dei

soggetti dell'ordinamento e delle loro strutture, nonché

all'organizzazione generale dell'attività produttiva, non può che

ubbidire alle norme interamente riservate allo Stato (sentenza n. 66

del 1961).

5. - È infine, da osservare che, se pure si dovesse negare alle

argomentazioni precedenti il valore decisivo che esse, invece, hanno,

la pretesa fatta valere incontrerebbe un ostacolo non sormontabile nel

carattere concorrente della normazione regionale di cui all'art. 5, che

rimane limitata dai principi discendenti dalle leggi dello Stato. E si

è già messo in rilievo come le norme legislative prima citate, nel

dare vita al C.I.P. e stabilirne i poteri, hanno inteso raggiungere

l'intento di conferire ai prezzi da esso determinati efficacia per

tutto il territorio dello Stato.