Sentenza n. 46/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 7,

lett. h. legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo per il

riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica) e 58,

lett. i, d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza

universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione

organizzativa e didattica), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 3 dicembre 1981 dal TAR per il Veneto sul

ricorso proposto da Perillo Ezio contro Università degli Studi di

Padova, iscritta al n. 296 del registro ordinanze 1982 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 262 dell'anno 1982;

2) ordinanza emessa il 16 giugno 1982 dal TAR per il Piemonte sui

ricorsi riuniti proposti da Madama Giuseppe ed altro contro Università

degli Studi di Torino ed altri, iscritta al n. 316 del registro

ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 246 dell'anno 1983.

Visti gli atti di costituzione di Cattaneo Umberto ed altro e di

Madama Giuseppe ed altri nonché gli atti di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1984 il Giudice

relatore Bucciarelli Ducci:

udito l'Avvocato dello Stato Umberto Tarin per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza del 3 dicembre 1981 il Tribunale Amministrativo

Regionale per il Veneto sollevava questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 51, 76 e 97 della

Costituzione, dell'art. 58, secondo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980,

n. 382, nella parte in cui - nell'ammettere ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari confermati

coloro che abbiano svolto la loro attività per almeno due anni, anche

non consecutivi, nel periodo compreso tra il 31 dicembre 1973 e il 31

ottobre 1979, in una o più delle qualifiche elencate nel primo comma

dello stesso articolo (cosiddetti contrattisti, borsisti, assistenti

incaricati e supplenti, lettori, ecc.) - precisa che tale biennio può

essere realizzato "anche con periodi di effettivo servizio di almeno

sei mesi in ciascuno dei due anni accademici".

Dubita il giudice a quo che con tale precisazione, il legislatore

delegato, escludendo chi abbia svolto l'identica attività in due anni

solari, con due periodi ciascuno di sei mesi di servizio, abbia

violato:

a) l'art. 76 della Costituzione, per eccesso di delega, limitando i

due periodi semestrali validi per l'idoneità a quelli svolti nel corso

di due anni accademici, mentre l'art. 7, lett. d, della legge delega 21

febbraio 1980, n. 28, comprendeva anche i periodi realizzati in due

distinti anni solari;

b) l'art. 3 della Costituzione, discriminando arbitrariamente tra

candidati che, rispetto al criterio fondamentale della durata del

servizio stabilito dalla legge delega, si trovano nell'identica

situazione, non essendovi alcuna ragionevole differenza, ai fini della

valutazione, tra chi abbia prestato servizio in due periodi di almeno

sei mesi distribuiti in due anni solari e chi lo abbia invece prestato

in due periodi di ugual durata distribuiti in due distinti anni

accademici;

c) l'art. 51 della Costituzione, che sancisce il principio di

uguaglianza con particolare riguardo all'accesso dei cittadini ai

pubblici uffici;

d) l'art. 97 della Costituzione, che afferma i principi del buon

andamento e dell'imparzialità dell'Amministrazione, consentendo

"l'accertamento della razionalità e della non arbitrarietà della

disciplina legislativa in relazione ai fini che la norma costituzionale

prescrive".

Il TAR richiama in proposito le sentenze di questa Corte n 8 del 4

febbraio 1967 e n. 123 del 9 dicembre 1968.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

assumendo l'infondatezza della questione sollevata.

Innanzitutto sarebbe legittima - secondo la difesa dello Stato -

l'equiparazione da parte del legislatore delegato del periodo di un

semestre, considerato quale frazione minima sufficiente per ciascun

anno, al periodo fissato dalla legge n. 28/80, facendo così venir

meno ogni dubbio di costituzionalità in riferimento all'art. 76 della

Costituzione.

Ma neppure sarebbe irragionevole, o fonte di disuguaglianza o di

cattivo andamento dell'attività amministrativa, o di parzialità della

Pubblica Amministrazione, la scelta di far coincidere i predetti

semestri nell'ambito di ciascun anno accademico anziché di ciascun

anno solare. Ai fini, infatti, di una utile valutazione dell'attività,

sia scientifica che didattica, dei candidati non appare indifferente

riferirsi ad un periodo, come l'anno accademico, durante il quale si

svolge normalmente l'insegnamento, anziché ad un altro periodo

qualunque, nel quale tale attività è ridotta o addirittura sospesa.

3. - Il TAR per il Piemonte con ordinanza del 16 giugno 1982 ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in relazione

all'art. 3, primo comma, della Costituzione, degli artt. 7, lett. h

della legge 21 febbraio 1980, n. 28 e 58, primo comma, lett. i del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, nella parte in cui richiede ai medici

interni universitari, per l'ammissione al giudizio di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari confermati, che

la loro assunzione per delibera nominativa promani dal Consiglio

d'Amministrazione dell'Università, con esclusione, quindi, dei

candidati che siano stati assunti nominativamente dal Consiglio di

Facoltà.

Ritiene il TAR che tale disposizione violi il principio di

uguaglianza, determinando una discriminazione tra medici che si trovano

nelle identiche condizioni e svolgono identiche mansioni, avendo quindi

acquisito lo stesso livello di professionalità, a seconda che la loro

assunzione nominativa sia avvenuta con delibera del Consiglio di

Facoltà o del Consiglio di Amministrazione dell'Ateneo.

4. - Si sono costituite in giudizio con atto 11 marzo 1983 le parti

private e precisamente quaranta medici interni della Facoltà di

medicina e chirurgia dell'Università di Torino, tutti indicati in

rubrica, rappresentati e difesi dagli avv.ti Vincenzo Enrichens, Ennio

Lenti e Francesco Paolo Videtta.

Nel ribadire le argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rimessione le parti private rilevano l'assoluta identità di

presupposti per l'assunzione da parte tanto del Consiglio di Facoltà

quanto del Consiglio di Amministrazione, stante - peraltro - l'assenza

di criteri obiettivi, normativamente determinati in entrambi i casi,

cosicché il privilegio accordato ai sanitari assunti con delibera del

Consiglio di Amministrazione è privo di qualsiasi giustificazione.

5. - È intervenuto anche in questo giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale

dello Stato, concludendo per l'infondatezza della questione sollevata

dal TAR di Torino.

Assume l'Avvocatura che la scelta del legislatore risponde ad

un'obiettiva diversità di situazioni, in quanto i medici interni

assunti dal Consiglio di Facoltà, addirittura in sede di ratifica di

provvedimenti dei titolari di cattedra, hanno acquisito uno status, che

non comportava alcun onere finanziario per l'Università - secondo la

stessa Avvocatura - e dava solo titolo a partecipare ai concorsi per i

contratti quadriennali previsti dall'art. 5 del D.L. 5 ottobre 1973, n.

580 convertito con modificazioni con L. 30 novembre 1973, n. 766.

Diverso sarebbe lo status dei medici interni nominati dal Consiglio

di Amministrazione dell'Università, che è l'unico organo legittimato

- ai sensi dell'art. 15 del Regolamento generale universitario

approvato con R.D. 6 aprile 1924, n. 674 - a deliberare su tutti i

provvedimenti che comportino un onere per il bilancio. Tali nomine,

infatti, rispondevano a precise esigenze delle cliniche e degli

istituti di cura universitari.

Le due situazioni, quindi, sarebbero diverse sia soggettivamente,

per il diverso tipo di nomina (per delibera del Consiglio di

Amministrazione) sia oggettivamente, per le esigenze che tali nomine

avevano determinato Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata dal TAR per il Veneto con l'ordinanza

n. 296/1982 è se contrasti o meno con gli artt. 3, 51, 76 e 97 della

Costituzione l'art. 58, secondo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n.

382, nella parte in cui - nell'ammettere ai giudizi di idoneità per

l'inquadramento nel ruolo dei ricercatori universitari confermati

coloro che abbiano svolto l'attività di contrattisti, borsisti,

assistenti, lettori, ecc. per almeno due anni, anche non consecutivi,

nel periodo tra il 31 dicembre 1973 e il 31 ottobre 1979 - precisa che

tale biennio può essere realizzato anche con periodi di effettivo

servizio di almeno sei mesi in ciascuno dei due anni accademici.

Con questa norma il legislatore delegato avrebbe escluso dal

giudizio di idoneità chi abbia svolto tale attività in due periodi

semestrali ricadenti in due distinti anni solari, anziché in due anni

accademici. Da ciò risulterebbe sia un eccesso della delega conferita

al Governo dall'art. 7, lett. d. della legge 21 febbraio 1980, n. 28

dove non si fa mai riferimento all'anno accademico; sia una violazione

del principio di uguaglianza con particolare riguardo all'accesso dei

cittadini ai pubblici uffici; sia infine una lesione del principio del

buon andamento e della imparzialità dell'amministrazione.

2. - La questione, nei suoi diversi profili, non è fondata.

La legge 21 febbraio 1980, n. 28 (delega al Governo per il riordino

della docenza universitaria) prevede all'art. 7, comma ottavo, che

nella prima applicazione della nuova disciplina siano inquadrati, a

domanda, nella fascia dei ricercatori confermati, previo giudizio di

idoneità, gli appartenenti alle categorie ivi indicate (tra cui quella

degli assistenti incaricati) che "abbiano svolto la loro attività per

almeno due anni anche non consecutivi entro il periodo compreso tra il

31 dicembre 1973 e il 31 ottobre 1979".

La norma impugnata (art. 58, secondo comma, del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382), nel ribadire i requisiti prescritti dalla legge delega,

stabilisce che i due anni pur non consecutivi "si intendono realizzati

anche con periodi di effettivo servizio di almeno sei mesi in ciascuno

dei due anni accademici".

L'ordinanza di rimessione non pone in dubbio la legittimità

costituzionale (sotto il profilo del rispetto dei limiti della delega)

della norma mediante la quale il legislatore delegato ha indicato il

semestre quale frazione minima sufficiente per ciascun anno ad

integrare il periodo fissato dalla legge di delega (indicazione che

chiaramente favorisce i destinatari della norma, riducendo a sei mesi

la attività richiesta); si denuncia invece l'aver prescritto che

questi sei mesi si svolgano nell'ambito dell'anno accademico, anziché

dell'anno solare. E si assume inoltre che tale disposizione leda i

parametri costituzionali che vengono invocati.

Senonché razionale e giustificata si rivela la prescrizione del

legislatore delegato nel momento in cui, nel favorire l'applicazione

della legge riducendo a sei mesi il periodo annuale richiesto, vuole

nel contempo che esso si riferisca alla normale attività didattica

dell'università e non invece al periodo feriale.

Nessun eccesso di delega, sotto il profilo denunciato

dall'ordinanza di rimessione, ha quindi commesso il legislatore

delegato nel formulare la norma impugnata che si ispira ad un criterio

razionale e sostanzialmente più favorevole ai destinatari della norma

stessa.

Né si ravvisa violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione per

disparità di trattamento con categorie similari, dal momento che la

norma impugnata (secondo comma dell'art. 58 cit.) si riferisce a tutte

le categorie indicate al primo comma dello stesso articolo (compresi i

borsisti e i lettori menzionati nell'ordinanza di rinvio), che

coincidono con quelle previste dalla norma delega (art. 7 legge n.

28/1980).

Né infine, v'è lesione dell'art. 97 della Costituzione, non

determinando la norma impugnata, per le ragioni su esposte, né

parzialità dell'amministrazione, né pregiudizio del suo buon

andamento, essendo essa al contrario diretta proprio a conferire

maggior razionalità al funzionamento delle attività accademiche e

alla selezione del personale ad esse destinato.

3. - Con l'ordinanza del TAR del Piemonte del 16 giugno 1982 si

chiede alla Corte se contrastino o meno con l'art. 3, primo comma,

della Costituzione, gli artt. 7, lett. h. della legge 11 febbraio 1980,

n. 28, e 58, primo comma, lett. i, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382,

nella parte in cui richiedono ai medici interni universitari, per

l'ammissione al giudizio di idoneità per l'inquadramento nel ruolo dei

ricercatori universitari confermati, che la loro assunzione sia

avvenuta con delibera nominativa del Consiglio di Amministrazione

dell'Università o a seguito di pubblico concorso.

Si dubita nell'ordinanza di rimessione che tali norme, escludendo

dal giudizio di idoneità i medici interni assunti a seguito di

delibera nominativa del Consiglio di Facoltà, determinino una

ingiustificata disparità di trattamento tra candidati che si trovano

nelle medesime condizioni, avendo svolto identiche mansioni ed

acquisito lo stesso livello di professionalità.

4. - La questione, nei termini proposti, è fondata

Prima dell'emanazione della legge n. 28/1980 e del d.P.R. n.

382/1980 la posizione giuridica dei medici interni universitari con

compiti assistenziali difettava di una disciplina specifica,

attributiva di competenza a provvedere in ordine alla loro assunzione.

Infatti l'art. 5 del D.L. 1 ottobre 1973, n. 580 convertito con

modificazioni con legge 30 novembre 1973, n. 766, nel prevedere per la

prima volta la figura atipica di "docente precario", per la

stipulazione di contratti quadriennali con le Università, non

definì le funzioni e la figura professionale né disciplinò le

modalità di reclutamento, che restarono così affidate

all'autodeterminazione discrezionale delle singole università. In

alcuni atenei, quindi, le assunzioni potevano avvenire per pubblico

concorso, in altri a seguito di deliberazioni nominative del Consiglio

di Amministrazione, in altri ancora con deliberazioni nominative del

Consiglio di Facoltà, come nel caso dell'Università di Torino - cui

si riferisce il procedimento de quo - dove appunto le assunzioni dei

medici interni universitari con compiti assistenziali sono avvenute con

delibera del Consiglio di Facoltà e nel rispetto delle prescrizioni

contenute nel provvedimento rettorato del 7 luglio 1976, prot. 27985.

Al momento delle nomine oggetto di contestazione queste infatti

provenivano da un organo che, in assenza di normativa contraria, era

perfettamente legittimato ad adottarle, essendo tra l'altro il

Consiglio di Facoltà l'unico organo collegiale idoneo a valutare sia

le motivate esigenze delle cliniche e degli istituti di cura

universitari (presupposto giustificativo del ricorso all'opera dei

medici interni universitari con compiti assistenziali), sia le qualità

professionali dei candidati alla luce dell'attività da essi già

svolta nelle cliniche e negli istituti stessi. Nessun rilievo aveva

all'epoca che l'assunzione nominativa fosse stata deliberata, o anche

semplicemente ratificata - come è avvenuto in alcuni atenei - dal

Consiglio di Amministrazione dell'Università, i cui compiti

istituzionali riguardano l'impegno finanziario dell'ateneo e non le

valutazioni di merito circa l'idoneità o meno dei candidati alla

assunzione.

Nel caso dell'Università di Torino, inoltre, la nomina a medico

interno universitario era stata sollecitamente comunicata dal Consiglio

di Facoltà agli organi amministrativi dell'ateneo per quanto di loro

competenza (cfr. citato provvedimento del Rettore del 7 luglio 1976),

senza che venissero sollevati rilievi di sorta.

In tale situazione giuridica il legislatore del 1980 ha

disciplinato in modo diverso posizioni sostanzialmente uguali, sia sul

piano di fatto che di diritto, in base a distinzioni formali che non

trovavano riscontro in alcuna normativa precedente.

Pertanto con le norme denunciate si sono create irrazionali e

ingiustificate disparità di trattamento tra medici interni che avevano

svolto le stesse mansioni (nel periodo considerato e per una durata

minima determinata) ed erano stati assunti nelle cliniche e negli

istituti universitari in base agli stessi presupposti obiettivi e

soggettivi (esigenze delle cliniche ed adeguatezza delle qualità

professionali) e con le medesime garanzie di imparzialità e

obiettività di criteri.

Le norme impugnate con l'ordinanza del TAR piemontese vanno quindi

dichiarate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non

prevedono l'ammissione al giudizio di idoneità per ricercatori

confermati anche dei medici interni universitari assunti a seguito di

delibera nominativa del Consiglio di Facoltà per esigenze motivate

delle cliniche o degli istituti di cura