Sentenza n. 464/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il

10 giugno 1991, depositato in Cancelleria il 20 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

dell'ambiente 6 febbraio 1991 (Dichiarazione di importanza

internazionale della zona umida di "Diaccia Botrona" nei comuni di

Grosseto e Castiglione della Pescaia) ed iscritto al n. 33 del

registro conflitto 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione al decreto del Ministro dell'ambiente 6 febbraio

1991 (Dichiarazione d'importanza internazionale della zona umida di

"Diaccia Botrona" nei comuni di Grosseto e Castiglione della

Pescaia). Ad avviso della ricorrente, gli artt. 2, 3, 4 e 5 dell'atto

impugnato lederebbero, oltreché l'art. 97 della Costituzione, gli

artt. 117 e 118 della Costituzione, nell'attuazione a questi data

dall'art. 83 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Più in particolare, secondo la Regione Toscana, l'art. 2 - nel

prevedere che "con successivo decreto si provvederà alla

individuazione delle aree d'interesse naturalistico, aventi rilevanza

ai fini della conservazione del patrimonio naturale nazionale della

zona umida di cui al precedente art. 1, quali zone di importanza

naturalistica nazionale ed internazionale, ai sensi dell'art. 5,

comma 2, della legge 8 luglio 1986, n. 349, allo scopo di stabilire

un razionale e funzionale continuum territoriale e delle relative

misure di tutela e di valorizzazione" - si porrebbe in contrasto con

l'art. 83, quarto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e con il predetto

art. 5, che conferiscono al Ministro dell'ambiente soltanto il potere

di proporre l'individuazione delle aree di importanza naturalistica

nazionale e internazionale, e non già il potere di individuare le

aree medesime.

Di conseguenza, sempre secondo la ricorrente, sarebbe illegittimo

anche l'art. 3 dello stesso decreto, il quale prevede l'intesa con la

Regione Toscana e gli enti locali interessati al fine di costituire

il consorzio per la gestione della riserva naturale che dovrà esser

istituita nel territorio da individuare ai sensi dell'articolo

precedente.

Infine, ad avviso della Regione Toscana, sarebbe ilegittimo l'art.

4 del medesimo decreto, il quale prevede l'applicazione di misure di

salvaguardia fino all'istituzione dell'area protetta e comunque per

un periodo non superiore a tre anni, tanto perché tale previsione

non troverebbe copertura nella Convenzione di Ramsar, quanto perché

l'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59, che ne giustifica

l'adozione, lo subordina, tuttavia, al parere obbligatorio della

regione interessata, parere che nella specie non sarebbe stato

richiesto.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che il ricorso sia dichiarato non fondato e

facendo riserva di ogni controdeduzione.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato

una memoria con la quale ha ribadito le argomentazioni svolte nel

ricorso.

4. - Nel corso dell'udienza pubblica, l'Avvocatura dello Stato ha

svolto oralmente le proprie controdeduzioni, affermando, in

particolare, che, mentre gli artt. 3 e 4 sarebbero connessi e

dipendenti dal non impugnato art. 1 (con il quale si individua una

zona umida d'importanza internazionale, ai sensi della Convenzione di

Ramsar), l'art. 2, invece, conterrebbe una norma programmatoria, che

si limiterebbe a preannunziare l'individuazione delle aree, senza

peraltro specificare il tipo di decreto da adottare, e a dare impulso

al Ministro dell'ambiente per la promozione della relativa attività. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro

dell'ambiente (Dichiarazione d'importanza internazionale della zona

umida di "Diaccia Botrona" nei comuni di Grosseto e Castiglione della

Pescaia) adottato il 6 febbraio 1991. Secondo la ricorrente, tale

decreto in ogni suo articolo - ad eccezione dell'art. 1, che

individua una zona umida d'importanza internazionale ai sensi e agli

effetti della Convenzione di Ramsar del 2 febbraio 1971, resa

esecutiva con d.P.R. 13 marzo 1976, n. 448, - lederebbe le competenze

legislative e amministrative, garantite alla Regione stessa dagli

artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 83, quarto

comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e dall'art. 5 della legge 8

luglio 1986, n. 349. Lo stesso decreto, poi, negli articoli indicati

(artt. 2, 3, 4 e 5) conterrebbe disposizioni contrarie anche all'art.

97 della Costituzione, il quale assicura il principio del buon

andamento della amministrazione pubblica.

2. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilità della

censura relativa all'art. 5 del decreto impugnato, a norma del quale

la vigilanza sull'area dichiarata zona umida è affidata al nucleo

operativo ecologico dell'Arma dei carabinieri e alle altre forze di

Polizia, per il fatto che essa non è sorretta da alcuna motivazione

(v., da ultimo, sentt. nn. 372 del 1989, 343 del 1991).

Parimenti inammissibile è il ricorso per il profilo concernente

le censure proposte in riferimento all'art. 97 della Costituzione,

non essendo stato addotto, neppure sotto tale aspetto, alcun

argomento a sostegno.

3. - Il ricorso va accolto relativamente all'art. 4 del decreto

impugnato, nella parte in cui prevede l'applicazione delle misure di

salvaguardia, fino all'istituzione dell'area protetta e comunque per

un periodo non superiore a tre anni, senza subordinarla al parere

obbligatorio della regione interessata, ai sensi dell'art. 7 della

legge 3 marzo 1987, n. 59.

3.1. - Il decreto impugnato, dopo aver individuato, all'art. 1, la

zona umida di "Diaccia Botrona", ubicata nei comuni di Grosseto e di

Castiglione della Pescaia, come area d'importanza internazionale ai

sensi della Convenzione di Ramsar (art. 2.1), ha stabilito, all'art.

2, che "con successivo decreto si provvederà alla individuazione

delle aree d'interesse naturalistico, aventi rilevanza ai fini della

conservazione del patrimonio naturale nazionale della zona umida di

cui al precedente art. 1, quale zona d'importanza naturalistica

nazionale e internazionale, ai sensi dell'art. 5, comma 2, della

legge 8 luglio 1986, n. 349, allo scopo di stabilire un razionale e

funzionale continuum territoriale e delle relative misure di tutela e

di valorizzazione". In altri termini, l'art. 2 prevede che con un

ulteriore decreto saranno individuate le aree circostanti alla zona

umida, già identificata ai sensi della Convenzione di Ramsar, a

seguito di una successiva ponderazione concernente la funzionalità

di tale area rispetto ai fini protettivi relativi alla suddetta zona

umida e, quindi, d'importanza naturalistica nazionale e

internazionale ad essa attribuibile a norma dell'art. 5, secondo

comma, della legge 8 luglio 1986, n. 348. È, pertanto, in

riferimento a quest'ultimo articolo che va valutata la legittimità

del potere ministeriale esercitato con l'art. 2 dell'atto impugnato.

Come questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 346 del 1990),

l'art. 5, secondo comma, della legge n. 348 del 1986 - nel trasferire

al Ministro dell'ambiente le competenze allora attribuite dalle leggi

vigenti al Ministro dell'agricoltura e delle foreste in materia di

parchi nazionali, di individuazione delle zone d'importanza

naturalistica nazionale e internazionale e di promozione in esse

della costituzione di parchi e di riserve naturali - non poteva

ricomprendere fra queste competenze la potestà di deliberazione

dell'individuazione delle aree d'interesse naturalistico nazionale o

internazionale su cui istituire le riserve e i parchi naturali, per

il semplice fatto che, nel momento in cui quella legge fu adottata,

la predetta potestà era affidata dall'art. 83, quarto comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977, al Governo "nell'ambito delle funzioni

d'indirizzo e coordinamento". Tuttavia, come ha osservato

l'Avvocatura dello Stato, l'art. 2 del decreto ministeriale

impugnato, non si pone in contrasto con tale ripartizione di

competenze, poiché esso si limita a preannunziare l'esercizio futuro

di una funzione rispetto alla quale il Ministro dell'ambiente ha un

potere d'impulso, senza pretendere di modificare le procedure fissate

dalla legge e, tantomeno, la preesistente distribuzione delle

competenze fra Ministro e Consiglio dei ministri.

Per ragioni analoghe a quelle appena espresse, non è idoneo a

ledere le attribuzioni costituzionalmente assegnate alla Regione

Toscana neppure l'art. 3 del decreto impugnato. Tale articolo,

infatti, si limita a impegnare il Ministro dell'ambiente ad attivarsi

per prendere con la Regione Toscana gli accordi richiesti dalle leggi

vigenti, una volta che sarà istituita la riserva naturale sul

territorio della zona umida "Diaccia Botrona" e sulla circostante

area di rispetto, al fine di costituire il consorzio per la gestione

della predetta riserva.

3.2. - Lesivo delle attribuzioni costituzionalmente assegnate alla

Regione Toscana è, invece, l'art. 4 del decreto impugnato, il quale

stabilisce che, fino all'istituzione dell'area protetta e comunque

per un periodo non superiore a tre anni, si applicano nelle zone

individuate le misure di salvaguardia indicate in allegato.

Tale articolo, riferendosi alla zona umida già individuata ai

sensi dell'art. 2.1 della Convenzione di Ramsar ed essendo stato

adottato dal Ministro dell'Ambiente in mancanza di qualsiasi

richiesta di parere rivolta alla Regione Toscana, comporta la

violazione dell'art. 7 della legge 3 marzo 1987, n. 59, in base al

quale il suddetto Ministro può adottare misure di salvaguardia nelle

aree individuate come zone da destinarsi a riserve naturali di

importanza nazionale o internazionale "sentite le regioni e gli enti

locali interessati ovvero decorsi trenta giorni dalla data di

richiesta del parere senza che questo sia stato espresso". Il

raccordo ivi previsto, infatti, costituisce l'attuazione del

principio costituzionale di cooperazione che presiede a ogni ipotesi

in cui l'esercizio di competenze spettanti allo Stato comporta

interferenze con l'esercizio di attribuzioni costituzionalmente

affidate alle regioni. E nel caso non vi può essere dubbio che le

misure di salvaguardia adottate incidano su materie come

l'agricoltura e foreste, la caccia e pesca, la viabilità,

l'urbanistica, il turismo (v. allegato n. 2 del decreto impugnato),

che gli artt. 117 e 118 della Costituzione attribuiscono alle

competenze legislative e amministrative delle regioni a statuto

ordinario.