Sentenza n. 465/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il

15 maggio 1991, depositato in cancelleria il 27 maggio successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito della circolare della

Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione

pubblica - n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 avente ad oggetto "Legge 7

agosto 1990, n. 241. Procedimento amministrativo. Artt. 19 e 20" ed

iscritto al n. 31 del registro conflitti 1991.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 15 maggio 1991 la Regione

Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione alla circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991

emanata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento

per la funzione pubblica, avente ad oggetto "Legge 7 agosto 1990, n.

241. Procedimento amministrativo. Artt. 19 e 20".

La ricorrente espone che, con la suddetta circolare, la Presidenza

del Consiglio dei ministri ha trasmesso a tutte le Regioni tre schemi

di regolamento per l'applicazione degli artt. 19 e 20 della legge 7

agosto 1990, n. 241, in tema di procedimento amministrativo, al fine

di determinare, rispettivamente, "i casi in cui l'esercizio di

un'attività privata subordinato ad autorizzazione, licenza,

abilitazione, nulla osta, permesso o altro atto di consenso comunque

denominato può essere intrapreso su denuncia dell'interessato

all'amministrazione competente" (art. 19), nonché i casi in cui "la

domanda di rilascio di una autorizzazione, licenza, abilitazione,

nulla osta, permesso, .. si considera accolta qualora non venga

comunicato all'interessato il provvedimento di diniego entro il

termine fissato" (art. 20).

Secondo la Regione Liguria la circolare in questione sarebbe

lesiva delle competenze regionali nella parte in cui obbliga le

Regioni ad "inviare elementi utili alla identificazione dei

procedimenti oggetto delle rispettive competenze", rientranti

nell'ambito di applicazione degli artt. 19 e 20 della citata legge n.

241, e fissa un termine entro cui far pervenire osservazioni e

proposte agli schemi di regolamento inviati, scaduto il quale

"ciascuna amministrazione .. sarà ritenuta consenziente".

La circolare impugnata - indirizzata a tutti i Ministeri ed a

tutte le Regioni - si porrebbe innanzitutto in contrasto con gli

artt. 117 e 118 della Costituzione e con l'art. 29 della legge n. 241

del 1990 giacché con essa lo Stato avrebbe preteso identificare e

inserire nell'ambito di applicazione dei regolamenti ministeriali di

cui agli artt. 19 e 20 della stessa legge anche atti e procedimenti

di competenza regionale, relegando le Regioni ad un ruolo di semplice

"collaborazione" ai fini della identificazione di tali procedimenti.

Una impostazione, questa, che, ad avviso della ricorrente,

risulterebbe gravemente lesiva dell'autonomia regionale in quanto non

terrebbe conto dell'esplicito dettato dell'art. 29 della legge n.

241, secondo cui le disposizioni poste da tale legge in materia di

procedimento amministrativo costituiscono per le Regioni a statuto

ordinario "mere norme di principio".

Di qui l'esigenza che la materia "procedimento amministrativo"

debba essere interamente regolata dalle Regioni (con il rispetto del

solo limite dei principi fondamentali desumibili dalla legge n. 241),

spettando alle stesse Regioni di "determinare autonomamente, per i

procedimenti di propria competenza, i casi di cui alle fattispecie

previste dagli artt. 19 e 20 della legge n. 241, senza alcuna

possibilità da parte statale di porre a carico delle Regioni né un

obbligo collaborativo (l'invio di elementi volti all'identificazione

dei procedimenti di competenza regionale), né un obbligo di

pronunciarsi circa gli schemi di regolamento inviati, estranei agli

interessi di pertinenza regionale".

Sotto altro profilo - sempre ad avviso della Regione ricorrente -

la pretesa statale di costringere le Regioni ad identificare e

comunicare i procedimenti oggetto della propria competenza verrebbe

anche a violare il principio di ragionevolezza: e ciò in quanto non

vi sarebbe alcun "comprensibile interesse a che compaiano nei

medesimi elenchi le attività regionali e le attività di altre

amministrazioni di cui agli artt. 19 e 20 della legge n. 241", atteso

che le Regioni procedono in piena autonomia a regolare i procedimenti

di propria competenza.

Sulla base di queste considerazioni la Regione Liguria chiede che

la circolare impugnata sia dichiarata invasiva delle competenze

regionali e di conseguenza annullata.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.

La Presidenza del Consiglio ricorda che l'art. 29 della legge n.

241 del 1990 - dopo aver assegnato valore ed efficacia di principi

generali dell'ordinamento alle regole desumibili dalle disposizioni

della stessa legge - stabilisce anche che le disposizioni stesse

"operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse

non avranno legiferato in materia".

Pertanto, senza la sollecita adozione dei regolamenti di cui agli

artt. 19 e 20, la disciplina della legge n. 241 resterebbe in larga

misura incompleta ed inoperante, venendo così meno anche alla sua

funzione di transitoria supplenza delle normative regionali.

In questa prospettiva - secondo la Presidenza del Consiglio - la

richiesta di elementi di identificazione dei procedimenti di

competenza regionale nonché la richiesta di proposte ed osservazioni

agli schemi di regolamento predisposti dal Governo troverebbe la sua

razionale giustificazione nell'esigenza di assicurare - fino a che le

singole Regioni a statuto ordinario non abbiano provveduto a dotarsi

di proprie normative in materia - l'effettiva vigenza di una

disciplina generale del procedimento amministrativo, in grado di

regolamentare, nel modo più uniforme possibile, i momenti e le forme

di condizionamento dell'attività dei privati da parte dei poteri

pubblici.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Liguria ha depositato

una memoria dove si richiama il fatto che la stessa Regione, dopo la

proposizione del conflitto di cui è causa, ha provveduto ad

approvare la legge 6 giugno 1991, n. 8, recante "Norme in materia di

procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti

amministrativi", ponendo quindi in essere la disciplina regionale

richiamata nell'art. 29 della legge n. 241 al fine di limitare

l'operatività di tale legge nei confronti delle Regioni ai soli

principi desumibili dalle disposizioni in essa contenute. Considerato in diritto

1. - Con la circolare n. 72741/7463 del 14 marzo 1991 la

Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione

pubblica - ha inviato a tutti i Ministeri e a tutte le Regioni tre

schemi di regolamento destinati a individuare le attività ed i

termini relativi ai procedimenti amministrativi di cui agli artt. 19

e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, con l'invito a far pervenire,

entro un termine prefissato, "eventuali osservazioni e proposte" e

con l'avvertimento che, in difetto di risposta entro tale termine,

ciascuna amministrazione sarebbe stata ritenuta consenziente alla

disciplina proposta.

Nella stessa circolare si ricorda anche che, con una precedente

lettera, le Amministrazioni destinatarie erano state già sollecitate

"ad inviare elementi utili alla identificazione dei procedimenti

oggetto delle rispettive competenze e che possono rientrare

nell'ambito di applicazione degli artt. 19 e 20".

Secondo la Regione Liguria la circolare in questione rivelerebbe

chiaramente l'intenzione del Governo di includere anche le Regioni

tra i soggetti disciplinati dai regolamenti governativi di cui agli

artt. 19 e 20 della legge n. 241, così da estendere la normazione

che dovrà essere formulata mediante tali regolamenti anche ai

procedimenti di competenza regionale, relegandosi le Regioni, ai fini

della disciplina di tali procedimenti, ad un ruolo di mera

collaborazione con lo Stato.

Da qui - ad avviso della ricorrente - la lesione, oltre che del

principio di ragionevolezza, degli artt. 117 e 118 della Costituzione

e dell'art. 29 della legge n. 241 del 1990, dove si affida alle

Regioni a statuto ordinario la regolazione delle materie toccate

dalla stessa legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle

disposizioni in essa contenute, che costituiscono principi generali

dell'ordinamento".

2. - Il ricorso non è fondato nei termini che verranno di seguito

precisati.

Gli artt. 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, si

riferiscono alla disciplina, rispettivamente, della "denuncia

preventiva" e del "silenzio - assenso" nell'ambito di procedimenti

dove l'attività dei privati risulti subordinata ad atti di consenso

dell'autorità amministrativa.

In particolare, l'art. 19 richiama la possibilità per il privato

di intraprendere un'attività soggetta ad autorizzazione o ad altro

atto di consenso denunciandone l'inizio all'amministrazione

competente, salva la successiva verifica da parte della stessa

amministrazione della effettiva sussistenza dei presupposti e dei

requisiti di legge per lo svolgimento di tale attività.

A sua volta, l'art. 20, sempre in tema di attività private

sottoposte al consenso della pubblica amministrazione, si riferisce

alle ipotesi in cui il decorso di un termine prefissato, senza che

sia intervenuto un esplicito provvedimento di diniego dell'atto

autorizzatorio richiesto, equivale ad accoglimento della domanda

avanzata dal privato.

Entrambe le disposizioni stabiliscono poi che i casi di

applicazione degli istituti della "denuncia preventiva" e del

"silenzio-assenso" all'esercizio di attività private subordinate a

consenso della pubblica amministrazione devono essere individuati

mediante regolamenti adottati ai sensi dell'art. 17, secondo comma,

della legge 23 agosto 1988, n. 400, previo parere delle competenti

Commissioni parlamentari.

Ora, ai fini della soluzione della controversia in esame, la

premessa da cui occorre muovere è che i regolamenti governativi in

questione - quand'anche caratterizzati dalla speciale efficacia

propria dei regolamenti c.d. "delegati" - non risultano legittimati a

disciplinare, per la naturale distribuzione delle competenze

normative tra Stato e Regioni desumibile dall'art. 117 della

Costituzione, le materie di spettanza regionale e, conseguentemente,

neppure i procedimenti amministrativi attinenti a tali materie.

Se è vero, infatti, che il procedimento amministrativo non coincide con uno specifico ambito materiale di competenza, in quanto modo

di esercizio delle diverse competenze, è anche vero che la

disciplina dei vari procedimenti dovrà essere affidata a fonti

statali o a fonti regionali, a seconda che gli stessi attengano

all'esercizio di competenze materiali proprie dello Stato o delle

Regioni. E questo tanto più ove si consideri la connessione naturale

esistente tra la disciplina del procedimento e la materia

dell'organizzazione, connessione che conduce a individuare nella

regolamentazione ad opera della Regione dei procedimenti

amministrativi di propria spettanza un corollario della competenza

regionale, richiamata nell'art. 117 della Costituzione, concernente

l'"ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle Regioni".

Queste considerazioni trovano, del resto, piena conferma nella

stessa legge n. 241 del 1990, che, all'art. 29, affida alle Regioni a

statuto ordinario il potere di regolare gli oggetti investiti da tale

legge "nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in

essa contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento

giuridico". Né la previsione, espressa nello stesso art. 29, di

un'operatività in via suppletiva di tutte le disposizioni contenute

nella legge n. 241 nei confronti delle Regioni che non abbiano ancora

legiferato in materia, può spostare i termini del problema, dal

momento che tale operatività risulta pur sempre limitata alle sole

disposizioni contenute nella legge n. 241, né può estendere la sua

efficacia fino a legittimare l'incidenza nell'ambito della sfera di

competenza regionale di fonti statali di livello secondario, quali

quelle espresse nei regolamenti governativi di cui agli artt. 19 e 20

della legge n. 241. La possibilità per tali regolamenti di svolgere

la loro efficacia anche nella sfera regionale verrebbe, infatti, a

contrastare non solo con l'art. 29 della legge n. 241, ma anche con

la disciplina formulata, in tema di regolamenti, dalla legge 23

agosto 1988, n. 400, dove espressamente si esclude che i regolamenti

governativi destinati a disciplinare l'attuazione e l'integrazione

delle leggi recanti norme di principio possano incidere su materie

riservate alla competenza regionale (art. 17, primo comma, lett. b).

3. - Quanto precede non conduce, d'altro canto, ad affermare anche

l'esistenza della lesione che, con riferimento alla circolare di cui

è causa, la Regione Liguria lamenta.

Dalla circolare in questione non risulta, infatti, possibile

dedurre con certezza l'intenzione dello Stato di voler provvedere

all'adozione di una disciplina regolamentare, ai sensi degli artt. 19

e 20 della legge n. 241, comprensiva anche dei procedimenti

amministrativi di competenza regionale. Al contrario, il fine che la

circolare dichiara esplicitamente di voler perseguire riguarda

soltanto l'assunzione di informazioni relative ai procedimenti di

competenza delle varie amministrazioni, statali e regionali, nonché

l'eventuale formulazione da parte delle stesse amministrazioni di

osservazioni e proposte relative agli schemi di regolamento già

predisposti dall'amministrazione statale con riferimento

all'esercizio di proprie competenze.

La richiesta espressa dalla circolare in esame non mira, pertanto,

a intaccare una sfera di competenza regionale, quanto a favorire,

attraverso uno scambio di informazioni e valutazioni, un rapporto

collaborativo tra le varie amministrazioni, centrali e periferiche,

anche ai fini dell'adozione di modelli procedurali non dissonanti:

rapporto particolarmente giustificato nell'attuale fase di avvio di

una disciplina fortemente innovativa e di grande rilievo

istituzionale quale quella espressa dalla legge n. 241 del 1990.