Sentenza n. 466/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e

Toscana, notificati il 17 e 23 aprile 1990, depositati in Cancelleria

il 23 e 26 aprile successivi, per conflitti di attribuzione sorti a

seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data

16 febbraio 1990, recante "Direttive alle Regioni in materia di

riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere

regionale ed infraregionale", ed iscritti ai nn. 12 e 13 del registro

conflitti 1990;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore

Vincenzo Caianiello;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione

Emilia-Romagna, Paolo Barile e Giuseppe Morbidelli per la Regione

Toscana e l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro per il Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con sentenza n. 396 del 1988 questa Corte, nel dichiarare

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, della legge 17 luglio

1890, n. 6972 nella parte in cui non prevede che le "IPAB regionali

ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la

personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i

requisiti di un'istituzione privata", ha osservato che, in assenza di

un'apposita normativa, l'accertamento di tali requisiti può avvenire

anche in via amministrativa "sulla base dell'esercizio dei poteri di

cui sono titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale

in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone

giuridiche private".

Al fine coordinare l'esercizio di tali poteri, che atterrebbero ad

una materia delegata alle regioni dall'art. 14 d.P.R. n. 616 del

1977, il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto 16

febbraio 1990, ha emanato, ai sensi dell'art. 4 dello stesso d.P.R.,

direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative di

riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato, alle

IPAB regionali ed infraregionali.

Contro tale atto, le regioni Emilia-Romagna e Toscana, con ricorsi

notificati rispettivamente in data 17 e 23 aprile 1990, hanno

sollevato conflitto di attribuzioni nel presupposto che le norme in

esso contenute non disciplinerebbero il riconoscimento della

personalità giuridica di diritto privato, ma, bensì, l'accertamento

della natura pubblica o privata delle IPAB, una funzione cioè che,

rientrando nell'ambito della materia "beneficenza pubblica" - e

secondo la regione Toscana anche della materia "ordinamento degli

enti amministrativi dipendenti dalla regione" - risulterebbe, non

già delegata, ma espressamente attribuita dall'art. 117 della

Costituzione.

2. - Ad avviso delle ricorrenti, il procedimento di valutazione

delle caratteristiche strutturali ed organizzative dell'IPAB al fine

di verificare se la stessa possa essere privatizzata, o se invece

sussistano ragioni che ne giustifichino il mantenimento quale

istituzione pubblica, attenendo all'ambito dell'ordinamento proprio

del settore assistenziale, non avrebbe nulla a che vedere con il

successivo momento del riconoscimento della personalità giuridica di

diritto privato. Quest'ultimo, infatti, comporta una valutazione

discrezionale degli interessi perseguiti dall'ente alla luce delle

finalità dell'ordinamento statuale, ed ha carattere costitutivo,

mentre, la qualificazione della natura giuridica dell'ente,

richiedendo una semplice verifica degli indici rivelatori del tipo di

personalità effettivamente posseduta, non comporta alcuna

discrezionalità, ed ha carattere accertativo.

Osserva in particolare la Regione Toscana che, venuto meno, per

effetto della sentenza n. 396 del 1988, il "mantello" pubblicistico

indiscriminatamente gettato dalla legge su tutti gli istituti di

beneficenza, la rideterminazione della loro natura giuridica non

richiede alcun apprezzamento discrezionale circa l'opportunità

dell'ingresso di un nuovo soggetto giuridico nell'ordinamento poiché

il soggetto già esiste, né alcuna valutazione circa la convenienza

di "trasformare" un ente pubblico in struttura privata, giacché gli

effetti della citata sentenza non implicano una trasformazione in

senso proprio, ma, più semplicemente, una verifica del tipo di

personalità giuridica già posseduta dall'ente. Una volta

identificatone l'eventuale carattere privato, solo la successiva fase

di inserimento nel novero delle persone giuridiche private, che si

sostanzia nell'iscrizione nel pubblico registro delle persone

giuridiche (art. 33 cod. civ.), costituirebbe funzione amministrativa

delegata alle regioni.

Qualora, poi, al di là dell'autoqualificazione formale dell'atto

si volesse ritenere che lo stesso costituisca espressione della

funzione di indirizzo e coordinamento, entrambe le regioni sostengono

che si tratterebbe di un potere esercitato in assenza di un'apposita

previsione legislativa e, quindi, in violazione del principio di

legalità, non essendo possibile rinvenire il necessario fondamento

normativo della funzione nella sentenza n. 396 del 1988, che si è

limitata ad indicare come semplici "punti di riferimento" l'art. 17

del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e l'art. 30 della legge regionale

siciliana n. 22 del 1986, contenenti, peraltro, discipline fra loro

notevolmente differenti.

Ad avviso delle ricorrenti, inoltre, la disciplina contenuta nel

decreto 16 febbraio 1990 violerebbe i principi generali della

legislazione statale in materia desumibili - secondo la predetta

sentenza n. 396 del 1988 - dall'art. 30 della legge regionale

siciliana n. 22 del 1986, con cui si porrebbe in totale contrasto, e

dall'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, di cui modificherebbe

i criteri. Significative, a quest'ultimo riguardo, sarebbero le

differenze attinenti agli elementi di ognuno dei tre caratteri

(associativo, di istituzione promossa ed amministrata da privati, e

di ispirazione religiosa) alternativamente richiesti, da entrambe le

normative, per il riconoscimento della natura privata di una IPAB.

La disciplina contenuta nel decreto impugnato che invece di

integrare e specificare i criteri stabiliti nella legislazione

vigente illegittimamente li altera, creerebbe altresì, secondo la

regione Emilia-Romagna, un'ingiustificata disparità di trattamento

(art. 3 della Costituzione) rispetto alla normativa stabilita per la

regione Sardegna.

3. - Ulteriori censure sono state poi formulate dalla Regione

Toscana, ad avviso della quale, la determinazione di indici di

riconoscibilità - con valore tassativo e vincolante e non

semplicemente "tendenziale" - della natura privata delle IPAB

equivalendo, in negativo, ai criteri di riconoscimento delle IPAB

pubbliche, inciderebbe sulla stessa individuazione dell'ambito e

delle modalità di esplicazione delle funzioni in materia di

assistenza e beneficenza, così violando l'autonomia della regione

dal momento che la vincolerebbe ad una serie di criteri posti da una

fonte diversa dalla legge.

Analoga violazione si riscontrerebbe, anche per quanto concerne la

materia degli "enti amministrativi dipendenti dalle regioni" in

ordine alla quale l'art. 12 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito

le funzioni che riguardano "l'istituzione, i controlli, la fusione,

la soppressione e l'estinzione degli enti pubblici locali operanti

nelle materie di cui al presente decreto", enti, fra i quali,

rientrerebbero senza dubbio le IPAB. Il decreto impugnato, ponendo i

presupposti per l'esplusione dall'orbita delle competenze regionali

di tutte le istituzioni la cui procedura di accertamento della natura

privata dia esito positivo, violerebbe l'autonomia della regione in

ordine all'individuazione e disciplina degli enti pubblici operanti

nella propria sfera di attribuzioni.

Peraltro, secondo la ricorrente, anche ammettendo che la normativa

censurata attenga a funzioni delegate, poiché si tratterebbe

comunque di funzioni che costituiscono un'integrazione necessaria

delle competenze proprie della regione, lo Stato non potrebbe emanare

direttive dettagliate e vincolanti, in quanto, in questo caso, la

limitazione delle competenze delegate, come già ritenuto da questa

Corte (sent. n. 559 del 1988), finirebbe "per impedire o contraddire

quell'esercizio organico che si è voluto garantire alle funzioni

proprie delle regioni".

Osserva, infine, la Regione Toscana che qualora la direttiva fosse

considerata espressione della funzione di indirizzo e coordinamento,

essendo il relativo potere giustificato dalla sola necessità di

soddisfare le istanze unitarie dell'ordinamento, nel caso in esame,

risulterebbe illegittimamente esercitato: l'atto impugnato infatti,

conterrebbe criteri destinati a valere soltanto per alcune regioni,

consentendo, invece, che in Sicilia e in Sardegna continuino ad

operare le normative richiamate dalla già citata sentenza di questa

Corte. Il decreto censurato, poi, stabilendo parametri talmente

specifici e dettagliati da precludere sostanzialmente alla regione

ogni margine di apprezzamento nell'individuazione della natura

giuridica delle IPAB, vanificherebbe la competenza legislativa ed

amministrativa regionale nella materia, così violando un altro dei

canoni di legittimità della funzione di indirizzo e coordinamento

individuati da questa Corte.

4. - Nel giudizio promosso dalla regione Toscana ha spiegato

intervento l'Avvocatura generale dello Stato rilevando anzitutto che

proprio questa Corte, nella sentenza n. 396 del 1988, ha affermato

che la potestà di disciplinare l'accertamento dell'eventuale natura

privata delle IPAB spetta allo Stato e che, a tal fine, lo stesso

avrebbe quindi utilizzato il solo strumento offertogli dal vigente

ordinamento, cioè le direttive di cui all'art. 4 del d.P.R. n. 616

del 1977.

L'interveniente, osservando che le IPAB sono organismi diversi

dagli enti amministrativi dipendenti dalla regione, per cui la loro

normativa non potrebbe interferire con le competenze regionali, ha

negato la possibilità di distinguere il momento dell'accertamento

della natura giuridica da quello di cui all'art. 12 del codice civile

attributivo della personalità giuridica, in quest'ultimo, infatti,

secondo un'interpretazione ampia ormai ammessa, può comprendersi

anche la trasformazione delle persone giuridiche pubbliche in

private.

D'altra parte, poiché il riconoscimento della personalità di

diritto privato presuppone la verifica di talune condizioni di

compatibilità con l'ordinamento vigente e di fattibilità delle

forme di beneficenza proposte, non può dubitarsi che i tre caratteri

(associativo, di istituzione promossa ed amministrata da privati, e

di ispirazione religiosa) presi in considerazione dalla direttiva

impugnata attengano agli elementi costitutivi della nuova persona

giuridica e non già alla materia "beneficenza pubblica". Considerato in diritto

1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno sollevato conflitto

di attribuzioni nei confronti del decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri in data 16 febbraio 1990 recante "Direttiva

alle regioni in materia di riconoscimento della personalità

giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza

e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale".

Si sostiene sostanzialmente dalle ricorrenti, con censure in parte

simili, che l'atto impugnato sarebbe invasivo di competenze

regionali, perché l'attribuzione della qualifica di persona

giuridica privata alle IPAB che ne abbiano i requisiti, rientrando

fra le funzioni trasferite - in quanto attinente alla materia della

beneficenza pubblica e degli enti amministrativi dipendenti dalla

regione e non alle funzioni delegate dall'art. 14 del d.P.R. n. 616

del 1977 in tema di riconoscimento della personalità giuridica di

diritto privato - non poteva formare oggetto di direttiva, ai sensi

dell'art. 4 dello stesso decreto delegato.

Trattandosi, perciò, di funzioni trasferite, qualora, nonostante

l'autoqualificazione della direttiva, l'atto impugnato dovesse invece

ritenersi sostanzialmente emanato nell'esercizio del potere di

indirizzo e coordinamento, esso sarebbe ugualmente lesivo delle sfere

regionali, perché adottato in assenza di espressa previsione

legislativa, destinato a valere soltanto per alcune regioni e

contenente una disciplina oltremodo specifica e dettagliata. Ma anche

ad ammettere, come sostiene la Regione Toscana, che si verta

nell'ambito di funzioni delegate, si tratterebbe pur sempre di una

delega c.d. traslativa perché necessaria ai fini dell'esercizio

delle funzioni trasferite e, quindi, la direttiva, risultando

eccessivamente dettagliata e vincolante, finirebbe per impedire o

contraddire proprio quell'esercizio organico che si è voluto

garantire attraverso la delega. L'atto impugnato violerebbe comunque

i criteri desumibili dalla legislazione vigente, individuabili -

secondo quanto affermato dalla sentenza di questa Corte n. 396 del

1988 nella legge della Regione siciliana n. 22 del 1986 e nelle norme

di attuazione dello Statuto della Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979),

nonché il principio generale in base al quale gli indici rivelatori

del carattere pubblico o privato di un ente hanno valore solo

tendenziale e non vincolante. Si sostiene infine la violazione

dell'art. 3 della Costituzione in quanto, derogandosi ai criteri

contenuti nel d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, si determinerebbe

un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla normativa

ivi prevista per la Regione Sardegna.

2. - Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei giudizi

in quanto con i due ricorsi è stato impugnato il medesimo atto in

termini sostanzialmente analoghi.

3. - I ricorsi sono infondati.

È opportuno premettere che, come già si è avuto modo di

accennare e come risulta dalla stessa narrativa del decreto

impugnato, questo è stato espressamente emanato in conseguenza della

sentenza n. 396 del 1988 di questa Corte che aveva dichiarato

l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio

1890, n. 6972, recante norme sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza, nella parte in cui non prevede che le IPAB

regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo

la personalità giuridica di diritto privato qualora ne abbiano i

requisiti. Si era osservato nella pronuncia che, anche in mancanza di

apposita normativa organica che disciplini le ipotesi ed i

procedimenti per l'accertamento della natura privata delle IPAB, la

possibilità di far conseguire la qualificazione privatistica a

quegli enti che fossero a ciò interessati sono offerte non solo

dalla via dell'accertamento giudiziale (come era avvenuto nel

relativo giudizio a quo) ma anche dalla "trasformazione in via

amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono

titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema

di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone

giuridiche private", soggiungendosi che al riguardo potessero

costituire utili "punti di riferimento", in quanto espressione di

principi generali insiti nell'ordinamento, alcune indicazioni

desumibili dalle norme di attuazione dello Statuto speciale per la

Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979) e dalla legge della Regione

siciliana n. 22 del 1986, da atti normativi cioè costituenti con i

principi e criteri in essi contenuti "un significativo superamento

della legge n. 6972 del 1890".

Va poi rilevato che dalle premesse dell'impugnato decreto del

Presidente del Consiglio dei Ministri risulta espressamente che con

esso si è inteso esercitare il potere di direttiva previsto dal

terzo comma dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 in relazione alle

funzioni amministrative delegate alle regioni dall'art. 14 dello

stesso d.P.R. e "concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12

del codice civile che operano esclusivamente nelle materie di cui al

presente decreto e le cui finalità statutarie si esauriscano

nell'ambito di una sola regione".

Ciò premesso, non può essere condiviso l'assunto, comune ad

entrambi i ricorsi, secondo cui il potere di direttiva non poteva

essere esercitato, essendosi al di fuori delle funzioni delegate di

cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616, disposizione che riguarderebbe la

sola fase del riconoscimento della personalità giuridica di cui le

IPAB sono già dotate. Questa tesi muove da una interpretazione

riduttiva del citato art. 14, non consentita dalla sua portata

effettiva tesa a determinare l'oggetto della delega non tanto e non

solo in riferimento alla fase del riconoscimento, bensì, più in

generale, in relazione all'esercizio di tutte le funzioni

amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato

concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12 del codice

civile, operanti esclusivamente nelle materie di competenza

regionale.

Appare, difatti, evidente che l'espressione "di cui all'art. 12

del codice civile", è utilizzata per individuare la categoria delle

persone giuridiche che da tale articolo del codice civile ricevono

primaria identificazione, e non già per operare un rinvio alla sola

fase del riconoscimento.

Da ciò discende che l'esercizio di tutte le funzioni concernenti

le persone giuridiche private esercitate o esercitabili dagli organi

centrali e periferici dello Stato rientrano nell'ambito di quelle

delegate alle regioni, ivi comprese quelle concernenti tutte le altre

vicende che, modificando le situazioni di fatto e di diritto

collegate a tale riconoscimento, incidano sulla sua portata e sui

suoi effetti.

Tale è appunto il caso della vicenda costituita dal mutamento

della qualifica di dette istituzioni da pubbliche a private, cioè,

di una modifica dello status, reso possibile dalla dichiarazione di

illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890,

n. 6972, sotto la cui vigenza, fino all'avvento della Costituzione

repubblicana (art. 38, ultimo comma), il riconoscimento della

personalità giuridica delle istituzioni di beneficenza, dette anche

"opere pie", ivi comprese quelle che avessero intrinseco carattere

privato, comportava necessariamente l'attribuzione della qualifica di

ente pubblico secondo l'opinione pacifica della dottrina e della

giurisprudenza che aveva poi trovato un preciso referente normativo

nel regio-decreto n. 2841 del 1923 espressamente indicativo di tale

carattere.

È vero perciò quanto si sostiene dalle ricorrenti, secondo cui

"la persona giuridica,.... esiste già e dunque non occorre svolgere

alcuna valutazione circa l'opportunità dell'ingresso di un nuovo

soggetto giuridico nell'ordinamento o circa la convenienza di

trasformare un ente, già pubblico, in struttura privata". Ma se è

esatto, come le stesse regioni ricorrenti assumono, che l'operazione

di mutamento della qualifica non comporta apprezzamenti di natura

discrezionale avente quel carattere costitutivo tipico dell'atto di

riconoscimento, è pur vero che si è in presenza di una vicenda

modificativa ad esso strettamente collegata e finalizzata in ragione

degli effetti che è destinata a produrre nel regime giuridico

dell'ente. Pertanto, proprio perché si tratta di verificare la

sussistenza di requisiti obbiettivamente riscontrabili, le attività

dirette a prendere atto della natura giuridica dell'istituzione, se

compiute in via amministrativa, come suggerito dalla sentenza n. 396

del 1988, rientrano a pieno titolo nelle funzioni delegate dall'art.

14 del d.P.R. n. 616 e non già in quelle trasferite dall'art. 22

dello stesso decreto nella materia della beneficenza pubblica. Tali

attività hanno difatti come oggetto diretto ed immediato una vicenda

che attiene al modo di essere della personalità giuridica

dell'istituzione, incidendo solo indirettamente nella materia della

beneficenza pubblica che ne costituisce, dunque, l'ambito di

operatività, ai sensi del citato art. 14.

4. - Le considerazioni per ultimo formulate tolgono altresì

valore all'argomento, che sembra essere sostenuto dalle regioni

ricorrenti, secondo cui il carattere non discrezionale dell'attività

qualificatoria delle istituzioni in parola come enti privati,

denoterebbe - a differenza delle funzioni attinenti al riconoscimento

in senso proprio della personalità giuridica, implicante valutazione

di opportunità e convenienza - la loro appartenenza al novero delle

funzioni trasferite, a causa della diminuzione di soggetti che,

prendendosi atto del mutamento della natura da pubblica in privata,

si produce nel tessuto sociale ed organizzativo attinente alla

materia della beneficenza pubblica. Al riguardo osserva la Corte che

se questa conseguenza si determina, essa, secondo quanto si è già

avuto modo di osservare, costituisce effetto indiretto e comunque non

principale dell'attività di verifica della sussistenza di una

situazione divenuta anche giuridicamente rilevante a seguito della

sentenza n. 396 del 1988.

D'altronde, che il riflesso nella materia dell'assistenza sia solo

indiretto risulta anche dalla circostanza che, secondo quanto già

espressamente ritenuto possibile dalla predetta sentenza e come le

regioni ricorrenti non contestano, a tale nuova qualificazione degli

enti in parola può egualmente pervenirsi attraverso verifica da

parte del giudice ordinario, sia mediante accertamento in via

principale sia addirittura mediante ricognizione in via incidentale,

dei requisiti ritenuti sufficienti ai fini della qualificazione

privatistica dell'ente.

5. - La Presidenza del Consiglio ha dunque seguito il suggerimento

contenuto nella sentenza di questa Corte n. 396 del 1988 che, una

volta riconosciuta quella giudiziaria come la sede propria per la

ricognizione della natura privatistica delle IPAB, aveva tuttavia

ammesso la possibilità di conseguire il medesimo risultato in via

amministrativa al fine di evitare l'insorgenza di un eccessivo

contenzioso ed il prolungarsi di una situazione di incertezza per

quelle IPAB la cui natura non è stata ancora definita.

A tale scopo, la direttiva governativa ha ritenuto di stimolare

l'esercizio del potere delegato da parte delle regioni in tema di

funzioni concernenti le persone giuridiche private. In questo quadro,

pur trattandosi di delega c.d. devolutiva o traslativa (sentenza n.

559 del 1988), deve escludersi che, nell'elencare i criteri da

seguirsi per l'attribuzione in via amministrativa della qualifica

privata alle IPAB che ne facciano richiesta, il Governo abbia

ecceduto dai limiti imposti dalla natura traslativa della delega.

Al riguardo si devono difatti considerare le peculiarità, già

messe in evidenza, dell'attività volta a verificare la sussistenza

dei requisiti del carattere privato dell'istituzione, attività da

cui, come le stesse regioni ricorrenti asseriscono, sia pur per

pervenire a conclusioni opposte, esula ogni apprezzamento

discrezionale. Non possono perciò valere quei limiti, indicati,

nella già richiamata sentenza n. 559 del 1988, come propri delle

direttive volte a regolare l'esercizio, da parte delle regioni, di

potestà discrezionali derivanti da deleghe c.d. traslative o

devolutive, essendosi in presenza di un'attività di verifica per sua

natura vincolata.

Nell'emanare la direttiva impugnata, il Governo ha individuato dei

criteri assumendo, secondo le indicazioni contenute nelle sentenza n.

396 del 1988 di questa Corte, come "punti di riferimento" alcuni

degli esempi normativi richiamati dalla sentenza stessa. Trattandosi

di direttiva volta a regolare l'attività di verifica della

sussistenza di certi presupposti obbiettivi e non implicante

valutazioni discrezionali, non può perciò ritenersi che indicandosi

specificatamente i presupposti in presenza dei quali, al di fuori di

un accertamento giudiziale, possa pervenirsi alla ricognizione del

carattere privato dell'ente - si sia ecceduto dai limiti consentiti

per direttive del genere.

6. - Né, - per negare che la verifica della natura giuridica

delle IPAB rientri nell'ambito delle funzioni delegate ed affermare

invece che si tratti di funzioni trasferite -, può seguirsi la tesi,

secondo cui le IPAB apparterrebbero alla categoria degli enti

dipendenti dalle regioni, in quanto operanti nel settore

dell'assistenza e della beneficenza pubblica.

Che non si sia in presenza di enti appartenenti a tale categoria

si desume in primo luogo dalla sentenza n. 173 del 1981 di questa

Corte con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 25, comma 5, del d.P.R. n. 616 (che prevedeva la

soppressione delle IPAB, infraregionali) muovendo dalla

considerazione che tale soppressione esulava dalle previsioni della

legge di delega n. 382 del 1975, proprio in ragione dello "spessore

storico" di dette istituzioni, determinante una peculiare categoria

di enti con caratteristiche tali da sottrarle - in virtù dell'art.

38 della Costituzione, che sancisce il principio della libertà della

assistenza privata -, alle funzioni connesse alle operazioni di

trasferimento alle regioni.

D'altra parte, già prima di tale pronuncia, l'interpretazione

dell'art. 13 d.P.R. n. 616 del 1977 - che attribuisce espressamente

alle regioni le funzioni concernenti "l'istituzione, i controlli, la

fusione, la soppressione e l'estinzione di enti pubblici locali

operanti nelle materie di cui al presente decreto", così equiparando

questi ultimi, ai limitati fini del trasferimento delle funzioni,

agli enti amministrativi strumentali dipendenti dalla regione - non

poteva prescindere da una lettura sistematica dell'intero decreto

delegato. Al riguardo, se si considerano gli effetti dell'attività

in questione, diretta ad accertare l'eventuale natura privata

dell'istituzione al fine di sottrarla al regime pubblicistico della

legge Crispi, non si può non rilevare che il legislatore delegato

aveva escluso il potere regionale di disporre in ordine all'esistenza

delle IPAB, dettando all'uopo apposita disciplina contenuta nell'art.

25 del decreto di trasferimento. E la dichiarata illegittimità

costituzionale di tale disposizione si fondò, come si è visto,

sulla riscontrata mancanza di un'espressa norma statale di delega,

ritenuta necessaria, non tanto a superare l'esigenza di trasferire

alle regioni le funzioni concernenti gli enti locali operanti nelle

materie di loro competenza, quanto piuttosto ad incidere sul

peculiare regime giuridico delle IPAB la cui soppressione avrebbe

richiesto "da parte del legislatore delegante un'indicazione in

termini non equivoci del thema transferendum".

Se, dunque, il legislatore delegato aveva comunque escluso che le

regioni, per alcune categorie di enti, fra le quali le IPAB,

potessero esercitare i poteri di cui all'art. 13 del d.P.R. n. 616

del 1977, ed in particolare quello di disporre dell'esistenza

dell'ente, dettando al riguardo una specifica disciplina - per la cui

attuazione l'intervento regionale era previsto nella sola ipotesi di

mancata emanazione della legge statale di riforma generale

dell'assistenza (art. 25 comma 7 d.P.R. 616, anch'esso dichiarato

illegittimo dalla sent. n. 173 del 1981) - anche l'attività di

ricognizione dell'eventuale natura privata dell'istituzione pubblica

di assistenza e beneficenza, non può ritenersi ricompresa nelle

materie trasferite.

Tale attività, difatti, incidendo sul modo di essere di tali

istituzioni, si sottrae alla sfera di funzioni che in base al citato

art. 13 le regioni esercitano sugli enti locali operanti nelle

materie trasferite e rientra invece nell'ambito delle competenze

delegate di cui al successivo art. 14, costituendo - come si è già

detto - una vicenda strettamente collegata al riconoscimento della

personalità giuridica.

7. - In ordine alla denunciata violazione dei principi generali

della legislazione statale nella materia, quali desumibili dalle

norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna emanate

con d.P.R. n. 348 del 1979 e dalla legge regionale siciliana n. 22

del 1986, che la direttiva non avrebbe osservato, ponendosi così in

contrasto con le indicazioni contenute nella sentenza n. 396 del

1988, va osservato che detta sentenza, nell'indicare la possibilità

della via amministrativa, come alternativa o preventiva rispetto a

quella della ricognizione giudiziale, non aveva fornito - né avrebbe

potuto farlo - indicazioni vincolanti circa i principi ed i criteri

da desumersi dal sistema legislativo vigente. I testi normativi in

questione erano stati infatti richiamati, indipendentemente dalla

loro vigenza, solo "come utile punto di riferimento" per

l'enucleazione dei predetti principi, un richiamo cioè da valere

come guida per poter pervenire, in mancanza di apposita legge

organica, alla ricognizione della natura privata dell'istituzione.

8. - Prive di fondamento sono anche le censure attinenti, l'una

alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, perché l'atto

impugnato porrebbe una disciplina diversa rispetto a quella prevista

per la regione Sardegna, l'altra alla violazione del principio

generale secondo cui gli indici rivelatori del carattere pubblico o

privato di un ente avrebbero valore "tendenziale e non vincolante".

Relativamente alla prima delle censure suddette, va infatti

rilevato che le richiamate norme di attuazione dello Statuto speciale

per la Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979) - emanate, come si evince

dallo stesso titolo del provvedimento, in relazione al d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616 - muovono dal presupposto della vigenza dell'art.

25 del medesimo decreto, ormai venuto meno per effetto della sentenza

di questa Corte n. 173 del 1981, con i conseguenti e naturali

riflessi sulle disposizioni che si fondano su tale articolo. Esse non

sono quindi utilmente invocabili come tertium comparationis, avendo

come presupposto un contesto normativo diverso.

Per quanto attiene all'altra censura, si deve osservare che le

già evidenziate peculiarità della presente funzione delegata (vedi

precedente punto 5) giustificano, per un'ovvia esigenza di

uniformità, la specifica individuazione degli indici di

riconoscimento della natura pubblica o privata di un ente. D'altronde

la direttiva, nel determinare tali indici, ha pienamente rispettato

quello che è l'aspetto qualificante degli stessi e cioè il loro

valore sintomatico, perché ha richiesto la sussistenza congiunta di

più elementi rivelatori che spetta alla regione di verificare in

concreto.