Sentenza n. 468/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Marche notificato il

15 maggio 1991, depositato in Cancelleria il 21 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del telegramma del

Commissario del Governo presso la Regione Marche in data 16 marzo

1991, in relazione alla decisione n. 262/204/GAB91 con la quale è

stata rinnovata la richiesta di riesame della legge intitolata

"Trattamento di fine servizio del personale degli Istituti autonomi

per le case popolari (I.A.C.P.)", ed iscritto al n. 30 del registro

conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Marche e l'Avvocato

dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Marche ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in relazione alla deliberazione governativa, comunicata con

telegramma del Commissario del Governo inviato in data 16 marzo 1991

(prot. n. 262/204/GAB. 91), con la quale è stato disposto il rinvio

per un nuovo esame del Consiglio della Regione Marche della legge

regionale, dal titolo "Trattamento di fine servizio del personale

degli Istituti autonomi per le case popolari (I.A.C.P.)", riapprovata

senza modificazioni dal Consiglio regionale il 26 febbraio 1991, con

voto a maggioranza assoluta, ai sensi dell'art. 127 della

Costituzione.

Premesso che la legge ora citata era stata approvata una prima

volta il 21 marzo 1990 in un testo conforme a quello definitivamente

riapprovato ed era già stata rinviata per violazione dei medesimi

articoli (artt. 3 e 97 della Costituzione) fatti valere con il rinvio

impugnato, la Regione Marche afferma di presupporre che, non essendo

pensabile che il Governo sia incorso nella svista di reiterare

illegittimamente il rinvio, quest'ultimo sia stato dettato dal motivo

che fra la prima e la seconda approvazione è intervenuto il

mutamento della composizione del Consiglio regionale a seguito delle

elezioni svolte nel giugno del 1990. Se così fosse, continua la

ricorrente, si dovrebbe dire che il Governo ha agito

illegittimamente, poiché il rinnovo del Consiglio regionale non può

essere considerato come una circostanza di per sé idonea a

modificare i presupposti per l'applicazione dell'art. 127 della

Costituzione. Di fronte a tale articolo, infatti, la Regione viene in

considerazione come ente che si contrappone in un rapporto "esterno"

con lo Stato e che, per ciò stesso, si configura come identico a se

stesso indipendentemente dalla successione nel tempo dei titolari

delle cariche regionali. Sicché è il Consiglio regionale nella sua

continuità di esistenza, e come organo della Regione in quanto tale,

che è chiamato a riesaminare la legge ed è abilitato ad approvarla.

Né, sempre secondo la Regione ricorrente, si potrebbe addurre che

così non è per il Parlamento nazionale, sia perché la concezione

di quest'ultimo come organo "nuovo" ad ogni elezione è una

ricostruzione ormai superata, sia perché la cosiddetta

discontinuità delle Assemblee parlamentari potrebbe concernere,

semmai, la capacità rappresentativa delle stesse Assemblee rispetto

al corpo elettorale, e non già l'identità dell'organo nei rapporti

con gli altri organi e poteri.

Infine, la ricorrente osserva che l'art. 127 della Costituzione

dev'esser interpretato nel senso che il Governo, in sede di rinvio,

possa bloccare la legge per una sola volta e che tale blocco possa

esser superato con un voto del Consiglio regionale a maggioranza

assoluta, indipendentemente dall'identità dei soggetti componenti

quell'organo. E, se così non fosse, si finirebbe per attribuire al

rinvio posto dal Governo nell'imminenza della scadenza del Consiglio

l'effetto di bloccare definitivamente il procedimento di formazione

delle leggi regionali, trasformando così una richiesta di riesame,

cioè un "veto sospensivo", in un vero e proprio "veto assoluto".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso sia respinto.

Secondo l'Avvocatura dello Stato, la tesi su cui si basa il

ricorso della Regione, per la quale il Consiglio regionale è

caratterizzato da una continuità di azione e da una identità

istituzionale pur di fronte al mutamento dei suoi componenti,

contrasta con la previsione contenuta nell'art. 3 della legge 17

febbraio 1968, n. 108. Quest'ultima, infatti, nega la continuità di

quell'organo nel momento in cui afferma che i Consigli regionali

"esercitano le loro funzioni fino al quarantaseiesimo giorno

antecedente alla data delle elezioni per la loro rinnovazione". Né,

sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, potrebbe invocarsi

un'analogia con le Assemblee parlamentari e con l'istituto della

"prorogatio" applicabile a queste ultime in caso di scadenza o di

scioglimento anticipato, poiché dottrina e giurisprudenza negano che

questi principi possano applicarsi anche ai Consigli regionali. Né,

ancora, possono addursi gli inconvenienti lamentati dalla ricorrente,

per il fatto che il punto in questione è di stabilire se sia

ammissibile che l'operato del vecchio organo possa essere a tutti gli

effetti imputato al nuovo.

Un secondo motivo di infondatezza del ricorso potrebbe essere

desunto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, dalla giurisprudenza

di questa Corte, secondo la quale il rinvio è preordinato a

sospendere la promulgazione innescando un momento di riflessione

ulteriore da parte del Consiglio regionale. Su tale base non può non

ritenersi che l'effetto ora ricordato possa essere conseguito solo

presupponendo che il rinvio raggiunga il medesimo Consiglio che ha

approvato la legge, giacché, ove tale identità venisse meno, si

vanificherebbero anche lo scopo e la funzione del rinvio. Pertanto,

considerato che non avrebbe senso attendersi da parte di un organo

nuovo la rimeditazione delle censure che colpiscono l'attività di

deliberazione svolta da una diversa Assemblea, i disegni di legge

trasmessi al Governo dopo la fine della legislatura regionale

dovrebbero essere qualificati come "nuovi" e sottoposti all'ordinario

procedimento di controllo.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Marche ha depositato

una memoria difensiva, con la quale, insistendo nella richiesta di

accoglimento del ricorso, replica alle osservazioni della

controparte. In particolare, la Regione osserva che l'interruzione

della funzionalità dell'organo consiliare prevista dall'art. 3 della

legge n. 108 del 1968 non incide affatto sul rapporto fra Stato e

Regioni nel cui ambito (a differenza del rapporto rappresentativo tra

elettori ed eletti) il Consiglio regionale esprime continuativamente

l'unica volontà dell'ente regionale. Inoltre, sempre secondo la

ricorrente, il concetto di rinvio non potrebbe presupporre che la

riapprovazione debba avvenire nello stesso Consiglio che ha in

precedenza approvato la stessa deliberazione legislativa, poiché il

"nuovo" Consiglio potrà eventualmente influire sulla direzione della

volontà già espressa dal precedente, nel senso che potrebbe non

voler confermare tale volontà così come potrebbe confermarla a

maggioranza assoluta (come è avvenuto nel caso in contestazione).

Del resto, continua la Regione, se il potere di controllo

disciplinato dall'art. 127 della Costituzione dev'esser configurato,

come ha fatto questa Corte, quale potere sorretto dall'esigenza di

tutelare il superiore interesse unitario alla legalità

costituzionale, allora ciò comporta che il ruolo e il fine di tale

controllo debbano esser considerati "esterni" rispetto alla volontà

regionale, volontà che, pertanto, dovrebbe contare di per sé, quale

espressione dell'autonomia della Regione, indifferente ai mutamenti

avvenuti nella composizione dell'organo a seguito delle elezioni.

fo on Considerato in diritto

1. - La Regione Marche ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione alla deliberazione governativa,

comunicata con telegramma del Commissario del Governo del 16 marzo

1991, con la quale è stato disposto il rinvio al Consiglio regionale

della legge intitolata "Trattamento di fine servizio del personale

degli Istituti autonomi per le case popolari (I.A.C.P.)", che è

stata riapprovata il 26 febbraio 1991, cioè nel corso della V°

legislatura regionale, dopo che era stata approvata il 21 marzo 1990,

vale a dire durante la precedente legislatura. Con il proprio ricorso

la Regione chiede che sia dichiarata la non spettanza al Governo del

potere di rinvio per il riesame nei confronti di una legge che, a

seguito di un precedente rinvio, era stata riapprovata a maggioranza

assoluta, come prescrive l'art. 127 della Costituzione. Secondo la

ricorrente, infatti, a nulla dovrebbe rilevare il fatto che la legge

sia stata approvata nel corso della legislatura precedente, non

potendosi ammettere la decadenza per fine legislatura di un atto

imputabile a un organo, quale il Consiglio regionale, che, nei

confronti del potere governativo di controllo, si configura come

organo di un ente (Regione) contrapposto allo Stato secondo un

rapporto "esterno" e, come tale, identico a sé stesso e operante in

modo continuativo pur nel variare dei suoi componenti.

2. - Il ricorso va respinto.

Il testo dell'articolo unico contenuto nell'atto legislativo

impugnato è stato approvato, una prima volta, il 6 febbraio 1990,

come art. 2 di una legge regionale, formata da due articoli, relativa

alla modificazione del trattamento previdenziale e di quiescenza del

personale della regione e degli enti pubblici economici da essa

dipendenti. Tale legge è stata rinviata al Consiglio regionale per

un riesame, in data 10 marzo 1990, perché ritenuta dal Governo

contrastante con i principi stabiliti negli artt. 3 e 97 della

Costituzione (eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge e buon

andamento della pubblica amministrazione). A seguito di tale rinvio,

il Consiglio regionale ha stralciato il predetto art. 2 dal testo

della legge rinviata e lo ha approvato il 21 marzo 1990 in un testo

identico al precedente, salvo lo spostamento dal 31 dicembre 1987

allo stesso giorno dell'anno successivo della data in cui dovevano

essere in servizio i dipendenti beneficiari dell'opzione ivi

prevista. Anche tale legge veniva rinviata per il riesame del

Consiglio regionale con un telegramma del 9 aprile 1990, dal

contenuto pressoché identico a quello relativo al precedente rinvio.

Successivamente, dopo che la IV° legislatura era finita ed era

stato rinnovato nel giugno del 1990 il Consiglio regionale,

quest'ultimo ha proceduto, in data 26 febbraio 1991, a "riapprovare

senza modificazioni ( ..) con la maggioranza assoluta ai sensi

dell'art. 127 della Costituzione" la legge nell'identico contenuto

già votato il 21 marzo 1990, sull'evidente presupposto che si

trattasse di una legge "non nuova" e che, quindi, la precedente

deliberazione legislativa non dovesse esser considerata decaduta a

causa della fine della legislatura. Il Governo, tuttavia, con il

telegramma oggetto della presente impugnazione, ha rinviato al

Consiglio regionale tale legge, ancora per la pretesa violazione

degli artt. 3 e 97 della Costituzione, sull'altrettanto evidente

premessa che la legge deliberata dovesse esser considerata come

"nuova", essendo decaduta la precedente a causa della fine della IV°

legislatura.

Dalla descrizione della vicenda che ha dato luogo all'attuale

conflitto di attribuzione deriva, dunque, che il punto di diritto da

cui dipende la definizione del giudizio è dato dalla questione se

una legge approvata una prima volta dal Consiglio regionale e

rinviata a quest'ultimo per il riesame in prossimità della fine

della legislatura debba considerarsi decaduta con lo spirare del

termine della legislatura stessa.

3. - Pur se non esiste alcuna disposizione costituzionale che, in

relazione alle leggi delle regioni a statuto ordinario (oltreché a

quelle del Parlamento), preveda espressamente quale debba essere la

sorte delle deliberazioni legislative rinviate per il riesame dopo

che l'Assemblea che le ha votate sia cessata dalle proprie funzioni,

sussiste, tuttavia, in Costituzione un principio fondamentale, il

principio di rappresentatività, il quale ha un'importanza dirimente

ai fini della risoluzione del conflitto in questione.

Il principio di rappresentatività, connaturato alle Assemblee

consiliari regionali in virtù della loro diretta investitura

popolare e della loro responsabilità verso la comunità politica che

ne ha eletto i componenti, comporta la piena garanzia della autonomia

costituzionale riconosciuta alle anzidette Assemblee e,

conseguentemente, la totale disponibilità da parte delle stesse,

considerate nella particolare composizione propria di ciascuna

legislatura, delle attribuzioni costituzionalmente spettanti alle

Assemblee medesime e ai loro membri. Ciò significa che nessuna

Assemblea rappresentativa ha il potere di vincolare quelle successive

alle decisioni da essa prese nell'ambito di procedimenti legislativi

che non si siano perfezionati con la definitiva approvazione

consiliare della legge medesima. Infatti, solo quando si ha un atto,

in relazione al quale non sussista più, in base al procedimento

previsto in Costituzione, la possibilità che l'Assemblea legislativa

sia chiamata a un'ulteriore deliberazione, può parlarsi di un atto

ormai distaccatosi dal legislatore e, come tale, non più

condizionato, quanto alla sua esistenza giuridica, dalla permanenza

in vita del collegio che l'ha adottato.

Va precisato che il principio della rappresentatività non preclude la possibilità di disposizioni che permettano

l'utilizzabilità da parte delle Assemblee elettive successive di

procedimenti incardinati nella Assemblea precedente e non

definitivamente conclusi allora, ma esige, ove si prescelga tale via,

che sia comunque salvaguardata la piena autonomia dell'Assemblea

successiva attraverso la previsione di atti di riassunzione, di

discussione e di votazione delle proposte di legge non

definitivamente approvate nella precedente legislatura, i quali

devono essere strutturati in modo tale da conservare i caratteri

essenziali propri dei procedimenti legislativi. In ogni caso, quando

manchino nel diritto positivo procedure del genere, come nell'ipotesi

dedotta in giudizio, il principio costituzionale di

rappresentatività comporta che, nei confronti dei procedimenti

legislativi in itinere e, quindi, dipendenti, quanto al

perfezionamento della loro fase deliberativa, da ulteriori decisioni

dell'Assemblea legislativa, lo spirare del termine della legislatura

produce senz'altro l'effetto della decadenza.

4. - L'art. 97, primo comma, del Regolamento interno del Consiglio

della Regione Marche contiene una disposizione dichiarativa dei

predetti principi costituzionali, laddove stabilisce che le proposte

di legge, sempreché non siano di iniziativa popolare, "decadono alla

scadenza della legislatura". Sicché la pretesa della Regione

ricorrente di far valere un'incondizionata e totale sopravvivenza

nella nuova legislatura dei procedimenti pendenti nella precedente e

di riprendere lo svolgimento di questi ultimi al punto in cui si

erano interrotti per il termine della legislatura si scontra, prima

che con la disposizione regolamentare appena citata, con il principio

costituzionale di rappresentatività delle Assemblee legislative.

Né è conferente, ai fini della dimostrazione della fondatezza

della richiesta della ricorrente, il rilievo che in regolamenti

interni di altri Consigli regionali e, limitatamente alle proposte di

legge d'iniziativa popolare, nello stesso regolamento del Consiglio

della Regione Marche (art. 97, secondo comma) sia espressamente

previsto che le proposte di legge presentate in una determinata

legislatura non debbono considerarsi decadute al termine della

stessa. Tali disposizioni, infatti, lungi dallo stabilire

l'incondizionata e completa salvezza del lavoro legislativo svolto

dai Consigli regionali precedenti, comportano, più semplicemente,

che le proposte di legge non approvate nelle vecchie Assemblee non

abbisognano di una nuova iniziativa per essere discusse e votate

nell'Assemblea successiva, ma sono automaticamente assegnate alle

commissioni consiliari competenti all'inizio della nuova legislatura.

Né, ancora, può riconoscersi fondamento all'osservazione

formulata dalla ricorrente, secondo la quale, ove il Governo

esercitasse il suo potere di rinvio in prossimità o successivamente

alla cessazione dalle funzioni dei Consigli regionali, questi ultimi

si troverebbero nella situazione di non poter riapprovare la legge ai

sensi dell'art. 127 della Costituzione e di dover in effetti

considerare come un "veto assoluto" ciò che è, e deve essere, una

semplice richiesta di riesame. In realtà, così non è, poiché la

norma contenuta nell'art. 3, secondo comma, della legge 17 febbraio

1968, n. 108 (Norme per la elezione dei Consigli regionali delle

Regioni a statuto normale), per la quale i Consigli regionali

"esercitano le loro funzioni fino al 46° giorno antecedente alla data

delle elezioni per la loro rinnovazione", dev'essere interpretata in

armonia con la norma contenuta nel comma precedente, per la quale gli

stessi Consigli regionali durano in carica cinque anni. Ciò

significa che, se i Consigli sono abilitati a svolgere tutte le

funzioni loro spettanti fino al 46° giorno antecedente al giorno

fissato per le elezioni ai fini del loro rinnovo, dopo tale data e

fino alla loro cessazione essi dispongono di poteri attenuati

confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,

quanto a intensità di poteri, a quella degli organi legislativi in

prorogatio. Sicché, ove l'atto legislativo rinviato dal Governo

fosse ragionevolmente ritenuto dal legislatore regionale come

ricomprensibile fra gli atti indifferibili e necessari permessi in

regime di scadenza della legislatura, potrebbe essere riapprovato dal

Consiglio regionale, ai sensi e ai fini dell'art. 127 della

Costituzione, nel corso degli ultimi quarantacinque giorni di

permanenza in carica del Consiglio stesso.

Né, infine, può aver pregio l'ulteriore rilievo prospettato

dalla ricorrente, secondo il quale, nell'ambito della fase di

controllo concretantesi nel rinvio per il riesame da parte del

Governo, il Consiglio regionale viene in questione come organo

deliberativo di un ente (la Regione) che si contrappone a un altro

ente (lo Stato) e, come tale, caratterizzato da una identità e una

continuità indifferenti al mutamento della composizione del proprio

collegio dovuto al rinnovo di quest'ultimo attraverso le elezioni.

Questo assunto non può estendersi a organi, come i Consigli

regionali, la cui struttura giuridica è essenzialmente

contrassegnata dal loro carattere politico-rappresentativo e la cui

funzione, quali organi di legislazione, è data da un'attività

intrinsecamente libera sotto il profilo decisionale. L'un carattere,

infatti, comporta che le deliberazioni del Consiglio regionale siano

in definitiva imputate a tale organo in quanto riflette nella propria

composizione la particolare conformazione politica della comunità

che lo ha eletto; mentre l'altro carattere, in combinazione con il

primo, impedisce che le decisioni di un'Assemblea elettiva, che non

si siano perfezionate durante una determinata legislatura, possano

vincolare la libertà decisionale della medesima Assemblea in una

legislatura successiva.

5. - Dalle considerazioni svolte si deve concludere che non è

fondata la pretesa della Regione Marche di ritenere "non nuova" una

legge regionale approvata nel corso della IV° legislatura e

assoggettata, a seguito di un rinvio governativo operato in

prossimità del termine della stessa legislatura, a un'ulteriore

deliberazione del Consiglio regionale durante la legislatura

successiva. Siffatta legge deve considerarsi come una legge "nuova",

essendo la precedente decaduta per fine legislatura, di modo che la

sua approvazione nel corso della V° legislatura non può esser

qualificata come "riapprovazione", ai sensi e ai fini dell'art. 127

della Costituzione. Pertanto, ha legittimamente usato un suo potere

costituzionale il Governo allorché l'ha sottoposta a rinvio perché

fosse riesaminata dal Consiglio regionale.