Sentenza n. 47/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale promossi dal

Commissario dello Stato per la Regione siciliana con i seguenti

ricorsi:

1) ricorso notificato il 4 aprile 1958, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 14 successivo ed iscritto al

n. 6 del Registro ricorsi del 1958, avverso la legge regionale

siciliana 29 marzo 1958 recante "Norme sul personale della Regione";

2) ricorso notificato l'li luglio 1958, depositato in cancelleria

il 19 successivo ed iscritto al n. 20 del Registro ricorsi del 1958,

avverso il decreto del Presidente della Regione siciliana 5 luglio 1958

recante "Norme per il funzionamento del servizio di liquidazione del

trattamento di quiescenza spettante al personale dell'Amministrazione

regionale";

3) ricorso notificato il 26 marzo 1959, depositato in cancelleria

il 4 aprile 1959 ed iscritto al n. 3 del Registro ricorsi del 1959,

avverso la legge regionale siciliana 18 marzo 1959 recante

"Collocamento nei ruoli del personale inquadrato con la legge 7 maggio

1958, n. 14 ".

Viste le costituzioni in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 17 giugno 1959 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias per il

ricorrente e gli avvocati Antonio Sorrentino e Pietro Virga per la

Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - L'Assemblea regionale siciliana il 29 marzo 1958 approvò una

legge intitolata "Norme sul personale della Regione". Di questa legge

11 Commissario dello Stato ha ritenuto che fossero viziati di

illegittimità costituzionale gli articoli 2, 3 e 10 e di conseguenza

ha proposto ricorso, depositato in cancelleria il 14 aprile del 1958.

Il primo degli articoli impugnati dispone:

"Il Governo della Regione è delegato ad emanare entro 60 giorni

dalla data di entrata in vigore della presente legge, le norme

necessarie per il funzionamento del servizio di liquidazione della

pensione e del trattamento di quiescenza spettante al personale

dipendente dall'Amministrazione regionale, in rapporto al trattamento

economico di cui al precedente articolo.

"Il personale necessario per il funzionamento dei servizi di cui al

comma precedente è prelevato da quello attualmente in servizio presso

l'Amministrazione centrale della Regione".

Sostiene il Commissario dello Stato che codesta delega è

costituzionalmente illegittima perché, non determinando i principi e i

criteri direttivi ai quali deve informare la sua attività legislativa

il Governo regionale, è in contrasto con le norme contenute nell'art.

76 della Costituzione. L'ordinamento dei pubblici uffici sarebbe

materia espressamente riservata dalla Costituzione alla legge, e a

ragione, in quanto esso esigerebbe "una disciplina informata a criteri

di superiore e armonica valutazione degli interessi generali e un

sistema di cautele idonee ad assicurare il più ordinato ed efficace

svolgersi delle pubbliche funzioni" e perciò non potrebbe essere

affidata al Governo senza la determinazione di precise e rigorose

direttive.

L'art. 3 dispone: "Il personale non di ruolo, anche se proveniente

da altre Amministrazioni e che da atti di ufficio di data certa risulti

comunque in servizio alla data del 31 dicembre 1957 presso i singoli

rami dell'Amministrazione centrale della Regione e presso uffici

centrali dipendenti, con qualunque qualifica e forma, e con mansioni

corrispondenti a quelle dei gruppi A, B, C, subalterni, e di operai

salariati, è inquadrato in appositi ruoli speciali di personale in

rapporto al titolo di studio posseduto, sempre che ricorrano le

seguenti condizioni:

1) che l'interessato abbia prestato regolare servizio; 2) che

l'interessato abbia la cittadinanza italiana, risulti di regolare

condotta morale e non abbia riportato condanne per delitti non

colposi".

Sostiene il Commissario dello Stato che questo articolo violerebbe

le norme contenute nell'art. 97 della Costituzione che tutelano il

regolare funzionamento degli uffici attraverso l'accertamento

dell'idoneità morale o professionale dei dipendenti, in quanto esso

consentirebbe di preporre ai pubblici uffici regionali persone che non

abbiano i requisiti necessari per assicurare una buona amministrazione.

Il Commissario richiama la legislazione dello Stato in questa materia,

non già perché essa costituisca un limite della potestà legislativa

della Regione che in questa materia è esclusiva, ma perché fornisce

la riprova che agli uffici pubblici non possono essere preposte persone

che non abbiano insieme col titolo di studio il possesso di determinati

titoli di servizio.

Infine l'art. 10, disponendo che "l'Assessore al bilancio, finanze

e demanio è autorizzato ad introdurre le variazioni di bilancio

occorrenti per l'attuazione della presente legge " e che "alle maggiori

spese derivanti dall'applicazione della presente legge si fa fronte

utilizzando le disponibilità dei capitoli 13, 21, 22 e 23 dello stato

di previsione della spesa di bilancio della Regione per l'anno

finanziario in corso" avrebbe violato l'art. 81 della Costituzione, in

quanto non avrebbe indicato l'esatto ammontare dei nuovi oneri e non

consentirebbe in conseguenza di stabilire se l'imputazione ai capitoli

sopra ricordati del bilancio regionale assicuri le disponibilità dei

mezzi necessari.

2. - La Regione si è costituita in giudizio, depositando le sue

deduzioni il 24 aprile 1958, e ha richiesto il rigetto dell'impugnativa

del Commissario dello Stato.

Non nega la Regione che la materia dell'organizzazione degli uffici

pubblici sia materia riservata alla legge, ma nega che in virtù della

norma costituzionale sia stata soppressa ogni qualsiasi potestà

regolamentare del Governo. Vi sono casi, come quello in esame, relativi

all'organizzazione interna dei servizi, che potrebbero essere regolati

finanche indipendentemente da norme regolamentari. Ne consegue che

quella configurata dall'art. 2 della legge impugnata non costituirebbe

una delega legislativa; con essa il legislatore non avrebbe inteso

affidare al Governo l'esercizio di una facoltà sua propria, ma

piuttosto avrebbe disposto che "norme di carattere interno " fossero

emanate con la forma del decreto del Governo regionale. In sostanza il

provvedimento da emanare sarebbe un normale regolamento che troverebbe

la sua fonte nel potere che spetta istituzionalmente ad ogni pubblica

amministrazione di organizzare i suoi servizi o al massimo un

regolamento di esecuzione della legge.

In secondo luogo, sostiene la Regione che le censure mosse dal

Commissario dello Stato all'art. 3 della legge sarebbero censure di

merito e non di legittimità, risolvendosi esse in una critica ai

criteri che il legislatore regionale ha seguito per regolare

l'immissione del personale nei ruoli speciali. L'art. 97 della

Costituzione, che il Commissario dello Stato richiama, porrebbe un

precetto nella parte in cui prescrive che all'organizzazione dei

pubblici uffici si provvede con legge, ma indicherebbe soltanto una

direttiva nella parte invece in cui dispone che l'organizzazione deve

essere fatta in modo d'assicurare il buon andamento e l'imparzialità

dell'Amministrazione, direttiva, la cui applicazione non potrebbe non

essere rimessa al prudente arbitrio del legislatore. Sarebbe una

innovazione arditissima, a dire della difesa regionale, trascinare la

Corte costituzionale ad esaminare se le leggi, che regolano

l'organizzazione dei pubblici uffici, ne assicurano effettivamente il

buon andamento.

Quanto ai richiami alla legislazione statale in materia, la

Regione, premesso che essa non sarebbe in alcun modo vincolante per il

legislatore siciliano, ritiene di poter ricavare dal suo esame esempi e

casi di leggi che prevedono o hanno previsto l'assunzione di personale

avventizio nei ruoli organici, o nei ruoli speciali senza vaglio di

concorso e senza riguardo a una determinata anzianità di servizio.

Infine dalla censura mossa all'art. 10 la Regione si difende

sostenendo che la norma costituzionale contenuta nell'art. 81 della

Costituzione imporrebbe soltanto l'indicazione dei mezzi per far fronte

ai nuovi oneri non già la corrispondenza tra entità degli oneri e

disponibilità dei mezzi. D'altra parte nel caso in esame sarebbero da

fare due osservazioni, la prima è che la spesa, se non è determinata

è facilmente determinabile, l'onere dell'applicazione dei nuovi

stipendi e l'immissione degli avventizi nei ruoli costituendo una

operazione aritmetica, su dati facilmente accertabili, la seconda che

l'assemblea regionale non ha fatto che adeguarsi al comportamento del

legislatore statale quale risulta tra l'altro proprio dall'art. 27 del

decreto legislativo 11 gennaio 1956, n. 19, le cui norme la Regione ha

esteso ai suoi dipendenti.

3. - In pendenza del giudizio di legittimità costituzionale

davanti a questa Corte la Regione ha promulgato e pubblicato la legge

impugnata (diventata legge 7 maggio 1958, n. 14) e il Governo regionale

ha a sua volta emanato il decreto legislativo presidenziale 5 luglio

1958, n. 4, esercitando la delega prevista nell'art. 2 della legge. Il

Commissario dello Stato con ricorso depositato in cancelleria il 19

luglio 1958 ha chiesto che, anche di questo decreto, stante

l'inscindibile connessione tra legge di delegazione e legge delegata,

sia dichiarata la illegittimità costituzionale e che sia respinta,

come irrilevante ai fini del giudizio di costituzionalità, l'eventuale

obiezione che esso, in quanto intende disciplinare la gestione del

fondo speciale costituito con la legge regionale 29 luglio 1950, n. 65,

concernerebbe materia rientrante nella competenza regolamentare del

Governo regionale.

La Regione, costituitasi in giudizio mediante deposito delle

deduzioni il 30 luglio 1958, ha chiesto in primo luogo che la

impugnativa del Commissario dello Stato sia dichiarata inammissibile in

quanto essa fonda l'illegittimità del decreto sull'asserita

incostituzionalità della legge di delega della quale si discute in un

giudizio tuttora pendente davanti alla Corte, e subordinatamente che il

ricorso venga respinto nel merito.

4. - Tanto la difesa dello Stato, quanto quella della Regione hanno

presentato memorie depositate in cancelleria rispettivamente il 19 e il

20 novembre del 1958, nelle quali hanno ribadite e illustrate le tesi

avanzate in sostegno delle loro ragioni. In particolare la difesa

regionale propone ed illustra due nuove tesi che, a suo dire, sono da

porre "sul piano pregiudiziale".

La prima è quella dei limiti del "controllo dello Stato

sull'attività legislativa delle Regioni ". Sostiene la Regione che

codesto controllo deve ritenersi diretto soltanto ad assicurare le

rispettive sfere di attribuzioni e non è perciò tale da consentire

una più penetrante ingerenza che si estenda a qualsiasi profilo di

incostituzionalità della legge regionale.

Il ricorso del Commissario dello Stato contro le leggi regionali

sarebbe, dunque, ammissibile soltanto quando la Regione ecceda i limiti

della propria competenza, non già quando essa violi, con le proprie

norme, una norma o un principio di carattere costituzionale. In questo

secondo caso, infatti, non si potrebbe parlare di uno "straripamento

delle competenze" dell'organo regionale legiferante, dato che "il vizio

di competenza non si configura alla stregua di una generica deficienza

di potere, ma sulla base di concetti assai più circoscritti e cioè

nel senso che il potere di cui trattasi appartenga ad altra autorità".

Questo concetto sarebbe consacrato nella norma contenuta nell'art.

127 della Costituzione, e negli statuti delle altre regioni autonome, e

troverebbe conferma nel capoverso dell'art. 2 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.

Non potrebbe opporsi a questa tesi la circostanza che gli articoli

25 e 27 dello Statuto per la Regione siciliana parlino genericamente di

impugnative per incostituzionalità delle leggi emanate dall'Assemblea

regionale. Il potere generico di impugnativa accordato da queste norme

al Commissario dello Stato era giustificato al momento in cui fu

istituito, quando, cioè, non esisteva l'annullamento delle leggi per

incostituzionalità; non troverebbe più giustificazione ora che la

Costituzione ha introdotto in via generale l'impugnativa incidentale

per incostituzionalità delle leggi. Le sopravvenute disposizioni

dell'art. 127 della Costituzione avrebbero ricondotto la facoltà di

ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana nei limiti

in cui essa è riconosciuta in via generale allo Stato contro le leggi

regionali. Del che potrebbe trarsi conferma dai principi posti dalla

sentenza 9 marzo 1957, n. 38, di questa Corte, che avrebbe appunto

riportata l'impugnativa per incostituzionalità delle leggi siciliane

nell'ambito dell'art. 127 della Costituzione, lasciando in vigore

soltanto i modi e i termini della proposizione del giudizio, quali sono

regolati dallo Statuto speciale per la Regione siciliana, e dalle

"Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale",

che hanno consentito la rinuncia all'impugnativa nei giudizi promossi

in via principale (art. 25) e dunque anche in quelli promossi dal

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, rinuncia che non si

spiegherebbe, se l'impugnativa prescindesse dall'interesse specifico

dello Stato e fosse rivolta in generale alla tutela della

costituzionalità delle leggi siciliane.

La seconda tesi è rivolta a rimuovere il dubbio

dell'ammissibilità di deleghe legislative da parte delle assemblee

alle giunte regionali. La difesa regionale premette che il ricorso del

Commissario dello Stato contesta la regolarità della delega, non già

l'ammissibilità di essa e che pertanto la Corte costituzionale, non

investita del problema, non debba occuparsene. Tuttavia, la difesa

regionale espone che la legittimità costituzionale della delega

dell'Assemblea regionale siciliana al Governo regionale a emanare norme

di legge si ricavi: a) dall'art. 134 della Costituzione che parla non

soltanto di leggi ma anche di atti della Regione aventi forza di legge,

espressione che non potrebbe riferirsi se non agli atti legislativi

delegati; b) dalla prassi costantemente osservata durante questo primo

decennio di applicazione dello Statuto siciliano; c) dall'esplicito

riconoscimento della costituzionalità di questa prassi da parte

dell'Alta Corte per la Regione siciliana; d) infine, argomentando a

contrario, dall'articolo 40 dello Statuto per la Regione Trentino-Alto

Adige che ha espressamente vietato la delega legislativa.

5. - Nell'attesa della trattazione di questi due giudizi di

legittimità costituzionale, fissata per la udienza del 3 dicembre 1958

e rinviata, su richiesta delle parti, a questa udienza, l'Assemblea

regionale ha approvato (18 marzo 1959) e il Presidente della Giunta ha

promulgato una legge intitolata "Collocamento nei ruoli del personale

inquadrato con la legge 7 maggio 1958, n. 14" (legge 12 maggio 1959, n.

19). Questa legge estende al personale, che "si sia trovato" nelle

condizioni previste dall'art. 3 della legge 7 maggio 1958, n. 14, e che

dalla data di assunzione abbia compiuto un anno di lodevole e

ininterrotto servizio, le disposizioni contenute negli articoli da 1 a

4 del decreto legislativo del Presidente della Regione 12 aprile 1951,

n. 18, che contiene "norme integrative per l'attuazione dei ruoli

transitori del personale dell'amministrazione centrale della Regione"

e, per la prima applicazione della legge, le disposizioni contenute

negli articoli 14 e 15 della legge 13 maggio 1953, n. 34, che approva i

ruoli organici dell'amministrazione regionale (art. 1); detta

disposizioni per il calcolo del servizio utile ai fini economici e di

quiescenza di questo personale (art. 2, primo e secondo comma);

specifica che, ai fini dell'applicazione dell'art. 14 della legge 13

maggio 1953, n. 34, la promozione alla qualifica superiore può aver

luogo soltanto sotto certe condizioni (art. 2, terzo comma); stabilisce

che l'inquadramento nei ruoli transitori ha luogo con riferimento alla

carriera cui è stato assimilato il personale stesso in rapporto al

titolo di studio posseduto alla data di entrata in vigore della legge

(art. 3); fa salve le disposizioni previste dagli articoli 6, 7, 8 e 9

della legge 7 maggio 1958, n. 14 (art. 5); provvede alla copertura del

maggior onere di lire 80 milioni derivante dalla applicazione della

legge, autorizzando l'utilizzazione delle disponibilità del capitolo

35 del bilancio della Regione (art. 6). Anche questa legge è stata

considerata dal Commissario dello Stato in contrasto con l'art. 97

della Costituzione e con la norma dell'ultimo comma dell'ottava

disposizione transitoria della Costituzione. Lamenta, infatti, il

Commissario che la legge, estendendo a tutto il personale comunque in

servizio alla data del 31 dicembre 1957 le disposizioni contenute negli

articoli da 1 a 4 del decreto legislativo del Presidente della Regione

12 aprile 1951, n. 18, e negli articoli 14 e 15 della legge 13 maggio

1953, n. 34, avrebbe istituito un nuovo ruolo di pubblici impiegati

senza il rispetto delle garanzie richieste dall'art. 97 della

Costituzione e consentito il passaggio dai ruoli transitori nei ruoli

definitivi senza la garanzia del concorso "concretando una nuova e più

grave violazione dell'art. 97 della Costituzione". Più particolarmente

la violazione di quest'articolo della Costituzione risulterebbe dal

fatto che con la legge impugnata il numero degli impiegati da

inquadrare e le qualifiche loro sono stabiliti in base a una "casuale

situazione di fatto" "non in base a un criterio direttivo e all'ovvio

necessario presupposto della riforma degli organici", e dall'altro che

la sistemazione definitiva nei ruoli organici senza concorso (art. 1

della legge) e l'inquadramento nei ruoli transitori sulla base soltanto

del titolo di studio e senza riferimento alle mansioni effettivamente

esercitate (art. 3 della legge) non consentono di accertare in tutti e

due i casi il possesso da parte dei dipendenti regionali dei necessari

requisiti di idoneità professionale. La riprova della

incostituzionalità della legge si ritrarrebbe dal contrasto nel quale

essa si trova con la legislazione nazionale in materia, la quale

avrebbe costantemente osservato, quando ha dovuto risolvere analogo

problema di inquadramento dei dipendenti statali, l'obbligo del

concorso sancito dal terzo comma dell'art. 97 e ha regolato

l'inclusione nei ruoli transitori e aggiunti sulla base di una precisa

valutazione della durata del servizio prestato. Il Commissario dello

Stato ricorda l'art. 1 del D. L.7 aprile 1948, n. 262, e l'art. 344 del

vigente Statuto degli impiegati civili dello Stato, il primo dei quali

richiede per l'inquadramento in una determinata categoria nei ruoli

speciali transitori un servizio di sei anni oltre il possesso di altri

requisiti, e il secondo estende la possibilità di inquadramento nei

ruoli aggiunti anche al personale non di ruolo successivamente alla

data dell'ora citato decreto legislativo, ma a condizione che

l'assunzione sia avvenuta in conformità a specifiche norme di legge:

non indiscriminatamente come invece stabilisce la legge regionale.

6. - La legge violerebbe anche la norma contenuta nell'ultimo comma

dell'VIII disposizione transitoria della Costituzione, la quale, come

si sa, stabilisce che le Regioni devono trarre il proprio personale,

salvo casi di necessità, da quello dello Stato e degli Enti locali.

Questa norma rappresenterebbe un principio di ordine generale alla cui

osservanza è tenuta anche la Regione siciliana e sarebbe strettamente

connessa con le finalità di decentramento dell'ordinamento regionale.

Ne conseguirebbe che la Regione non può avvalersi in primo luogo del

personale statale per esercitare le competenze che le sono state

assegnate e soltanto in casi di necessità può ricorrere

all'assunzione diretta di personale. Né con questa norma dell'ottava

disposizione transitoria contrasterebbe l'altra contenuta nello art. 43

dello Statuto della Regione siciliana la quale è soltanto rivolta a

stabilire una speciale procedura per il passaggio degli uffici e del

personale dello Stato alla Regione siciliana.

7. - La Regione ha depositato in cancelleria il 16 aprile 1959 le

sue deduzioni, nelle quali in primo luogo solleva tre eccezioni di

inammissibilità del ricorso. La prima sarebbe quella di incompetenza

di questa Corte a giudicare sui ricorsi proposti dal Commissario dello

Stato contro la Regione siciliana. Avverte anzi espressamente la difesa

regionale che la costituzione da parte della Regione nel presente

giudizio non implica acquiescenza alla tesi dell'assorbimento da parte

della Corte costituzionale delle competenze dell'Alta Corte per la

Sicilia. La seconda consisterebbe nel difetto di legittimazione attiva

da parte del Commissario dello Stato, stante che, ad avviso della

difesa regionale, questo sarebbe legittimato ad agire soltanto davanti

all'Alta Corte per la Regione siciliana e non mai davanti a questa

Corte costituzionale dove può agire legittimamente, in applicazione

dell'art. 127 della Costituzione, soltanto il Presidente del Consiglio.

La terza risulterebbe dal fatto che col ricorso contro la legge in

esame, che altro non farebbe se non estendere al personale avventizio

assunto successivamente al 1953 le disposizioni contenute nella legge

29 luglio 1950, n. 65, e nel D. L. 12 aprile 1951, n. 18,

s'impugnerebbe la proroga di una legge che il Commissario dello Stato

non impugnò nei termini e che ha trovato già piena applicazione. Si

consentirebbe, cioè, con l'ammissione del ricorso, "l'impugnazione di

una legge non più impugnabile prendendo a pretesto una legge di

proroga alla legge stessa".

8. - Nel merito, la difesa regionale respinge la tesi che la legge

impugnata violi le norme contenute nel primo e terzo comma dell'art. 97

della Costituzione. Infatti l'art. 97, primo comma, riguarderebbe i

rapporti tra la pubblica amministrazione e i cittadini estranei

all'amministrazione stessa e non già i rapporti tra la pubblica

amministrazione e gli impiegati. I principi in materia di assunzione

del personale si dovrebbero ricavare perciò soltanto dal terzo comma

di questo art. 97. Tuttavia, in via subordinata la difesa regionale

rileva che il buon andamento dell'amministrazione di cui è parola

appunto nel primo comma dell'art. 97 sia da considerare non già un

dovere della pubblica amministrazione ma un onere e, appunto perché si

tratta di un onere, rientrerebbe nella discrezionalità

dell'amministrazione la scelta dei mezzi più idonei per raggiungere il

fine della buona organizzazione degli uffici. Nega poi la difesa

regionale che il procedimento prescelto dalla Regione non assicuri una

sufficiente selezione del personale. Infatti la legge esige per

l'assunzione la sussistenza di tre condizioni: a) il possesso di tutti

i requisiti necessari per l'assunzione in un rapporto di pubblico

impiego; b) il possesso del titolo di studio per la carriera nella

quale l'impiegato aspira a essere assunto; c) il compimento di un anno

di lodevole e ininterrotto servizio.

Nemmeno vero sarebbe che la Regione abbia formato i suoi ruoli

organici in maniera da adeguarli al numero degli avventizi, dato che la

revisione dei ruoli è stata fatta con provvedimento legislativo

approvato il 4 aprile 1959 dall'Assemblea regionale e non impugnato dal

Commissario dello Stato, prescindendo dalla consistenza del personale

avventizio. Pure infondata sarebbe la censura mossa alla legge per la

sua difformità dai principi contenuti nelle leggi statali in materia

di personale non di ruolo. Anche se si volesse prescindere dal fatto

che la Regione non è vincolata, nell'esercizio della potestà

legislativa che le riviene dall'art. 14 dello Statuto della Regione

siciliana, al rispetto dei principi ai quali si informa la legislazione

dello Stato e nemmeno di quelli dell'ordinamento giuridico statale, nel

fatto il Commissario non avrebbe potuto rilevare come differenza se non

la diversità del termine di permanenza in servizio richiesto per

l'ammissione nei ruoli transitori: di sei anni per la legge statale e

di un anno per quella regionale. Differenza che va ricondotta al

diverso insindacabile giudizio del legislatore e che è assai meno

grande, se si tengono presenti altri termini posti dal legislatore

nazionale in materia. La legge infine sarebbe conforme anche alla norma

contenuta nell'ultimo comma dell'VIII disposizione transitoria, dato

che questa ha carattere transitorio ed è destinata a esaurire la sua

efficacia con la prima formazione degli uffici regionali e non può

riguardare una legge come quella in esame che provvede a dare un

migliore stato giuridico al personale già in servizio.

9. - Il Commissario dello Stato, in due memorie depositate il 3

giugno 1959, e la Regione, in una memoria depositata lo stesso giorno,

hanno ancora una volta illustrato e svolto le relative tesi difensive

tanto quelle sostenute nel giudizio di legittimità costituzionale

della legge 12 maggio 1959, n. 19, quanto quelle sostenute negli altri

due relativi alla legge 7 maggio 1958, n. 14, e al decreto legislativo

del Presidente della Regione 5 luglio 1958, n. 4.

Le stesse tesi e le stesse conclusioni sono state ribadite

oralmente all'udienza, nella quale le tre cause hanno avuto unica

trattazione. Considerato in diritto :

1. - Le tre cause, congiuntamente discusse all'udienza, possono

essere definite con un'unica sentenza, stante la loro stretta

connessione.

2. - Le questioni che devono essere esaminate per prime sono quelle

relative alle eccezioni sollevate dalla difesa della Regione in ordine

alla incompetenza di questa Corte ed al difetto di legittimazione

attiva del Commissario dello Stato.

Sulle due eccezioni la Corte ha espresso il suo giudizio con la

sentenza 27 febbraio 1957, n. 38, alla motivazione della quale non ci

sono modificazioni né aggiunte da apportare.

3. - Altra eccezione pregiudiziale è quella proposta dalla difesa

della Regione circa l'inammissibilità del ricorso dello Stato avverso

una legge regionale, quando questa venga impugnata non penche' la

Regione abbia ecceduto la sfera della propria competenza, invadendo

quella dello Stato, ma quando si assuma il contrasto con una norma o un

principio di carattere costituzionale. Per respingere queste eccezioni

basterà richiamare la decisione e la motivazione della sentenza di

questa Corte del 30 aprile 1959, n. 30, la quale, riportandosi anche

alle precedenti pronunce del Collegio, ha ribadito che per competenza

legislativa attribuita alla Regione deve intendersi la sfera entro la

quale la stessa può legiferare, sfera che trova i suoi limiti nelle

stesse norme costituzionali attributive della potestà.

Questi concetti valgono nei confronti di tutte le Regioni, compresa

la Sicilia. Per il che, ai fini del presente giudizio, non è il caso

di seguire la difesa regionale nell'esame che essa propone circa questo

problema nei riguardi particolari della Regione siciliana.

4. - Passando all'esame delle disposizioni legislative impugnate,

la prima questione che si presenta è quella relativa alla legittimità

dell'art. 2 della legge regionale 7 maggio 1958, n. 14, e del decreto

legislativo del Presidente della Regione 5 luglio 1958, n. 4. Con

l'impugnata disposizione dell'art. 2 il Governo della Regione fu

delegato ad emanare le norme necessarie per il funzionamento del

servizio di liquidazione della pensione e del trattamento di quiescenza

spettante al personale dipendente dall'Amministrazione regionale. La

delega è stata espletata con il decreto legislativo suindicato.

Come si è detto nella esposizione di fatto, il Commissario dello

Stato ha negato la legittimità della delega - chiedendo, poi, in

conseguenza, anche la dichiarazione di incostituzionalità del decreto

delegato - per contrasto con le norme contenute nell'art. 76 della

Costituzione, in quanto la delega non determinava i principi ed i

criteri direttivi ai quali il Governo della Regione si doveva attenere.

La difesa regionale oppone preliminarmente che l'art. 2 della legge

non conferì una delega legislativa, bensì dispose che il Governo

emanasse un regolamento. Di conseguenza, mentre non sarebbe

contestabile la legittimità del citato art. 2, inammissibile in questa

sede si presenterebbe l'impugnativa del decreto 5 luglio 1958, che non

potrebbe essere considerato come atto avente forza di legge.

Questa tesi della difesa regionale non può essere accolta. Non è

esatto che, nel caso attuale, la legge regionale abbia stabilito che si

emanasse un regolamento, né è esatto che il Governo della Regione

abbia emanato un regolamento. La forma e la sostanza degli atti in

esame forniscono in proposito sicuri orientamenti di giudizio.

L'art. 2 della legge parla di delega da esercitarsi entro un

termine determinato. E questa è formula che di solito viene adoperata

per le delegazioni legislative. Anche il decreto presidenziale 5 luglio

1958 ha la forma del decreto legislativo delegato: è intestato come

decreto legislativo; nel preambolo si richiama l'art. 2 della legge 7

maggio 1958 quale fonte di delegazione, mentre si omette la formula che

abitualmente è usata nei preamboli dei regolamenti della Regione

siciliana "ritenuto che occorre provvedere alla emanazione di norme

regolamentari per l'esecuzione della legge..."; non si fa cenno di un

parere del Consiglio di giustizia amministrativa.

Quanto alla sostanza, è da rilevare che l'art. 2 della legge

impugnata non riguarda soltanto, come sostiene la difesa regionale, la

organizzazione interna del servizio di liquidazione, ma concerne anche

la emanazione delle norme necessarie per il funzionamento di tale

servizio con effetti esterni. Una scorsa al decreto presidenziale è,

poi, sufficiente per rilevare che la materia in esso disciplinata

trascende il campo dell'attività regolamentare. Basta richiamare le

disposizioni degli articoli 3, 4 e 5 che danno una disciplina

sostanziale all'amministrazione dell'apposito fondo, ne assicurano i

controlli e stabiliscono le essenziali modalità di gestione dei

servizi.

Sarebbero state queste le disposizioni di legge (regionale) secondo

le quali, a norma dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, si

sarebbe dovuto organizzare il servizio di liquidazione delle pensioni.

Successivamente la Regione avrebbe potuto emanare norme regolamentari

per la esecuzione della legge e avrebbe potuto (anzi, avrebbe dovuto)

adottare i provvedimenti interni occorrenti per il concreto

funzionamento del servizio.

5. - Occorre ora esaminare nel merito la questione prospettata dal

Commissario dello Stato, il quale contesta la legittimità dell'art. 2

della legge e la legittimità del decreto legislativo per contrasto con

l'art. 76 della Costituzione, in quanto nell'art. 2 non sarebbero stati

determinati i principi ed i criteri direttivi.

La censura è fondata. Invano si cerca nell'art. 2 qualsiasi

accenno a principi ed a criteri. Né può dirsi che, nel caso

particolare, corrisponda a questa esigenza l'indicazione che le norme

da emanare debbono essere quelle "necessarie" per il funzionamento del

servizio, giacché la formula dell'art. 2 non si riferisce al concetto

di necessità in un senso limitativo, ma vuol significare che il

Governo regionale deve dettare le disposizioni legislative occorrenti

per il funzionamento del servizio. Questa formulazione definisce

l'oggetto della materia delegata, ma nulla dice in ordine a qualsiasi

principio o criterio direttivo.

Poiché, pertanto, la doglianza del Commissario dello Stato è

fondata, devesi dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2

della legge impugnata e, per conseguenza, anche quella del decreto

legislativo con cui i poteri delegati furono espletati.

6. - Poiché è opportuno, per evidenti ragioni di connessione,

vagliare congiuntamente le censure proposte contro l'art. 3 della legge

7 maggio 1958 e quelle contro la legge 12 maggio 1959, n. 19, occorre,

al fine di completare l'esame delle impugnative della legge 7 maggio

1958, riscontrare se sia fondata la terza ed ultima di tali

impugnative: quella che investe l'art. 10 di detta legge.

La tesi del Commissario dello Stato non ha fondamento. Essa non ha

base in fatto.

Non si contesta - e non lo contesta la difesa regionale - che la

disposizione dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione sia

applicabile anche alle Regioni. Né, in sostanza, si nega che nella

specie la cosiddetta copertura esistesse. Qui l'unica critica sollevata

nel ricorso è quella che, in ordine al finanziamento della maggiore

spesa derivante dall'applicazione della legge, non è indicato

l'ammontare dei nuovi oneri che restano indeterminati. Nello sviluppo

successivo della discussione non si è posto in dubbio che gli

stanziamenti contenuti nei capitoli 13, 21, 22 e 23 del bilancio della

Regione per l'anno finanziario 1957-1958, il cui ammontare complessivo

risulta dalla legge regionale 30 dicembre 1957, n. 60, in lire

5.858.600.000, fossero del tutto sufficienti a coprire le maggiori

spese derivanti dalla legge impugnata, spese delle quali era, nel caso

attuale, ben determinabile la consistenza, anche perché trattavasi di

spese fisse ed obbligatorie.

7. - Prima di passare al congiunto esame dell'art. 3 della legge

del 1958 e della legge del 1959, occorre giudicare di una eccezione

preliminare che la difesa della Regione muove nei riguardi della

impugnativa della seconda legge. La difesa regionale parte dal

presupposto che la legge del 1959 altro non farebbe se non estendere al

personale avventizio assunto successivamente al 1953 le disposizioni

contenute nella legge 29 luglio 1950, n. 65, e nel decreto legislativo

12 aprile 1951, n. 18, leggi che il Commissario dello Stato non

impugnò nei termini e che hanno trovato già piena applicazione. Ora,

non sarebbe ammissibile "l'impugnazione di una legge non più

impugnabile prendendo a pretesto una legge di proroga".

Queste affermazioni non sono giustificate.

Anzitutto, non è esatto che nel caso attuale ci si trovi di fronte

ad una proroga. Proroga significa estensione, anzi protrazione, nel

tempo. Qui c'è estensione di disposizioni dettate per certe categorie

di persone ad altre persone. Questo, in fatto, non è contestabile.

Non si vede, quindi, come si possa negare il carattere di novità

ad una legge che allarga il campo di applicazione di leggi precedenti.

Comunque, anche se si trattasse della proroga di efficacia di una

legge precedente, la cosa non sarebbe rilevante, giacché la

giurisprudenza della Corte è ferma nel senso che l'atto legislativo

che protrae nel tempo l'efficacia di una legge anteriore è una nuova

legge non soltanto con riferimento al termine ma anche al contenuto

normativo (sentenza n. 60 del 19 novembre 1958, seguita da altre

pronunce conformi).

8. - Come si è detto, appare opportuno esaminare nel loro insieme

i motivi addotti dal Commissario dello Stato avverso l'art. 3 della

legge del 1958 e avverso l'intera legge del 1959.

Motivo comune di impugnativa nei riguardi delle due leggi è la

violazione dell'art. 97 della Costituzione. Manchenebbero in queste

leggi le norme atte ad assicurare il buon andamento o l'imparzialità

dell'Amministrazione; le leggi stesse consentirebbero di preporre ai

pubblici uffici regionali persone che non avrebbero i requisiti

necessari per assicurare tali esigenze di buona ed imparziale gestione

amministrativa. Nei confronti, poi, della legge del 1959 il Commissario

dello Stato rileva un'altra violazione dell'art. 97 della Costituzione

e precisamente del terzo comma di esso, in quanto detta legge avrebbe

consentito l'assunzione in ruolo del personale senza concorso.

La Corte osserva che le due leggi impugnate costituiscono la base

di una sistemazione del personale assunto, non sempre con opportuna

selezione, dalla Regione nel periodo ultradecennale di impianto della

propria organizzazione burocratica. Con la legge del maggio 1958 si

deve considerare chiuso questo periodo di primo impianto. Gli articoli

6, 7, 8 e 9, vietando nuove assunzioni di personale non di ruolo ed

imponendo per le nuove assunzioni il sistema del pubblico concorso,

hanno voluto dare inizio ad un sistema più controllato di assunzione

del personale regionale.

Ora, la Corte non vuol dire che tutto ciò che è stato fatto fino

all'entrata in vigore della legge del 1958 sia stato ben fatto (fra

l'altro, non rientra nei propri compiti un apprezzamento di questo

genere) né la Corte vuol dire che una sistemazione massiva del

personale in servizio sarebbe, nel merito, esente da critiche. Quello

che la Corte vuol dire, e può dire, è che le critiche mosse dal

Commissario dello Stato sulla base dell'art. 97, primo comma, della

Costituzione non presentano, nel caso qui considerato, rilevanza ai

fini del giudizio di legittimità costituzionale.

È vero che le norme impugnate non coincidono con quelle che, sopra

un terreno analogo, lo Stato ha dettato per la sistemazione del proprio

personale non di ruolo. Ma la mancanza di tale coincidenza non può

costituire, di per sé, vizio di legittimità costituzionale rispetto a

norme emanate dalla Regione nell'ambito della sua competenza

legislativa cosiddetta esclusiva.

La legge del maggio 1958 richiede, per l'inquadramento nei ruoli

speciali, che, oltre all'occorrente titolo di studio ed ai requisiti

generali di capacità, gli aspiranti abbiano prestato regolane

servizio; la legge del 1959 vuole che il personale abbia compiuto,

dalla data di assunzione, un anno di lodevole ed ininterrotto servizio.

Saranno anche scarsi questi requisiti, ma non crede la Corte che si

possa affermare che manchi un accertamento della capacità degli

aspiranti. Valutare se altri maggiori e più specifici requisiti si

potessero imporre, comporterebbe la sostituzione di un apprezzamento

della Corte a quello che, sotto la sua responsabilità, ha compiuto il

legislatore regionale nel legittimo uso del suo potere.

Quanto alla doglianza più particolare relativa alla legge del 1959

- violazione dell'obbligo di assunzione mediante concorso - la Corte

premette che non è necessario, ai fini della presente controversia,

interpretare la disposizione dell'ultimo comma dell'art. 97 della

Costituzione "agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede

mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge" ed in

particolare non è necessario stabilire se nella previsione dell'inciso

"salvo i casi stabiliti dalla legge" si debba comprendere anche la

legge regionale: in altri termini (a prescindere da ogni indagine circa

gli eventuali limiti che incontri la stessa legge statale di fronte al

precetto costituzionale) non è necessario stabilire se una legge

regionale possa o non possa derogare al precetto di assumere il

personale per concorso. Nella specie si è trattato non di assunzione,

ma di sistemazione di personale già assunto. Nell'avvenire, il

divieto, già posto dalla legge regionale, di assumere personale senza

concorso non renderà possibile che il caso attuale, di carattere

transitorio, possa riprodursi. Ove, per avventura, dovesse, sotto

qualunque forma, riprodursi, non mancherebbe la possibilità, anche in

questa sede, di fare rispettare l'osservanza del precetto

costituzionale, se inderogabile.

9. - È anche infondata l'altra deduzione del Commissario dello

Stato, il quale sostiene che la legge del 1959 violerebbe la norma

contenuta nell'ultimo comma dell'VIII disposizione transitoria della

Costituzione.

Basterà rinviare alle ragioni esposte dalla Corte nella sentenza

del 30 aprile 1959, n. 30, per dimostrare che questa doglianza del

Commissario dello Stato non merita accoglimento.